基于規劃協調的鄉鎮土地利用統一分類研究

張亞麗，黃珺嫦，蔡運龍，田華文

(1.河南農業大學資源與環境學院河南省高校農業資源利用工程技術研究中心，鄭州 450002;2.北京大學城市與環境學院土地科學中心地表過程分析與模擬教育部重點實驗室，北京 100871)

村鎮體系規劃和土地利用規劃(以下簡稱“兩規”)是指導城鄉復合區域土地利用和村鎮建設的重要規劃，引導著農村區域村鎮土地合理利用和科學規劃，對實現城鄉社會經濟的可持續發展發揮著關鍵作用。我國2007年10月28日頒布的《中華人民共和國城鄉規劃法》，打破了城鄉二元的城市、村鎮規劃體系，將城市(鎮)規劃范圍擴展到全地域，而不僅僅是城市(鎮)規劃區，其規劃范圍與土地利用總體規劃一致，對“兩規”協調提出了客觀要求［1］。在我國“兩規”分別由建設部和國土資源部主管，在具體編制、審批、實施和管理中“兩規”之間的矛盾和沖突比較突出，且一直沒有很好地解決。李偉芳［2］、尹向東［1］和張穎［3］等認為現階段互相獨立的土地分類系統導致區域內不同地類的面積統計有差異，從而影響區域內各用地的供需預測和合理安排，給“兩規”的編制和實施帶來了諸多問題，是“兩規”不協調的主要原因之一。

在實際工作中，有學者提出制定“兩規”用地分類對應關系表，建立兩規用地分類的直接對應關系，實現“兩規”數據的對接［4］。這種方法一定程度上可以解決問題，而且在轉換的過程中的投入成本不多，各部門仍采用原來的分類標準。但是，由于增加了工作環節，且分析后方可轉換的用地類型仍需工作人員手工操作，影響了兩個或多個標準間相互轉換的效率。實行統一的土地利用現狀分類標準在一些發達國家已成慣例［5－7］。由于歷史原因，我國按照各自的職能分工和管理需求，國土、農業、林業、建設、水利、交通等部門和機構先后擬定了不同的土地調查、統計分類體系［8］，并且在各自的管轄范圍或研究領域中推廣實行，不便于統一管理，尤其是國土部門和城鄉建設部門。因此，在我國應該致力于打破部門之間的局限性，對影響土地分類的相關因素進行分析，重新建立一套土地分類體系，用它替代目前土地管理部門、城鄉規劃部門及各省市自行編制的分類規范。本研究回顧了城鄉建設和國土管理部門土地利用分類的歷程，分析了統一土地分類的原則，在分析《土地利用現狀分類》(GB/T 21010—2007)和《鎮規劃標準》(GB 50188—2007)的基礎上，初步提出了統一的鄉鎮土地利用分類，以期為提高規劃的科學性、系統性和嚴肅性，實現城鄉統籌發展和土地資源有效管理提供借鑒。

1 土地利用分類歷程

1.1 城鄉建設用地分類

我國城鄉建設用地分類20世紀50年代初參考蘇聯模式，以城市規劃用地分類為主，用地分類主要包括生活居住、工業對外交通運輸、倉庫、公用事業、防護、其他用地七類，該標準一直沿用到20世紀70年代末［8］。之后，主要有3個分類標準:①建設部1990年發布了《城市用地分類與規劃建設用地標準》(GBJ 137—90)，共分10個大類，46個中類，73個小類，該標準主要是針對城市用地的分類，沒有兼顧到農村地區;②1994年施行的《村鎮規劃標準》(GB 50188—93)，村鎮用地按土地使用的主要性質劃分9個大類28個小類，主要是針對農村地區的村莊、集鎮和縣城以外的建制鎮的土地分類，沒有兼顧到城市地區;③2007年建設部發布《鎮規劃標準》(GB 50188—2007)，按土地使用的主要性質劃分9個大類33個小類，適用于除縣級人民政府駐地以外的鎮和鄉的規劃，用地分類中的居住用地(原稱居住建筑用地)小類劃分變為一類、二類居住用地，公共建筑用地改稱公共設施用地，生產建筑用地改稱生產設施用地，工程設施用地(原稱公用工程設施用地)的小類劃分中增加了防災設施用地，綠化用地改稱綠地，水域和其他用地的小類劃分中，將農林種植地改為農林用地且擴充了其內涵，將牧草地擴充為牧草和養殖用地，此外還增加了保護區和墓地兩個小類。

