順勢而為，深入推進農村土地管理制度改革*
——安徽、江蘇、深圳農村土地管理制度改革探索的啟示

■ 董祚繼/田春華

(國土資源部規劃司，北京 100812)

順勢而為，深入推進農村土地管理制度改革*
——安徽、江蘇、深圳農村土地管理制度改革探索的啟示

■ 董祚繼/田春華

(國土資源部規劃司，北京 100812)

農村土地管理制度改革主要包括征地制度改革，集體建設用地流轉、宅基地管理、農村土地整理和城鄉建設用地增減掛鉤、土地產權制度改革等。通過調研發現，安徽、江蘇、深圳兩省一市對農村土地管理制度改革進行了積極的探索，為進一步推進農村土地制度改革奠定了重要基礎，農村土地管理制度改革從長遠看，應建立城鄉統一的土地市場和土地管理制度，建立完善的土地要素市場配置和政府管控機制，健全土地增值收益分配和稅費調節機制。從近期看，要進一步落實最嚴格的耕地保護制度和節約集約用地制度，加快征地制度、農村土地使用制度和農村土地產權制度改革，推動建立城鄉統一的建設用地市場，促進城鄉土地要素合理流動和布局優化，理順國家、集體、農民之間的收益分配關系，著力破解城鄉土地二元結構，推動城鄉共同繁榮和統籌發展。

農村；土地管理制度；改革；征地制度；集體建設土地；宅基地；土地整理；土地產權制度

近日，國土資源部與全國人大農委、國務院發展研究中心、中科院等單位有關同志組成調研組，赴安徽、江蘇、深圳開展了農村土地管理制度改革調研，主要內容包括征地制度改革、集體建設用地流轉、宅基地管理、農村土地整治和城鄉建設用地增減掛鉤、土地產權制度改革等，形成了以下認識。

1 兩省一市農村土地管理制度改革的進展

1.1 征地制度改革

1.1.1 規范和完善征地程序

嚴格“兩公告一登記”。江蘇省通過規范《征地告知書》、《征地告知書送達證明》、《征地調查結果確認表》等文件格式，將上述材料作為征地報批的必備材料，并要求各級國土資源部門及時公開省政府征地審批結果等，認真落實征地報批前的告知、確認和聽證程序。建立征地風險評估和爭議協調裁決機制。安徽省蕪湖市開展征地風險評估，對土地征收行為是否會引發影響社會穩定問題進行預判，為先期介入和化解矛盾提供依據。江蘇省出臺文件，對征地補償安置爭議協調裁決范圍、程序、救濟途徑、承辦機關等作出明確規定。

1.1.2 完善征地補償辦法

提高征地補償標準，實現同地同價。江蘇省按征收農用地、建設用地、未利用地分別確定土地補償費標準，調整后的補償費標準增幅超過30%；除國家另有規定外，在本省內的征地補償統一按照調整提高后的標準執行，改變了過去交通、水利等重點工程征地補償標準偏低的做法。經濟發達地區，如蘇州市，建立了土地補償安置補助費標準與經濟發展水平相適應的征地補償調整機制，并與城鎮居民最低生活保障標準相銜接。建立征地補償款預存制度。

安徽省規定，凡申報建設用地未附具征地補償準備金進賬憑證的不予受理。江蘇省從2007年起在全省建立征地補償款預存制度，預存款項不僅包括征地補償安置費，還包括進入被征地農民基本生活保障資金專戶的資金。合理分配安置補償費。安徽省要求，土地補償的70%以上和安置補助的全部支付到被征地農民個人賬戶，防止出現拖欠、截留、挪用等問題。

1.1.3 強化被征地農民生活和就業保障

江蘇省2005年在全國率先建立被征地農民基本生活保障制度，各地政府從土地出讓金等土地有償使用收益中，提取一定數額的資金進入被征地農民基本生活保障資金專戶，不足部分由同級財政解決。目前，這一制度已實現了省內全覆蓋。蘇南一些縣、市城市規劃區內基本實現了被征地農民基本生活保障與城市社會保障的接軌。今年上半年蘇州市征地保養金已達到每人每月510元。江蘇省規定，被征地農民在法定勞動年齡內有勞動能力和就業要求但未能就業的，享受城鎮失業人員的就業扶持政策。

