論縣級政府基本公共服務績效指標體系構建的意義及基本思路

江易華

（清華大學 社會學系，北京100084）

一個科學合理、運轉協調的政府基本公共服務績效評估體系，有助于政府確立正確的政績觀，促進公共服務型政府建設。而縣級政府基本公共服務績效評估體系的核心就是構建指標體系。因此，切實加強縣級政府基本公共服務績效指標體系的構建這一議題的研究，具有重大的現實意義和理論價值。

一、縣級政府基本公共服務績效指標體系構建的意義

十六大以來，“關注民生、重視民生、保障民生、改善民生”，讓全體人民平等分享改革和發展的成果，已經成為新時代黨和政府治國理政最鮮明的特點。自古以來，中國就是一個農業大國，農村人口一直占全國人口的絕大多數，農村的穩定是國家穩定的前提和基礎。在社會主義社會，基本公共服務可以衡量社會的進步程度，顯示出社會主義在其發展進程中不同階段的特點?；竟卜詹粌H包括滿足本源性的公共需要的公共產品，也包括那些因市場失靈而供應不足甚至無法提供的產品和服務，這些基本公共服務涉及社會上所有的人，全體公民不論其種族、政治和經濟地位如何，都能公平、普遍享有。在我國，目前它特別關系到占人口絕大多數農民的生存和發展，進而關乎國家興亡和社會的穩定。尤其在現代文明社會，政府對社會的控制能力事實上在相當程度上取決于政府公共產品和公共服務的供給能力及其滿足社會公共需求的能力。能否為社會提供充分的公共產品和公共服務，不僅是實行有效社會管理的基礎，也是政治穩定和社會發展的基礎［1］。因此，它理應受到更大的重視和關注。

改革開放以來，我國經濟、社會建設均取得了巨大進步。但不可否認的是，在長期的城鄉二元結構下，農村基本公共服務與城鎮之間的差距日益加大，這種差距的日益擴大與社會公平正義價值觀念間的沖突，使得農村建設目前已成為社會建設“短板中的短板”?；竟卜赵诔青l之間的這種差距不僅是中國由傳統社會走向現代社會的梗阻，也是統籌城鄉發展應首先著力解決的難點。

正因為如此，十六大以來，黨中央提出了構建社會主義和諧社會的重大決策。黨的十七大報告高度關注和重視民生問題，明確提出要建設服務型政府，促進社會公平正義?！段覈鴩窠洕c社會發展十二五規劃綱要》中明確提出要“堅持以人為本、服務為先，履行政府公共服務職責，提高政府保障能力，逐步縮小城鄉區域間基本公共服務差距”［2］。然而，在構建社會主義和諧社會和服務型政府的進程中，面臨諸多挑戰：地區之間與城鄉之間發展的不均衡、居民收入差距過大、資源環境約束增加等問題，這些問題又都與我國當前居民日益增長的公共服務需求與公共服務總體供給不足、質量低下之間的矛盾有關?；竟卜兆鳛榫S護社會基本公平的基礎通常發揮著社會矛盾的“緩沖器”作用［3］。目前，提高農村基本公共服務水平除了建立科學的支出分配體系、安全的支出執行體系、完善的監督管理體系外，還應建立一個有效的政府績效評估體系。其中的關鍵在于建立起以社會公正為導向、促進城鄉基本公共服務均等化的政府績效評估指標體系。

自20世紀60年代以來，在政府財政和信用危機的影響下，美國、歐洲、日本逐漸出現了政府績效評估的熱潮。進入20世紀90年代以后，績效評估逐步走向制度化、規范化和法制化。與西方發達國家相比，我國開展績效評估的活動與研究起步較晚。正是在以上背景下，2004年黨中央把“建立健全公共產品和服務的監管和績效評估制度”寫進了《國務院工作規則》。2005年溫家寶在政府工作報告中提出了“抓緊研究建立科學的政府績效評估體系和經濟社會發展綜合評價體系”的要求。黨的十七大報告提出要“完善體現科學發展觀和正確政績觀要求的干部考核體系”。黨的十七屆二中全會通過的《關于深化行政管理體制改革的意見》明確指出要“推行政府績效管理和行政問責制度，建立科學合理的政府績效評估指標體系和評估機制”。2009年中央出臺了《關于建立促進科學發展的黨政領導班子和領導干部考核評價機制的意見》，同時，中共中央組織部制定了相關配套辦法。2010年的中央一號文件、十七屆五中全會及《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十二個五年規劃的建議》中提出了要統籌城鄉與區域協調發展，完善體現科學發展觀和正確政績觀要求的干部考核評價體系。

與此同時，隨著改革開放的深入，我國地方政府對績效評估也在積極探索，并取得了一系列成果。但正如孟華所指出的那樣，當前我國正處于從“管制型”政府向“服務型”政府轉型的過程中，適應這一發展趨勢，政府績效評估也需要從機構績效評估轉向公共服務績效評估［4］。由此可見，當前以科學發展觀為統領，從基本國情出發，與全面實現小康社會的目標相適應，按照轉變職能、權責一致、強化服務、改進管理、提高效能的要求，推行政府績效管理，研究和探討基本公共服務績效評估體系，切實提高政府的公共服務效能，推進基本公共服務均等化以促進社會公正提供參考，是擺在我們面前的重要戰略任務。