1.2 土地資源管理用地分類

我國大規模土地利用分類系統研究始于20世紀80年代，最具有代表性和影響力的有5個全國土地利用分類標準:①1984年9月由全國農業委員會制訂的《土地利用現狀調查技術規程》中的“土地利用現狀分類及含義”;②1989年由原國家土地管理局發布，又于1993年6月修訂的《城鎮地籍調查規程》中的“城鎮土地分類及含義”;③2001年8月由國土資源部發布的《全國土地分類(試行)》;④2002年1月為保證新舊土地分類體系銜接由國土資源部頒布施行的《全國土地分類(過渡期間適用)》;⑤2007年8月10日，由中華人民共和國質量監督檢驗檢疫總局、中國標準化管理委員會正式發布的《土地利用現狀分類》(GB/T 21010—2007)，并于當日實施［9］。《土地利用現狀分類》(GB/T 21010—2007)采用一級、二級兩個層次的分類體系，共分12個一級類、56個二級類，第二次全國土地調查直接采用這一標準。在第三輪土地利用總體規劃中，國土資源部要求規劃基數分類與土地現狀分類對應轉換，轉換后土地利用總體規劃土地分類共分為農用地、建設用地和其他土地3個一級類。

2 統一土地利用分類原則

(1)城鄉一體化原則。統一的土地利用分類應能體現城鄉統籌、和諧發展的原則，按照統一的指標同時劃分城鄉土地，實現土地分類的全覆蓋，同時考慮土地利用分類出現的新變化及其更新換代的可兼容性。

(2)取長補短原則。《土地利用現狀分類》(GB/T 21010—2007)對于農用地的分類比較詳細;《鎮規劃標準》(GB 50188—2007)偏重于建設用地的分類。因此，統一土地利用分類，應該分析兩種土地利用分類的優缺點，相互借鑒，互為補充，力求窮舉全面。

(3)一致性原則。為了利于“兩規”土地利用資料和信息的交流和共享，確立統一的土地利用口徑，當前應重點解決兩種分類方法中用地名稱相同但是含義互相包含、各有側重、內涵不同等問題，使得相同名稱的土地類型在面積和布局上均取得一致。

3 土地利用分類統一方案

3.1 耕地、園地、林地和草地

《鎮規劃標準》(GB 50188—2007)將農用地籠統地稱為農林用地(E2)、草地和養殖用地(E3)2個小類。《土地利用現狀分類》(GB/T 21010—2007)中上述用地包括了耕地、園地、林地和草地4個一級類，12個二級類，較為全面，故新分類中以《土地利用現狀分類》(GB/T 21010—2007)為準(表1)。

3.2 商服用地

《土地利用現狀分類》(GB/T 21010—2007)中商服用地包括批發零售用地(051)、住宿餐飲用地(052)、商務金融用地(053)、其他商服用地(054);《鎮規劃標準》(GB 50188—2007)中涉及到的相關地類有商業金融用地(C5)、集貿市場用地(C6)。由于商務金融用地(053)與商業金融用地(C5)的范圍相當，批發零售用地(051)包含了集貿市場用地(C6)，即《土地利用現狀分類》(GB/T 21010—2007)中商服用地包含了《鎮規劃標準》(GB 50188—2007)中的相關地類，而且前者分類更加具體，故新分類中以此為準。

3.3 工礦倉儲用地

《土地利用現狀分類》(GB/T 21010—2007)中工礦倉儲用地包括工業用地(061)、采礦用地(062)、倉儲用地(063);《鎮規劃標準》(GB 50188—2007)中涉及到的相關地類有生產設施用地(M)和倉儲用地(W)，小類包括一類工業用地(M1)、二類工業用地(M2)、三類工業用地(M3)、農業服務設施用地(M4)、普通倉儲用地(W1)、危險品倉儲用地(W2)。兩個分類各有優點，《土地利用現狀分類》(GB/T 21010—2007)中把采礦用地單列了，而《鎮規劃標準》(GB 50188—2007)分類中把工業用地和倉儲用地劃分得更加細致，因此，新分類中采用兩種分類綜合的方法。

采礦可能造成地面沉降、地下水位下降以及各種污染和尾礦堆放處理及采礦用地的復墾等諸多問題，有必要將采礦用地(062)單列。因此，新分類的二級分類以《土地利用現狀分類》(GB/T 21010—2007)為準，三級分類結合村鎮分類，把工業用地劃分為一類、二類、三類，把倉儲用地劃分為普通倉儲和危險品倉儲用地，《鎮規劃標準》(GB 50188—2007)中的農業服務設施用地(M4)并入其他土地中的設施農用地。