1.2 集體建設用地流轉

1.2.1 探索流轉范圍

蕪湖市是國土資源部批準的首批集體建設用地流轉試點城市，流轉范圍為鄉鎮土地利用總體規劃確定的城鎮建設用地范圍內的農民集體所有土地。蘇州市將集體土地流轉的范圍從城市規劃區外拓展到規劃區內。昆山市結合企業改制，對原有集體存量建設用地全部實行有償、有限期、可流動的使用制度；對新增建設用地，在依法辦理農轉用審批手續后，允許農民集體直接以土地或開發為標準廠房等形式出讓、出租。深圳市擬對原農村集體經濟發展保留的非農建設用地和征地返還地，允許在符合規劃、納入土地利用年度計劃的前提下開發建設，并簽訂土地使用權出讓合同。

1.2.2 探索流轉收益分配

蕪湖市堅持流轉收益分配向集體和農民傾斜，土地流轉收益已由開展初期的每平方米1～3元，調整到每平方米4～6元，并由最初的市、縣（區）、鄉（鎮）、集體經濟組織四級按1∶2∶5∶2比例分成，調整到縣（區）、鄉（鎮）、集體經濟組織三級按1：4：5比例分成。昆山市集體建設用地流轉收益全部留予集體土地所有者，用于發展農村集體經濟和完善基礎設施建設。深圳市規定，原農村集體經濟組織繼受單位取得非農建設用地和征地返還地，申請進入市場交易的，按規定標準繳納地價，屬于自用的，免繳地價。

1.2.3 探索配套改革措施

蕪湖市加強對流轉中的農村集體土地產權主體及主體形式的研究，探索建立城鄉統一的土地交易有形市場，制定流轉工業用地最低價標準；同建設部門銜接，在發放集體土地使用證的同時，發放房屋所有權證；同金融部門銜接，進一步明確集體流轉土地的抵押權及抵押值。安徽省2010年11月出臺辦法，全面放開集體建設用地抵押融資，允許集體建設用地使用權人將依法取得的集體建設用地使用權抵押給銀行金融機構，以獲取信用支持。

1.3 宅基地管理改革

1.3.1 促進農民住宅集中建設、集約用地

江蘇省規定，村民住宅建設應有規劃、有計劃地逐步向城鎮和集中居住點集中，禁止散點建房，城市規劃區內，不得審批新建、遷建和翻擴建住宅。城市郊區和人均耕地在1畝以下的縣，每戶宅基地不得超過135平方米；人均耕地在1畝以上的縣，每戶宅基地不得超過200平方米。設區的市、縣可在此限額內作出具體規定。目前，全省城市規劃區、大部分鎮規劃區內都取消了農村宅基地的供應，農民新增住房一律進公寓。蘇州、無錫等地鼓勵條件成熟的地方建造農民公寓，按建設成本出售給具備分配宅基地條件和自愿退出宅基地的農民。

1.3.2 建立宅基地退出激勵機制

安徽省要求，經批準異地遷建住房的，建房戶應當拆除舊宅基地上的建筑物及其附屬設施，并在新宅基地批準后兩年內退出舊宅基地；對因繼承住宅或其他原因造成一戶多宅或者宅基地面積超過規定標準的，可將宅基地在本村民小組成員間轉讓或者退回土地所有權人，由土地所有權人給予補償；不轉讓或不退回的，土地所有權人對超出規定標準部分可以實行有償使用。蘇州市規定，進城農民自愿退出依法取得的宅基地使用權的，該農民新購的定銷房或農民公寓房可與退出的宅基地進行等價置換，只需結算差價部分。

1.4 土地整治與城鄉建設用地增減掛鉤

1.4.1 統籌規劃整體推進

江蘇省以開展“萬頃良田建設工程”為抓手，統籌推進土地整治與增減掛鉤，通過村莊搬遷、農地整理、建設用地空間整合以及土地承包經營權流轉等途徑，有效集聚農村耕地、建設用地、勞動力等資源，推進耕地規模化、農業集約化、農村城鎮化。在工程推進中，一是堅持政府主導，部門合作。政府統一領導，國土部門搭臺，相關部門協同作戰，做到資源優化配置、資金集中投入、政策配套運用。二是堅持規劃先行，有序推進。科學合理地編制規劃方案，并做好與城鄉建設、產業發展、新農村建設等相關規劃的銜接。三是堅持以人為本，保障群眾權益。將農民是否滿意作為試點選擇的首要條件，做好土地確權和調整，合理制訂土地承包經營權流轉方案，在就業、養老、醫療等方面逐步使農民享有與城鎮居民同等的待遇。四是拓展融資渠道，加大資金投入。用足、用好土地整理專項資金，積極整合相關涉農涉地資金，發揮資金的聚合效應。五是配套相應政策，促進工程實施。“萬頃良田建設工程”享受增減掛鉤相關政策，采用“先墾后用”模式，按照不超過掛鉤指標30%的比例啟動周轉指標，優先用于安置區建設。通過實施“萬頃良田建設工程”等土地整治重大工程，整體推進農村土地整治，建設了一批田成方、林成網、溝渠路相配套的高標準農田，增加了耕地面積，提高了耕地質量和糧食產能。僅47個“萬頃良田建設工程”試點項目實施后，就新增耕地13.56萬畝。鎮江新區將完成整治項目區內85%以上的耕地劃入基本農田保護范圍，新增農業規模經營面積4.8萬畝，規模農業占比提升至80%以上。

