對地質找礦新機制的認識和理解

■ 王希凱

（國土資源部咨詢研究中心，北京 100035）

對地質找礦新機制的認識和理解

■ 王希凱

（國土資源部咨詢研究中心，北京 100035）

地質找礦新機制的“新”體現在“基金銜接”和“整裝勘查”上，兩者體現了國家對地質找礦的干預和調控。公益先行，重在解決地質找礦潛力和找礦空間選擇問題，其定位符合地質規律和地質工作規律。地勘基金很大程度上具有暫時替代風險勘查資本市場的作用，要與地勘單位和礦山企業銜接好。商業跟進的核心是要確立企業在地質找礦中的主體地位。整裝勘查是地質找礦組織模式的創新，對提高找礦效果，特別是找大礦具有重要意義。要注意防止地方以地勘基金之名掌控礦業權，要通過資源稅費制度改革，從根本上解決地方政府掌控和經營礦業權的沖動。新機制要研究通過進一步深化改革，逐步解決勘查資本與技術分離問題，促進兩者有機結合。

地質找礦；新機制；基金；公益性；商業性；整裝勘查

國土資源部對地質找礦新機制的描述：“建立中央和地方政府及企業相互聯動，公益性地質工作、地質勘查基金與商業性礦產勘查有機銜接，地質找礦與礦產開發緊密結合，地質找礦與礦業管理及地勘單位改革發展協調配合的地質找礦新機制。”

地質找礦的總體思路是：“公益先行，基金銜接，商業跟進，整裝勘查，快速突破。”這里的前十六個字到能更反映地質找礦的新機制，其中新就新在基金銜接和整裝勘查上，它更具有中國的特色，即國家對地質找礦的干預。

1 關于公益先行

公益先行的公益性，是指地質成果的經濟屬性，它是由市場經濟體制下公共財政引出來的，在公共財政體制下，政府為社會提供公共物品和服務，以滿足社會的公共需要。由于這些公共物品和服務的消費，具有非競爭性和非排他性的特征，所以無法通過市場機制來調節供求關系，而只能由政府來承擔提供者的責任。公益性地質成果，正是這種物品和服務，政府責無旁貸。但是政府的公共服務，也只能到此為止，不能再往下延伸進入商業性地質工作領域。因為商業性地質成果之所以稱之為商業性，源于它的消費和收益具有排他性、競爭性，不能用納稅人的錢為某個單位、某個企業謀私利，這就是政策界限。何況用公共財政支出從事商業性找礦，由于缺少規避風險的激勵和約束機制，找礦效果也不會好。

當務之急是各級政府切實把公益性地質調查工作抓起來，把公益性地質調查組織管理機構健全起來，充分利用各方面地質調查生產能力，加快地質調查進度，取得一批新成果。

公益性地質找礦成果，對經濟社會發展具有重要意義和作用，主要表現在三大方面：第一，它為各級政府制定發展規劃提供礦產資源信息，在模清礦產資源家底的基礎上統籌當地的經濟和社會發展；第二，它為地質找礦出資者提供找礦信息，減少風險損失，特別是它在很大程度上影響商業性地質找礦總體經濟效益。商業性地質找礦，作為一項產業活動，其產能（即地質找礦的生產能力）由五個生產要素決定，一是資金，它既是地質找礦的啟動器，又是啟動之后的“血液”（即現金流），因為任何經濟活動，首先要有勞動力、設備、原材料等，而所有這些，都需要資金，運作起來之后，又需要不斷地投入資金；二是勞動，特別是具有地質找礦專業技能的勞動力，地質找礦成果就是由這個能力認知和確定的；三是技術裝備，這是地質找礦的硬件，它的性能優劣，對地質找礦產能的形成，具有十分重要的作用；四是技術和管理，這里的技術是指具有專利性的礦產勘查和開采的科研成果，這里的管理是指影響地質找礦效果的組織管理能力；五是礦產資源潛力，它儲存于一定的空間（區域），其存在是客觀的，不以人們的意志為轉移，人們只能認知它，不能創造它。上述五個要素共同作用，才能形成地質找礦的產能，其中最短的要素，決定其產能的極限。所以地質找礦能力的提升，不是任意加強某個要素就能實現的。但是其中最具有否決權、決定權的要素是礦產資源潛力，進而是找礦空間、勘查區塊的選擇，而為地質找礦服務的公益性地質調查，就是解決地質找礦潛力、地質找礦空間的選擇問題。所以“公益先行”的定位，完全符合地質規律和地質工作規律。第三，它在礦產資源豐富地區可以直接拉動當地經濟和社會發展。按地調局提供的資料，已經完成的公益性地質成果撬動了上百億元的后續礦產勘查開發資金。云南普朗和羊拉銅礦，新疆阿吾拉勒、查崗諾爾、智博等鐵礦，西藏的驅龍、甲瑪銅礦，遼寧大臺溝和安徽泥河鐵礦等，都是在大調查取得重要新發現后，大型企業及時跟進開展后續勘查，短時間探明大型、特大型礦床后，迅速規劃建設大型礦山的。