目前，國內外學者對政府基本公共服務績效指標已進行了一些相關研究并取得了一些理論研究成果。國外（主要是西方國家）對政府公共服務績效評估指標的理論研究是伴隨著大規模的評估實踐而逐漸興起的。從西方發達國家政府績效評估的演變歷程來看，在價值取向上經歷了“效率”至上、“效率”與“公平”并重、強調服務質量與公民參與三個階段。KeithMackay用事例說明監控信息與評估結果能夠并已用于改進政府績效，以一些國家為例介紹和分析了建立良好的政府監控和評估系統的經驗教訓，探討了強化政府監控和評估系統的各種途徑［5］。走在公共服務績效評估前沿的英國，引入了專門的針對公共服務績效的評估框架，即公共服務協議框架（PSA）。在PSA框架中，按照總體目標→具體目標→詳細的實施行動計劃這一思路開展工作，這一過程的每一方面都有明確的責任人，并要求公共服務績效狀況定期公開發布［2］。當然，這一框架本身也在不斷地調整和完善。當前國際上對衡量政府公共服務績效還沒有專門的公認一致的指標體系。但與此相關的研究成果中有許多指標是與政府公共服務績效評估相關的。總之，從國外現有的相關成果看，具有如下特點：（1）績效評估指標設計由經濟、效率轉移到質量和公共服務上來，倡導公共服務的公平正義取向，以政府職能定位為依據，堅持定性和定量指標相結合。（2）主要基于具體問題和現實案例的研究，以實證的研究方法，通過設計定量指標，來測量公共部門績效高低和公共服務質量的好壞。

目前國內專門研究政府基本公共服務績效評價的還比較少。與之相關的代表性成果主要集中在公共服務績效評估研究的必要性及相關概念的界定、評估主體、評估指標等方面。國內現有的研究成果，我們認為具有以下特點：（1）國內的研究在以下幾方面基本形成共識：無論是學界還是政界都把基本公共服務績效評價作為促進服務型政府建設的重要途徑；同時，學者們普遍認為，績效評價的關鍵在于建立科學合理的基本公共服務績效評價指標體系；公民本位、社會本位、重視民生、公平正義、和諧發展、法治、責任等理念和價值，是服務型政府績效評價的基本價值取向。（2）研究方法顯得單一。從研究方法來看，現有的研究大都是采用的是規范研究而缺乏實證研究，尤其是缺乏從中國具體的現實經驗出發，來系統思考某一層級政府基本公共服務績效評價指標體系的構建與運用。（3）國內關于政府基本公共服務績效指標的研究大多還是停留在宏觀的地方政府層面。以基本公共服務為研究對象，對縣級政府進行研究的成果尚不多，雖有了一些分散的研究成果，但系統研究不夠，尚未針對縣級政府履行基本公共服務職能這一特殊活動構建一個科學合理的績效評估體系?？h政府作為政府體系的基層，為廣大農村直接提供基本公共服務，因此，切實加強縣級政府基本公共服務績效指標體系的研究，對縣級政府落實科學發展觀和正確的政績觀，推進服務型政府建設具有重大的現實意義和理論價值。

二、縣級政府基本公共服務績效指標構建的基本思路

要提升縣級政府基本公共服務績效以促進城鄉基本公共服務均等化，就必須建立一套縣級政府基本公共服務績效指標體系，以此為依據來比較和檢驗不同縣級政府提供基本公共服務的質量和水平。

縣級政府基本公共服務績效指標體系的構建，必須從中國的國情出發，堅持促進社會公平正義的價值取向。為此，借鑒地方政府績效評估指標體系構建的流程［6］，我們認為，縣級政府基本公共服務績效指標體系的構建可按圖1所示的流程進行。

在以上流程的指引下，我們提出按照以下思路展開研究：（1）從理論上分析縣級政府基本公共服務績效指標體系的構建。這一層面的主要任務是：縱向梳理改革開放以來縣級政府基本公共服務績效評價的發展軌跡與趨勢、不同時期的績效指標要素組成及其作用表現；厘清基本公共服務的內涵及其績效指標構建的原則、程序；重點研究作為縣級政府基本公共服務績效指標構建價值取向的社會公正，分析社會公正與基本公共服務及其績效的聯系、社會公正取向的內涵及其在基本公共服務績效指標中的體現。（2）從技術層面上探討縣級政府基本公共服務績效評估指標體系的設計與篩選。具體來說，主要是深入探求縣級政府基本公共服務績效指標的設計方法與邏輯框架、績效指標的篩選方法，并對設計的績效指標體系進行理論篩選與實證篩選、信度與效度檢測。（3）從運用層面上對縣級政府基本公共服務績效指標體系進行實證檢測。這一層面的主要任務是：分析縣級基本公共服務績效指標權重的確定，設計評價模型并收集指標數據進行實際測評。

