建立健全基層水利服務(wù)體系

水利部副部長 李國英

一、農(nóng)田水利在我國發(fā)展的必然性

人多水少、水資源時空分布不均，是我國的基本國情、水情。根據(jù)各地不同的降水特點，可將全國分為干旱半干旱、半濕潤、濕潤三大氣候區(qū)域。干旱半干旱區(qū)域包括西北內(nèi)陸和黃河上中游部分地區(qū)，面積占全國的53%，降水量少于400mm，發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)必須進行長年灌溉。半濕潤區(qū)域包括黃淮海地區(qū)和東北地區(qū)，面積占全國的15%，降水量為400～800 mm，由于這一地區(qū)降水時空變化十分劇烈，農(nóng)作物對灌溉的要求很不穩(wěn)定，要保持這一地區(qū)糧食穩(wěn)定生產(chǎn)，也必須要有灌溉措施的保障。濕潤區(qū)域包括長江中下游、華南地區(qū)及西南部分地區(qū)，面積占全國的32%，降水量一般在800 mm以上，這些地區(qū)是水稻主產(chǎn)區(qū)，雖然該區(qū)域降水量較大，但5—8月的降水量占到全年的60%以上，降水時間分布與水稻生長周期不完全匹配，因此這一區(qū)域也要進行補充灌溉。由此可見，要解決我國的糧食問題，必須要重視和發(fā)展農(nóng)田灌溉。

正是基于上述認識，農(nóng)田水利在我國歷史發(fā)展的進程中一直成為治國安邦的重要手段，歷代治國者均對此給予了高度重視。從大禹治水時期的溝洫到商周時期的井田制，從春秋時期的芍陂到戰(zhàn)國時期的智伯渠、都江堰，從秦漢時期的鄭國渠、坎兒井到隋唐時期的唐徠渠、它山堰，從宋元時期的木蘭陂、廣濟渠到明清時期的通濟堰、大清渠，從民國時期的涇惠渠、洛惠渠到新中國成立之后的人民勝利渠、淠史杭、位山、寶雞峽等灌區(qū)，自古至今，農(nóng)田水利建設(shè)與發(fā)展的腳步從未停歇。

新中國成立后，黨和國家更是對農(nóng)田水利給予了高度重視，投入了大量人力、物力、財力，促進農(nóng)田水利事業(yè)發(fā)展取得了歷史上任何一個時期都無法比擬的巨大成就。截至2010年年底，我國已建成大中小型水庫8.72萬座，大中型泵站5萬多處，大型灌區(qū)434處，中型灌區(qū)7 865處，小型農(nóng)田水利工程2000多萬處。在這些水利工程的支持下，我國有效灌溉面積達到9.05億畝（0.603億hm2），居世界第一位，以占全國49%的耕地面積生產(chǎn)了全國75%的糧食和90%以上的經(jīng)濟作物，灌區(qū)平均單產(chǎn)是旱田的2.9倍。我國能夠以占世界6%的水資源、9%的耕地，解決了占世界21%人口的糧食問題，農(nóng)田水利建設(shè)功不可沒。

二、農(nóng)田水利存在的兩個“最后一公里”問題

我國廣大農(nóng)村實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制以后，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力得到空前解放和發(fā)展，糧食產(chǎn)量大幅度提高。但與此同時，農(nóng)村集體組織逐步退出農(nóng)田水利工程建設(shè)和管理，以至于小型農(nóng)田水利工程建設(shè)、管理主體缺位。特別是2003年“兩工”（農(nóng)村義務(wù)工、勞動積累工）制度的取消，農(nóng)民在農(nóng)田水利建設(shè)中的投勞籌資數(shù)量大幅度減少，農(nóng)田水利投入出現(xiàn)較大缺口。在上述生產(chǎn)關(guān)系發(fā)生重大調(diào)整后，小型農(nóng)田水利工程建設(shè)的投入機制與管理體制對生產(chǎn)關(guān)系的適應(yīng)性變革沒有及時跟上，造成了我國農(nóng)田水利當前普遍存在兩個“最后一公里”問題。