作為公益性拉動商業性的范例，西藏驅龍銅礦的成功發現不僅初步揭開了岡底斯成礦帶巨大資源寶庫奧秘，更成為帶動西藏礦業經濟蓬勃發展的引擎，使得大量商業性資金涌向西藏，加快推進資源優勢轉化為經濟優勢。目前，西藏驅龍銅礦已組建西藏巨龍銅業股份有限公司，規劃勘查開發投資28億元，商業性礦產勘查投入2億元，完成鉆探5萬米。

阿吾拉勒礦集區內的新疆智博鐵礦成為公益引導商業快速跟進的典范。2006年發現，2007年開展地表初步評價，2008年4月商業跟進，由凱宏礦業公司開展進一步勘查開發，截至2009年底已投入6.18億元，拉開了大規模勘查開發的序幕，近40臺鉆機參與“大會戰”，現已查明鐵資源儲量2.1億噸。

云南普朗銅礦實現找礦突破后，商業性勘查及時跟進，云南銅業集團已投入資金7075萬元，完成詳查和可行性研究。規劃開發總投資48億元，正式投產后將成為我國西部最大的銅礦山之一，每年生產精煉銅15萬噸，可上繳稅收近5億元，并可創造7000個就業崗位。

云南香格里拉銅礦及外圍銅礦床（點）發現后，僅香格里拉銅礦就引入15億元的勘查-開發資金。在云南羊拉銅礦，中央財政投入資金750萬元開展普查工作后，云南銅業集團投資近億元，開展首采區勘探工作，已建成日處理礦石3500噸的銅選廠，成為滇西北地區第一座產值超億元的銅礦山，有力地促進了云南邊遠的德欽縣經濟社會發展。

海南抱倫金礦勘查為1999年國土資源大調查重點項目，查明資源儲量超過100噸，礦區平均品位達9.25克/噸。抱倫金礦轉入開發以來，黃金生產產值達3億元，成為當地政府財政收入的主要來源之一，帶動了區域經濟發展。

2 關于基金銜接

商業性地質找礦，也同所有商業活動一樣，是一項資金良性循環運動，必須經過三個過程，即供應過程，生產過程和銷售過程。(參見圖1)

圖1 資金循環運動示意圖

供應過程是貨幣資金購買生產資料，為生產做準備的過程；生產過程是工人借助勞動資料對勞動對象進行加工，生產產品和從事勞務的過程；銷售過程是把生產出來的產品賣出去、收回貨幣資金的過程。在供應過程中，貨幣資金轉化為儲備資金（原材料）；在生產過程中，儲備資金轉化為生產資金，隨著生產的完成，再轉化為成品資金；在銷售過程中，成品資金又回到了貨幣資金。這種資金的不斷變化，周而復始的循環，正是產業存續的必備條件。這個條件在任何體制、機制下都是必須的。以地質找礦為例，在計劃經濟體制下，通過在組建地勘單位時注入必要的生產資金，加上地質勘查過程中不斷撥入的地勘費，可以充分滿足地質找礦三個過程所需要的周轉資金。可是實行社會主義市場經濟后，國家不再為商業性地質找礦提供地勘費，這就相當于國家不再用財政資金購買地質成果。在這種情況下，地勘單位所從事的地質找礦資金鏈便斷裂了，因為它連職工的日常工資都靠地勘費撥款，根本無力承擔長周期的產成品資金。這正是地勘單位前幾年所遇到的困難。