3.4 住宅用地

《土地利用現狀分類》(GB/T 21010—2007)中住宅用地包括城鎮住宅用地(071)和農村宅基地(072)，沒有涉及到居住水平;《鎮規劃標準》(GB 50188—2007)中涉及到的相關地類有一類居住用地(R1)和二類居住用地(R2)，沒有涉及到城鄉差異。因此，新分類采用兩種分類綜合、劃分三級類并重新定義的方法。二級地類以《土地利用現狀分類》(GB/T 21010—2007)為準，包括城鎮住宅用地(71)和農村宅基地(72)，三級地類把71和72分別分為一類居住用地和二類居住用地，并且重新定義(表2)。

表1 統一的土地利用分類結果Tab.1 Unified town land classification

表2 鄉鎮土地利用分類中住宅用地Tab.2 Residential land in the unified town land classification

3.5 公共管理與公共服務用地

《土地利用現狀分類》(GB/T 21010—2007)中住宅用地包括機關團體用地(081)、新聞出版用地(082)、科教用地(083)、醫衛慈善用地(084)、文體娛樂用地(085)、公共設施用地(086)、公園與綠地(087);《鎮規劃標準》(GB 50188—2007)中涉及到的地類包括行政管理用地(C1)、教育機構用地(C2)、文體科技用地(C3)、醫療保健用地(C4)、商業金融用地(C5)、集貿市場用地(C6)、公共綠地(G1)、防護綠地(G2)、廣場用地(S2)、公用工程用地(U1)、環衛設施用地(U2)、防災設施用地(U3)、保護區(E4)。新分類采用兩種分類結合并重新定義的方法。

(1)以《土地利用現狀分類》(GB/T 21010—2007)為準。保留原土地分類中的機關團體用地(081)、新聞出版用地(082)、科教用地(083)、醫衛慈善用地(084)、文體娛樂用地(085)、風景名勝設施用地(088)。

(2)以《鎮規劃標準》(GB 50188—2007)為準。村鎮體系規劃中綠地率是衡量居住質量的一個重要指標，因此，保留原村鎮體系規劃分類中的綠地，包括公共綠地和防護綠地。

(3)兩者綜合、重新定義。以《鎮規劃標準》(GB 50188—2007)細化《土地利用現狀分類》(GB/T 21010—2007)中的公共設施用地(086)，包括公用工程用地、環衛設施用地、防災設施用地3個三級分類;廣場用地(S2)與公園相似，均具有公共用途，因此，在新分類中將其合并為公園與廣場用地，并細分為公園用地和廣場用地2個三級分類;《鎮規劃標準》(GB 50188—2007)中的保護區(E4)和《土地利用現狀分類》(GB/T 21010—2007)中的風景名勝設施用地(088)含義有部分重復，在統一分類中對其重新定義，水源保護區、自然保護區歸為保護區用地;文物保護區、風景名勝區歸為風景名勝設施用地(表3)。

表3 鄉鎮土地利用分類中風景名勝設施用地和保護區用地Tab.3 Scenery，showplace，and protective region in the unified town land classification

3.6 特殊用地

《土地利用現狀分類》(GB/T 21010—2007)中特殊用地包括軍事設施用地(091)、使領館用地(092)、監教場所用地(093)、宗教用地(094)、殯葬用地(095);《鎮規劃標準》(GB 50188—2007)中涉及的相關地類包括墓地(E5)和特殊用地(E7)。《土地利用現狀分類》(GB/T 21010—2007)中相關地類包含了《鎮規劃標準》(GB 50188—2007)分類中的分類含義，因此，新分類中以前者為準。

3.7 交通運輸用地

《土地利用現狀分類》(GB/T 21010—2007)中交通運輸用地包括鐵路用地(101)、公路用地(102)、街巷用地(103)、農村道路(104)、機場用地(105)、港口碼頭用地 (106)、管道運輸用地 (107); 《鎮規劃標準》(GB 50188—2007)中相關地類包括公共交通用地(T1)、其他交通用地 (T2)、道路用地 (S1)。《土地利用現狀分類》 (GB/T 21010—2007)中包含了《鎮規劃標準》(GB 50188—2007)的地類，而且前者更加全面，因此，新分類中以前者為主。《土地利用現狀分類》(GB/T 21010—2007)中細化了街巷用地 (103)和農村道路 (104)，對于指導村鎮體系規劃中的道路交通系統規劃有重要作用。街巷用地是指用于城鎮、村莊內部公用道路 (含立交橋)及行道樹的用地，包括公共停車場等，汽車客貨運輸站點及停車場等用地;農村道路是指公路用地以外的南方寬≥1.0 m，北方寬≥2.0 m的村間、田間道路 (含機耕道)。二者名稱內涵易產生混淆，且不宜將村間道路劃為農用地，這與新農村建設中村莊綜合整治的思路也不吻合。因此，調整名稱為街巷用地和田間道路，同時重新定義內涵(表4)。