1.工程建設(shè)“最后一公里”問題

小型農(nóng)田水利工程建設(shè)，過去一直靠土地集體所有制基礎(chǔ)上的集體動員機制來完成，其主要途徑為社隊自籌及農(nóng)民群眾勞動積累。實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制以后，這種集體性的社會資源動員機制雖然減弱，但依然存在收取農(nóng)業(yè)稅基礎(chǔ)上的“鄉(xiāng)提留、村統(tǒng)籌”作為固定的小型農(nóng)田水利建設(shè)資金來源，并且從制度上仍然規(guī)定農(nóng)民有義務(wù)通過“兩工”來為小型農(nóng)田水利工程建設(shè)投勞。據(jù)統(tǒng)計，在投工量最多的1998—1999年，農(nóng)民“兩工”投入達102億個工日。農(nóng)村稅費改革后，自2003年開始，“兩工”基本取消，2005—2006年的冬春農(nóng)田水利建設(shè)中農(nóng)民投工量僅有29億個工日，比1998—1999年投工高峰時減少了73億個工日。即便是按每個工日20元計算,年減少投入高達1 460億元。在這樣的機制下，小型農(nóng)田水利工程建設(shè)的替代投入機制一直沒有建立起來，因此，導致小型農(nóng)田水利工程年久失修、淤塞荒廢，在2009年、2010年北方冬麥區(qū)和西南地區(qū)遭遇特大干旱，迫切需要小型農(nóng)田水利工程發(fā)揮灌溉效益時，大部分灌區(qū)卻因灌溉渠系的“最后一公里”沒有打通，致使農(nóng)田抗旱工作受到嚴重影響。

2.工程管理“最后一公里”問題

國家對灌區(qū)的管理機構(gòu)只設(shè)到支渠一級，斗渠以下為小型農(nóng)田水利工程，位于灌區(qū)渠系的末梢。小型農(nóng)田水利工程的所有權(quán)和使用權(quán)，過去一直隸屬于社隊集體。實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制后，改變了原來社隊集體與農(nóng)戶的關(guān)系，社隊集體不再像過去那樣能夠?qū)⒎稚⒌霓r(nóng)戶整合到統(tǒng)一的計劃體制下，農(nóng)村社會組織沒有得到替代性的發(fā)育和成長，農(nóng)民組織化程度不高，出現(xiàn)了農(nóng)田水利公共事務(wù)缺乏組織與管理的現(xiàn)象，農(nóng)田水利的公益性碰到了家庭生產(chǎn)經(jīng)營的個體性，雖然理論上仍可將小型農(nóng)田水利工程的所有權(quán)與使用權(quán)認定為集體所有，但由于實際層面的集體缺位而使其權(quán)屬模糊不清，從而使小型農(nóng)田水利工程管理一度陷入“公地的悲劇”。小型農(nóng)田水利工程管理上的主體缺位，出現(xiàn)了“政府管不到、集體管不好、農(nóng)民管不了”的問題。由此，進一步限制了小型農(nóng)田水利工程作用的發(fā)揮。

上述兩個問題的存在，說明農(nóng)田水利工程建設(shè)與管理明顯滯后于經(jīng)濟社會的發(fā)展，也使其成為影響農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展和國家糧食安全的最大硬傷。因此，2011年中央1號文件明確提出要把水利作為國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的優(yōu)先領(lǐng)域，把農(nóng)田水利作為農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重點任務(wù)。鑒于水利具有很強的公益性、基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性，中央1號文件要求其投入以政府為主導，加大公共財政對水利的投入，發(fā)揮公共財政對水利發(fā)展的保障作用。在突出加強農(nóng)田水利等薄弱環(huán)節(jié)建設(shè)的部署中，特別提出要加強灌區(qū)末級渠系建設(shè)和田間工程配套。可以預(yù)料，在國家加大農(nóng)田水利投入后，小型農(nóng)田水利工程建設(shè)“最后一公里”問題有望得到解決。對小型農(nóng)田水利工程管理“最后一公里”問題，應(yīng)通過建立健全基層水利服務(wù)體系來解決。

三、基層水利服務(wù)體系建設(shè)的基本框架

基層水利服務(wù)體系，是為基層水利建設(shè)、運行、維護和管理提供全方位服務(wù)的各種組織與機構(gòu)形成的有機整體，不是某一個組織或者某幾個機構(gòu)的代稱。基層水利服務(wù)體系至少應(yīng)包括以下三個方面的內(nèi)容，或通俗稱之為“三駕馬車”。