地質找礦的特點是周期長，前期風險大，在普查階段，社會資金不愿進入，銀行也不愿貸款。對此，市場經濟國家是通過發達的股票市場加以應對的，而我國這方面的市場還很不完善。正是在這個背景下，各級政府才出臺了“地質勘查基金”制度。它在很大程度上具有暫時替代風險勘查資金市場的作用，它的關鍵作用是銜接，其重大意義也在于此，①地質調查基金把礦產勘查生產能力銜接出來了。在我國，只有地勘單位握有現成的礦產勘查生產要素，其擁有的地質找礦技術人員、專業技術裝備、地質資料等，是無可替代的，但也正是地勘單位缺少地質找礦周轉資金。而“基金”恰好彌補了周轉資金短缺，從而使地勘單位的礦產勘查能力充分發揮出來。②地質調查基金把礦山企業對礦產資源求之不得的需求銜接起來了。在市場經濟體制下，作為具有獨立經濟利益的礦山企業，自己出資從事地質找礦或購買地質成果，是順理成章的，他們也完全認可。但也正是出于追求自身利益的考量，這些礦山企業又不敢向風險較大的預查投入。而政府的“基金”也正是針對這種情況設置的。只有通過地質調查基金把這兩方面銜接起來了，我國地質找礦才能正常進行。面對如此重大意義，“基金”的組織實施者，必須著重把握兩點；第一，要與地勘單位銜接好，讓他們的管理和技術精英們也能成為地質找礦成果的受益主體，這時才能產出良好的銜接效應；第二，要與礦山企業銜接好，基金所確定的地質找礦項目，一定是經濟社會發展所需要的，是礦山企業開采礦產資源所需要的，這就必須接受市場的配置。

基金的關鍵作用，既然是整體地質找礦資金鏈的銜接，如果有些地質找礦項目不存在資金鏈的斷裂問題，基金的主體就不要進入，這是正確認識和積極推進“基金銜接”所必須堅持的。對此，國土資源部明確規定：“國家財政設立的地質勘查基金主要發揮政策調控和降低勘查風險的作用，主要用于找礦潛力大且社會資金投入意愿不強的礦產勘查，同時根據國家礦產資源戰略儲備調控需要，開展相應的勘查工作。”這就是說基金的使用具有明確的政策界線，不與企業爭利。

3 關于商業跟進

商業跟進是地質找礦新機制中的關鍵環節，因為公益先行也好，基金銜接也好，目的都是引導商業性礦產勘查主體的進入，而商業性礦產勘查在社會主義市場經濟體制下，就是要確立企業的主體地位。這就是地質找礦體制和機制改革的核心。

企業的主體地位是社會主義市場經濟的基本需求。“市場經濟主要是通過市場機制的作用配置社會資源的一種經濟運行機制”。礦產資源作為重要的社會資源，也必須通過市場來配置。但是要通過市場配置，必須要有一個前提條件，那就是微觀經濟行為必須由生產單位自主做出決定。而企業正是這種自主經營、自負盈虧、自我約束、自我發展的生產單位或經濟實體。只有這樣的主體，才能對市場信號做出靈敏的反應。因此，在地質勘查資源和礦產資源的配置中，沒有企業的主體地位，就沒有社會主義市場經濟的新體制。

企業的主體地位是資源優化配置的基本要求。所謂資源配置，是指對社會資源進行安排和搭配。所謂優化配置，是指資源配置得經濟合理，就能節約資源，有效地使用資源，產生巨大的社會經濟效益；資源配置得不合理，就會造成極大的浪費。而要實現資源的優化配置，必須以市場配置為基礎，配以必要的宏觀調控。市場的作用在于為企業競爭提供一個舞臺。競爭是資源優化配置的驅動力，企業是參與競爭的主體。通過競爭，優勝劣汰。競爭的勝利者都是那些質量優秀、成本低廉、效益領先、管理有方的企業，也都是最能合理利用資源的企業。由這樣的企業組成的產業，由這些產業構成的國家經濟，才是實現了資源的優化配置。我國的地質勘查業，特別是礦產勘查和開采，要實現優化配置，也必須以企業為主體，通過企業之間的競爭，優選勝利者，組成高效益、高質量的產業大軍。