首先，我們對基本公共服務的范圍及其社會公正價值取向的內涵進行探討。基本公共服務是指政府向全體社會成員提供平等的、無差別的公共服務，根本目的是為了滿足人們日益增長的公共需求。因此，縣級政府基本公共服務的具體內容必須根據民眾的需求特別是農民的需求來確定。在綜合國內外相關研究成果的基礎上，我們認為，縣級政府基本公共服務的范圍主要包括義務教育、基本醫療、公共衛生、社會保障、基礎設施、公共文化、公共安全、環境保護等。同時，縣級政府基本公共服務績效指標體系的建立，是在一定價值體系的指導下進行的。這種價值取向決定了縣級政府基本公共服務績效評估指標體系的深層結構，貫穿于縣級政府基本公共服務績效指標體系構建和運用的全過程。不同的價值取向在相當程度上決定著績效評估指標體系的內容，由于基本公共服務的落腳點就是要體現和促進社會公正，社會公正也理應成為縣級政府基本公共服務績效指標體系構建的價值取向和主要依據。社會公正具有廣泛的社會內涵，縣級政府基本公共服務的社會公正取向可以理解為：在縣級政府所提供的基本公共服務領域內，政府應該滿足人們的基本需求，盡可能使公眾享有同樣的權利，以保證生存和發展的基礎性服務均等及人們基本權利的平等?？傊竟卜盏纳鐣∠蛞笃淇冃е笜说臉嫿ū仨汅w現公共性、效益性、社會公眾的滿意度等基本價值目標。

其次，縣級政府基本公共服務績效指標體系的構建是在一般原則和特殊原則的指導下，有步驟地進行的?？h級政府基本公共服務績效評估指標體系不是一些指標的簡單堆積和組合，而是要根據某些原則來構建，并能綜合反映一個縣級政府基本公共服務績效狀況的指標集合。構建縣級政府基本公共服務績效評估指標體系，是一個復雜的系統過程。在縣級政府基本公共服務績效評估指標體系構建過程中，我們首先必須有明確的目的，同時還要重視其所具有的科學性、可行性、可比性與系統性。同時，縣級政府基本公共服務績效評估指標體系及其構建過程是一個受環境和諸多外部條件影響和制約的系統。這些影響因素的存在要求不同評估對象必須有不同屬性的指標權重與之相匹配。因此，我國縣級政府基本公共服務績效指標系的設計不僅要遵循指標體系設計的一般原則，還要遵循一定的特殊原則。這些特殊原則主要包括縣級政府的職能依據原則、發展戰略和規劃依據原則、縣級政府的外部環境依據原則、經濟社會發展水平依據原則等。

最后，縣級政府基本公共服務績效指標構建的方法。在以上原則的指導下，縣級政府基本公共服務績效指標體系的構建可按以下技術路線進行。

由上圖可知，我們試圖運用關鍵績效指標法來設計縣級政府基本公共服務績效指標體系，同時，運用頻度分析法、理論分析法、專家咨詢法等，進行績效指標的理論遴選，在此基礎上，運用專家咨詢法、隸屬度分析、相關分析等方法進行實證篩選與檢測，以確定縣級政府基本公共服務績效評估的核心指標。

依循上述技術路線，按照業績指標與成本指標、定性指標與定量指標、正向指標與逆向指標相結合的原則要求，我們主要從縣級政府基本公共服務的內涵和要求出發，依據縣級政府基本公共服務績效指標體系構建的價值取向，確定了基礎教育、醫療衛生、社會保障、公共科技、公共文化、公共設施、生態環境、公共安全和公共行政等9個部門關鍵績效指標，最終形成了由9類28個單項指標組成的縣級政府基本公共服務績效指標體系（如圖3所示）。

總之，縣級政府基本公共服務績效指標設計的相應改進與完善是一項復雜的系統工程，對于推進服務型政府建設與政府基本公共服務績效評估研究具有重要的理論價值和現實意義。隨著理論研究和實踐進展的深入和發展條件的改變，績效評估指標也必將相應調整。因此，建立縣級政府基本公共服務績效指標體系需要一個由理論到實踐逐步完善的過程。

［1］項繼權，等．構建新型農村公共服務體系——湖北省鄉鎮事業單位改革調查與研究［J］．華中師范大學學報（人文社會科學版），2006（5）．

［2］中華人民共和國國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要［N］．人民日報，2011－03－17．

［3］陳昌盛，蔡躍洲．中國政府公共服務：體制變遷與地區綜合評估［M］．北京：中國社會科學出版社，2007：7．

［4］孟華．推進以公共服務為主要內容的政府績效評估——從機構績效評估向公共服務績效評估的轉變［J］．中國行政管理，2009（2）．

［5］Keith Mackay．How to Build M＆E Systems to Support Better Government［M］．Washington，D．C．：The International Bank for Reconstruction and Development，2007：5．

［6］倪星．地方政府績效評估指標的設計與篩選［J］．武漢大學學報（哲學社會科學版），2008（2）．