“第一駕馬車”：基層水利服務(wù)機構(gòu)。它是以小流域、區(qū)域或鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單元設(shè)置，作為縣級水行政主管部門的派出機構(gòu)，是國家最基層的水利單位，在其轄區(qū)內(nèi)行使水行政職能，主要承擔水資源管理、防汛抗旱、農(nóng)田水利建設(shè)、水利科技推廣等公益性職能，其特性是政府職能的延伸，是基層水利服務(wù)體系的基礎(chǔ)力量。

建設(shè)基層水利服務(wù)機構(gòu)，重點是定性質(zhì)、職能、編制、隸屬關(guān)系。首先是明確公益性職能。多年來，基層水利服務(wù)機構(gòu)職責不清，公益性職能與經(jīng)營性服務(wù)混為一體，與管水單位合署辦公，與施工企業(yè)“兩塊牌子一套人馬”等現(xiàn)象比較普遍，既影響了水行政職能的發(fā)揮，也影響了政府給予的保障程度。2011年中央1號文件明確要求強化水資源管理、防汛抗旱、農(nóng)田水利建設(shè)、水利科技推廣等公益性職能，這是新形勢下基層水利服務(wù)機構(gòu)建設(shè)的準確定位，也是搞好基層水利服務(wù)機構(gòu)建設(shè)的重要前提。在確定基層水利服務(wù)機構(gòu)職能時，應(yīng)把上述公益性職能固定下來，把可以由市場解決的經(jīng)營性服務(wù)分離出去，按市場方式運作。其次是科學設(shè)置機構(gòu)。基層水利服務(wù)機構(gòu)設(shè)置要綜合考慮當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展水平、水資源稟賦、轄區(qū)面積、水利及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特點等因素來設(shè)置，在水利建設(shè)和管理任務(wù)較重的地區(qū)，可以以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單元建立基層水利服務(wù)機構(gòu)，其他地區(qū)可以以流域或區(qū)域為單元建立基層水利服務(wù)機構(gòu)。第三是理順隸屬關(guān)系。基層水利服務(wù)機構(gòu)應(yīng)作為縣級水行政主管部門的派出機構(gòu)，行使相應(yīng)的行政職能。要實行“條塊結(jié)合、以條為主”的管理體制，縣級水行政主管部門負責人員調(diào)配和業(yè)務(wù)指導，人員考評、晉升、調(diào)動充分聽取所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)等地方的意見。這種隸屬關(guān)系，有利于縣級水行政主管部門統(tǒng)一調(diào)配基層水利服務(wù)機構(gòu)的力量，避免鄉(xiāng)鎮(zhèn)各自為政，力量分散，從而能更好地適應(yīng)當前和今后一段時期大規(guī)模開展農(nóng)村水利建設(shè)的要求，適應(yīng)農(nóng)村水利規(guī)模化、專業(yè)化、現(xiàn)代化發(fā)展的形勢。第四是合理核定編制。要綜合考慮當?shù)剞r(nóng)村水利設(shè)施數(shù)量、灌溉面積、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特點等因素，按照專業(yè)、精干、效能的原則合理確定。要確保一線工作的水利專業(yè)技術(shù)人員比例及其專業(yè)性質(zhì)，保證其公益性職能的正確履行。

“第二駕馬車”：農(nóng)民用水合作組織。它是按照一定章程，由受益農(nóng)戶自愿組成自我服務(wù)的民間合作組織。它填補了農(nóng)村小型農(nóng)田水利工程管理主體的缺位，是解決小型農(nóng)田水利設(shè)施的公共性與農(nóng)戶家庭經(jīng)營的個體性之間矛盾的有效途徑，也是農(nóng)村取消“兩工”后，調(diào)動農(nóng)民群眾參與小型農(nóng)田水利工程建設(shè)與管理的重要途徑,借此可解決大量小型農(nóng)田水利工程有人用、無人管的問題。