企業的主體地位是規避礦產勘查風險的基本要求。在社會主義市場經濟運行中，任何經營活動都存在經營風險，但礦產勘查活動除經營風險外，還存在著自然風險，因而更需要有效地規避風險，而企業則具有規避風險的有效機制。因為企業的運作，是以資本為核心的，以資本的保值增值為目的。企業的任何虧損，所損失的不是他人的財產，而只能是企業的資本及其利益。所以，由企業來從事礦產勘查，通過資本的約束，不僅要找到市場需要的礦產，而且還要找到能夠賺錢的礦產，這就要時時刻刻規避找礦的風險，以盡可能少的風險損失，獲得盡可能多的找礦成果。這正是企業能夠自動規避風險的機制，這一點也正是事業單位所缺少的。

企業的主體地位是構建礦產勘查投入長效機制的基本要求。在我國，一提起加強地質工作，往往就要求增加國家的投入，其實這正是缺少企業主體意識的表現。一旦企業主體地位真正確立，就會為礦產勘查投入提供源源不斷的資金來源。正如前面已經提到的，企業的生產經營過程就是資金循環過程，正是這種周而復始的循環，保證了企業的生存和發展，其中任何一個環節的中斷，都將造成企業生產經營活動的終止。礦產勘查一旦進入了資金循環，它就會為勘查投入提供一個長效的保證機制，無需別人操心。

當前，地質找礦的商業跟進形勢很好，大多數情況不是缺少商業跟進，而是有些地方政府把進入的門檻抬得很高，社會資源難以進入。這正是推進地質找礦新機制必須解決的大問題。

4 關于整裝勘查

整裝勘查是組織管理地質找礦的一種模式，它是集公益先行、基金銜接、商業跟進于一體的且多元勘查主體互動的組織管理方式，對提高地質找礦的效果，特別是找大礦具有重要意義。但是它的實施也有嚴格的限制，首先要有比較好的地質條件，主要是要有資源潛力；其次要有比較充足的地質工作研究程度，而研究程度的提高是循序漸進的，從已知到未知，由小到大。第三要有良好的市場遠景，能夠有效地吸引各方面的資金，對多元投資要有有效的激勵和保護機制。

根據這些限制條件，在全國范圍內，或是省級范圍內，根據成礦地質條件、已有的地質工作程度和已形成的礦業權狀況，研究提出整裝勘查設置方案至關重要。這樣的工作顯然不是一般市場主體所能勝任的，但是方案的實施又必須由市場主體來進行。這就需要多方面的推動和配合。云南省在這方面做得比較好。他們從去年開始，實施3年地質找礦行動計劃，主要通過“整裝勘查”切入。具體做法是：

(1)創新管理體制、高效指揮協調。云南省國土資源廳將此次行動計劃的管理體制定為“三個層級、一個核心”。一是成立高層領導機構：云南省政府成立了由劉平副省長任組長、省級相關部門分管領導為成員的“云南省實施三年地質找礦行動計劃協調領導小組”，下設的辦公室，設在國土資源廳。二是建立高效的組織指揮體系：協調領導小組辦公室和下屬的項目管理中心、專家委員會是此輪找礦行動計劃的管理核心。三是確定整裝勘查區負責人：各整裝勘查區確定1名行政負責人和1名技術總監。統籌協調區內勘查工作，及時牽頭研究解決行政管理和勘查技術問題。

(2)優選勘查靶區，實施整裝勘查。第一批優選了12個成礦條件好、找礦潛力大的區域作為整裝勘查區。目前，第二批整裝勘查區的立項專家論證已完成。整裝勘查包含“精心選區、明確主體、技術統一、分類指導、整體推進”等內容。確定一個整裝區要集眾多專家的智慧.選擇地質背景相近、礦化特征類似、具備找到某一種或幾種典型礦床的有利地區；明確勘查主體是尊重地質工作規律，在一個整裝勘查區內，綜合考慮各勘查主體在整裝勘查區內的工作經驗、掌握的地質資料程度和擁有的礦業權等實際情況。在充分征求意見后.優選最佳的勘查主體承擔整裝勘查任務；整裝勘查區確定后，技術統一是關鍵。3年找礦行動計劃實行“五統一”：統一找礦思路，統一勘查方法，統一工作進度，統一預算標準，統一質量要求，“五統一”是整裝勘查的核心；同一整裝勘查區內必然有不同性質的礦業權人，實施整裝勘查時要分類指導，讓各類礦業權人都能積極參與整裝勘查；整體推進是關鍵，只有按計劃投入工作，勘查才能出成果。