表4 鄉鎮土地利用分類中街巷用地和田間道路Tab.4 Street and field road in the unified town land classification

3.8 水域及水利設施用地

《土地利用現狀分類》(GB/T 21010—2007)中水域及水利設施用地包括河流水面(111)、湖泊水面(112)、水庫水面(113)、坑塘水面(114)、沿海灘涂(115)、內陸灘涂(116)、溝渠(117)、水工建筑用地(118)、冰川及永久積雪(119);《鎮規劃標準》(GB 50188—2007)中相關地類有水域(E1)。《土地利用現狀分類》(GB/T 21010—2007)中包含了《鎮規劃標準》(GB 50188—2007)分類的地類，而且前者更加全面，因此，新分類中以此為準。

3.9 其他土地

《土地利用現狀分類》(GB/T 21010—2007)中其他土地包括空閑地(121)、設施農用地(122)、田坎(123)、鹽堿地(124)、沼澤地(125)、沙地(126)、裸地(127)，較為全面。新分類以《土地利用現狀分類》(GB/T 21010—2007)為主，空閑地中增加城鎮空閑地、村莊空閑地、工礦內空閑地3個三級地類，便于準確地分析各類建設用地的利用潛力，提高調查成果的應用價值。《土地利用現狀分類》(GB/T 21010—2007)中“裸地”實際是裸土地和裸巖石礫地的合并。裸土地是指表層為土質、基本無植被覆蓋的土地，屬于可利用土地;裸巖石礫地是指表層為巖石或石礫、其覆蓋面積≥70%的土地，屬于難利用土地。因此，在新分類中將它們作為2個三級地類，以利于分析可利用土地與難利用土地的范圍、規模及結構。《鎮規劃標準》(GB 50188—2007)中相關地類有農業服務設施用地(M4)指各類農產品加工和服務設施用地，不包括農業生產建筑用地，與《土地利用現狀分類》(GB/T 21010—2007)設施農用地(122)有所區別。在新分類中保留設施農用地地類，但重新定義為“經營性養殖的畜禽舍、工廠化作物栽培或水產養殖的生產設施用地及其相應附屬地、其他各類農產品加工和服務設施用地以及農村宅基地以外的晾曬場等農業設施用地”。

4 結論與討論

清晰統一的用地分類是鄉鎮土地利用總體規劃和村鎮體系規劃有機耦合的基礎。結合新一輪土地利用總體規劃編制和新農村建設的現實需要，回顧了城鄉建設和國土管理部門土地利用分類的歷程，分析了統一土地分類的原則，提出了統一的鄉鎮土地類型分類。按照土地用途、經營特點、利用方式和覆蓋特征4個主要指標進行分類，一級類主要按土地用途，二級類按經營特點、利用方式和覆蓋特征進行續分。仍按照農用地、建設用地和未利用地三大類來劃分，新用地分類包括12個一級類，59個二級類，其中有9個二級類劃分了三級類，三級類共有21個。其中，以《土地利用現狀分類》(GB/T 21010—2007)為準的一級類包括耕地、園地、林地、草地、商服用地、特殊用地、交通運輸用地、水域及水利設施用地8個，二級類包括49個;以《鎮規劃標準》(GB 50188—2007)為準的二級類1個;兩者綜合并重新定義的一級類包括工礦倉儲用地、住宅用地、公共管理與公共服務用地、其他土地4個，二級類包括9個，其中二級類中兩者綜合的有工業用地、倉儲用地、城鎮住宅用地、農村宅基地、公共設施用地5個，內涵概念重新定義的有公園與廣場用地、風景名勝設施用地、保護區用地、設施農用地、街巷用地和田間道路6個。

本研究提出的土地利用分類只是一個初步研究結果，各地可結合實際情況對土地利用現狀分類進行增減，需要增加的地類可根據從屬關系列為三級至四級類型，沒有的地類可以不設此項。制定統一的土地利用分類標準是一項任重而道遠的系統工程，要與土地利用、土地經濟、土地管理的客觀規律和要求相協調［10］。今后需要全面分析城鄉建設部門和國土管理部門的實際需求，綜合考慮區域間氣候、地質、地貌、水文等自然因素和其他社會生產因素的差異，進一步深入探討并逐步試行。

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