農(nóng)民用水合作組織是農(nóng)民群眾自主興辦和管理小型農(nóng)田水利工程設(shè)施的社會團體，其特征主要是合作互助，主要從事受益區(qū)內(nèi)水量分配、水費收取、水事秩序維護、水事糾紛調(diào)解，負責末級渠系的建設(shè)與管護等。多年的實踐證明，農(nóng)民用水合作組織在增強農(nóng)民民主管理意識、密切供用水雙方的關(guān)系、改善田間工程管理和維護狀況、改進田間灌排服務(wù)水平、促進節(jié)約用水、提高水費收取率、減輕農(nóng)民不合理負擔、降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本、保證農(nóng)民增收等方面取得了明顯成效。推進農(nóng)民用水合作組織的發(fā)展和改革，深受地方政府、水利工程管理單位和農(nóng)民群眾的歡迎。對此，2005年國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)的 《關(guān)于建立農(nóng)田水利建設(shè)新機制的意見》給予了明確支持，“鼓勵和扶持農(nóng)民用水協(xié)會等專業(yè)合作組織的發(fā)展，充分發(fā)揮其在工程建設(shè)、使用維修、水費計收等方面的作用”。為了扶持、鼓勵和規(guī)范農(nóng)民用水合作組織建設(shè)，水利部、國家發(fā)展改革委、民政部聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于加強農(nóng)民用水戶協(xié)會建設(shè)的意見》，對農(nóng)民用水合作組織建設(shè)的指導思想和基本原則、職責和任務(wù)、組建程序、運作機制、能力建設(shè)、扶持政策等都提出了具體的指導意見。為統(tǒng)籌小型農(nóng)田水利工程的建設(shè)、運行與管理，應(yīng)進一步采取切實有效的措施，加強和積極培育、支持農(nóng)民用水合作組織建設(shè)。

“第三駕馬車”：準公益性專業(yè)化服務(wù)隊伍。因其服務(wù)對象是具有公益性的灌溉設(shè)施，所以它的服務(wù)不能是盈利性的，服務(wù)成本的付出應(yīng)享受國家財政補貼，如抗旱服務(wù)隊、噴灌微灌設(shè)施維修隊等。它是適應(yīng)農(nóng)村水利建設(shè)管理新形勢的要求，為農(nóng)民提供水利技術(shù)服務(wù)的專業(yè)化隊伍，包括專業(yè)設(shè)備提供、現(xiàn)場維修服務(wù)等，其特征主要是專業(yè)化和技術(shù)性服務(wù)，一般應(yīng)由縣水行政主管部門負責組建。

準公益性專業(yè)化服務(wù)隊伍，作為向農(nóng)民群眾提供專業(yè)化技術(shù)服務(wù)的組織，適應(yīng)農(nóng)村水利規(guī)模化、專業(yè)化、現(xiàn)代化發(fā)展趨勢的必然要求，是農(nóng)村水利建設(shè)管理的重要技術(shù)服務(wù)力量。但專業(yè)化服務(wù)隊伍的建設(shè)，除抗旱服務(wù)隊經(jīng)過幾年實踐逐步摸索出一套較為成熟的管理經(jīng)驗外，其他都還在探索之中。胡錦濤總書記在中央水利工作會議上提出，要加大對防汛專業(yè)搶險隊、抗旱服務(wù)隊、水利科技推廣服務(wù)等專業(yè)服務(wù)組織的扶持力度。應(yīng)根據(jù)各地農(nóng)村水利建設(shè)管理的實際需求，積極探索、總結(jié)適應(yīng)本地特點的專業(yè)化服務(wù)隊伍建設(shè)管理模式，積極推進準公益性專業(yè)化服務(wù)隊伍建設(shè)。

以上“三駕馬車”，相互聯(lián)系，互為補充，互相支撐，互不替代，共同解決農(nóng)田水利工程建設(shè)管理的“最后一公里”問題。當然，隨著農(nóng)村經(jīng)濟社會的進一步發(fā)展，以“三駕馬車”為基本框架的基層水利服務(wù)體系還會不斷得到補充和完善。

[1]武漢水利電力學院，水利水電科學研究院 《中國水利史稿》編寫組.中國水利史稿[M].北京：水利電力出版社,1985.

[2]鄭風田，崔海興，郎曉娟.我國農(nóng)田水利建設(shè)的反思[EB/OL].價值中國網(wǎng)，2011-3-1.http：//www.chinavalue.net/Finance/Blog/2011-2-28/711219.aspx.

[3]韓俊，何宇鵬，王賓.建立小型農(nóng)田水利建設(shè)和管理新機制的政策框架 [EB/0L].2011-5-17.http：//www.drcnet.com.cn/DRCNet.Channel.Web/Report/index.aspx.