在前期立項論證的基礎上，項目管理中心將主要勘查任務和資源量目標作了分解，以任務書的形式下達各整裝勘查主體單位。目前。3年找礦行動共計下達了46個勘查項目任務書。

(3)地勘基金引導，社會投資涌入。3年找礦行動計劃所選定的整裝勘查區內的礦業權人都愿在“五統一”的要求下積極開展找礦工作，并且都熱衷于自己出資勘查，基本不需要地勘基金支持。目前，第一批地勘查基金下達1.2億元，而企業的投入已達3.8億元，是基金的3倍。

3年地質找礦行動計劃在9個月的時間內，已不同程度地取得了階段性的重大找礦成果。目前，已初步探明大型以上鉛鋅礦4個，鉛鋅資源量220萬噸以上；大型金礦3個，金資源量112噸以上；大型鎢礦1個，鎢資源量30萬噸，以及一大批礦化信息點和多條物化探異常帶。

5 關于地方政府一些“基金”的動機與效果

在地質找礦新機制中，“基金”的定位十分明確，也很準確。但是在實際工作中遠非如此，大多數地方政府，把財政資金出資找礦也定為“地質勘查基金”，但是他們的目的既不是銜接調節，也不是降低商業風險，而主要是追求礦業權收益，已經形成地質找礦中的主要利益主體。河北省2009年全省地勘投入7.46億元，其中中央財政0.93億元，省財政4.99億元，社會資金1.54億元。地方財政投入占總投入66.9%。山西省從2006年到2009年，投入省級地質勘查基金19.25億元，實施393個地質找礦項目。顯然這樣大規模的投入，這樣多的地質項目，既不是用來“銜接”地質找礦，也不是用來“調節”地質找礦，其本意就是從事地質找礦，然后出讓礦業權。而且這樣做法頗具有代表性。他們之所以要這樣做，事出有因。

從2005年以來，礦產品大幅漲價，而生產礦產品的投入要素，特別是資金和勞動力并沒有相應漲價，資源的稅費也沒有增加，這就造成礦業的利潤大多轉為資本的權益，它遠遠高于社會平均利潤。而要拿到這個高額利潤，必須拿到產生這個高額利潤的生產要素，即資本、勞動和資源。這其中，資本和勞動在我國并不短缺，真正短缺的是礦產資源。于是便產生了對礦業權的爭奪，進而導致礦業權的高價位，因而人們對礦業權預期收益的期望值特別高。對此，社會資本的持有者看到了，地方政府也看到了，何況地方政府不只看到了它能帶來可觀的收入，還看到了它能拉動地方經濟的發展。這就是推動地方政府用財政資金從事地質找礦的動力。

對礦業權的這種高收益，如果地方政府不去拿，必然也被社會資本所取代，導致社會資本的惡性爭奪，甚至滋生腐敗、權錢交易。所以問題不在于高收益，而在于如何解決產生這個高收益的根源，其實礦產資源的短缺是礦產資源作為資產的短缺，而礦產資源資產是礦業權投資創造的價值和礦產資源的天然價值共同構成的。在這兩種價值中，真正短缺的又不是礦業權的投資，而是天然形成的礦產資源。恰恰是這個最短缺的資源，在現實中是最便宜的，它的所有者只能收取礦產品收入百分之一點幾的補償費。于是它因短缺而應得的收益全部被礦業權的出資者拿走了，或者說被礦業權出資者擠占了。在這種情況下可以設想，如果地方政府不掌控礦業權，也被社會資本所擠占。因此解決這個問題的辦法只能是兩條：

第一，盡快讓礦產資源作為純自然資源在礦產品收益中的份額得到合理補償，這既能用經濟辦法促進資源的節約和合理利用，又能增加全民所有的財政收入。

第二，在礦產資源得到合理補償的條件下，礦業權的價格會逐步回落到它自己所創造的價值的范圍內。這時如果地方政府仍然愿意出資找礦，它可以通過主辦的勘查公司運作，作為“商業跟進”的成員之一；否則，它必須按照國家規定的“地質勘查基金”定位，用來“銜接”和“調節”地質找礦的資金不足，不能與社會資金爭利。

6 關于地質找礦的“資本”和技術勞務的分離

在地質找礦新機制中，一個明顯的特點是必然形成地質找礦中的資本和技術勞務的分離。因為無論是“基金銜接”也好，“商業跟進”也好，主要是指地質找礦出資者的行為，而具體從事地質找礦技術勞務操作的仍然是廣大的地勘單位，但此時的地勘單位是在根本不出資也不承擔找礦風險的情況下從事地質勘查的，它只要按照合同完成規定的地質勘查任務，即按規定的預算標準，結算承包價款。這就形成了具有中國特色的勘查資本和勘查技術勞務的分離。這種分離如果處理不好，必將影響地質找礦效果，特別是各類地質勘查基金的運作令人憂慮，因為它會造成勘查資本對勘查成果約束的削弱，而正是這種約束，才能有效地規避市場風險和自然風險。顯然，①在動用地質勘查基金找礦的情況下，基金的管理主體并不承擔投入資金的保值增值責任，多數是收支兩條線，花出去的資金當年核銷，形成礦業權收益進入當年收入，二者不作效益考核。在這種情況下，即使制定了嚴格的地質成果監控驗收辦法，也難湊效。何況基金的持有者是政府，它有承擔風險的無限能力。②在動用地質勘查基金找礦的情況下，承擔基金項目的地勘單位，所關心的是預算收入，在項目運作中，能找到礦固然好，找不到它也沒有損失，盡管項目出資者承諾，對找礦者給予成果獎，但很難形成有組織的強大動力。至于“股權、期權”之說，面對戴事業帽子的地勘單位，根本無法操作，哪有國家事業單位持有股權的？

上述情況必須引起重視，不然從長遠看，一定會影響我國的地質找礦效果。為了解決這個問題，可以從三個方面考慮：

(1)把地質勘查基金的直接投入，改成貸款，由債務人投入。它原來規定的宗旨不變，即用來支付找礦風險較大的、資源潛力也比較大的成礦遠景區，以及經濟社會發展所需要的重要礦種。貸款可以用已有的或預期可能取得的地質成果做抵押，對其中比較大的投資，也可以規定減免還款的條件。這樣的運作方式，可以使基金的使用者，成為礦業權的真正經營主體，而不是技術勞務的承包者。

(2)把地質勘查基金有條件地注入改制的企業，要求自有資金的配套。這樣的企業應當在現有的上 百個地勘局中產生，其條件是：①有很好的地質找礦業績；②有雄厚的找礦實力，包括技術、管理、資本的實力；③有推進體制、機制改革的極積性。在全國應當選擇幾十個這樣的單位組建“礦產資源勘查公司”。中國有這樣一批公司，改革才算到位。它是以地質找礦為主業，同時也不排除探采結合。

(3)現有的地勘單位，可以繼續從事地質勘查技術勞務，但它們必須向專業化方向發展，并通過市場競爭，不斷提高技術水平和管理水平。在中國同樣需要一批這樣的單位，但它們必須面向市場，適應多種用戶需求，擴大服務領域，適應變化的情況和變化的環境。

[1]中國國土資源經濟編輯部．地質找礦中的公益先行[J]．中國國土資源經濟,2010,23(8)：1．

[2]刊評．正確理解和積極推進地質找礦中的基金銜接[J]．中國國土資源經濟,2010,23(9)：1．

[3]刊評．“商業跟進”是地質找礦新機制中的關鍵環節[J]．中國國土資源經濟,2010,23(10)：1．

[4]刊評．在地質找礦新機制運作中地勘單位要找準自己的位置[J]．中國國土資源經濟,2010,23(11)：1．

[5]吳運軍,高春紅．整裝勘查與整合勘查的異同辨析[J]．中國國土資源經濟,2010,23(3)：14-16．

[6]宋磊,汪雄武．淺議我國的礦產資源整合[J]．中國國土資源經濟，2010,23(7)：31-33．

[7]馮炬明,楊伯軒．整合勘查：地質找礦新機制的探索實踐[J]．中國國土資源經濟,2010,23(8)：36-39．

F407.1

B

1672-6995(2011)03-0004-06

2011-03-03