1.4.2 努力搭建“三農”發展平臺

安徽省蕪湖市將農用地流轉與土地整治整村推進相結合，堅持產業引導，促進土地流轉，著力培育扶持農業龍頭企業，增強經營主體的產業帶動能力和土地聚集能力。南陵縣大浦試驗區按照“政府引導、企業運作、村企共建、政策創新、產業推動”的建設思路，以土地綜合整治為平臺，以城鄉建設用地增減掛鉤為手段，推進集體土地流轉，促進了農業現代化和鄉村城鎮化發展。三年來，已流轉耕地6000畝、水面3000畝，建成標準化優質水稻種植示范區4050畝、有機果蔬生產示范基地2250畝、水產養殖區3000畝和苗木花卉生產基地300畝；建成農民住宅596套，入住2000余人，電信、互聯網、天然氣、自來水進村入戶，社區學校、幼兒園、農貿市場、超市、服務中心、醫院等配套設施齊全，新型農村社區初現雛形。

1.5 農村土地產權制度改革

1.5.1 加快土地確權登記發證

安徽省截至2011年6月底，農村集體土地所有權確權和登記發證率達93%，集體建設用地使用權確權和登記發證率80%，宅基地使用權確權和登記發證率83%。江蘇省截至去年底，集體土地所有權登記覆蓋率達到92%，集體建設用地使用權登記覆蓋率達到91%，宅基地使用權登記覆蓋率達到90%。深圳市在宣布全市土地國有化的同時，留下一定比例的發展用地和安置房給原農村集體經濟組織，確權到原農村集體繼受單位名下，納入國有用地范疇統一規范管理，但原農村集體可以自行或以合作方式進行城市更新。通過土地確權登記發證，明晰了農村集體土地的范圍、界線、類別和面積等產權關系，建立健全了農村土地管理基礎資料，調處了一大批集體土地權屬糾紛，有效地保護了土地權利人的合法權益。

1.5.2 以產權制度創新推動農用地流轉

安徽省蕪湖市通過確權不確界、健全流轉市場、培育經營主體等措施，規范推進農用地流轉，引導土地向規模經營集中。確權不確界，就是對土地整治后需要重新調整土地使用權和承包經營權的，確權到戶、保護權益，但不確定到具體地塊，以利于統一流轉和經營。完善農村社會保障體系，弱化土地生活保障功能，解除農民土地流轉的后顧之憂。江蘇省昆山市對流轉入股程序規范、符合補助條件的，由市、區（鎮）兩級財政每年每畝補助400元，將土地承包經營權置換成土地股份合作社股權，推動土地規模經營。土地產權制度的探索創新，為推進農村土地制度改革奠定了重要基礎。

2 當前農村土地管理制度改革存在的問題

近年來，農村土地管理制度改革倍受各方關注。客觀而論，改革不同程度地取得了一些進展，尤其是在土地要素流動改革方面，堅冰開始融動，土地的資產資本化進程正在加快。但是，與推進城鄉一體化發展的戰略要求和廣大農民群眾的熱切期盼相比，改革毋庸置疑是滯后了，如果再與到2020年建成完善的社會主義市場經濟的戰略部署相比，改革還有很長的路要走，但所剩時間已經不多。

當前，農村土地管理制度改革面臨的最大難題是，一方面，隨著改革步入“深水區”，政府、集體、農民和用地單位等多元主體之間的利益協調難度更大，改革成本日益加大，阻力更加明顯；另一方面，伴隨著實踐探索的爭論從未停息，特別是在改革推進由下而上、影響由點到面的過程中，理論與實踐的背離更加凸顯，政策制定與實際執行的差距日益加大，改革似難在短期內形成共識。

具體就5個方面的改革而言，存在的主要問題是：

——征地制度改革。在表象上，當前征地制度存在的主要問題是征地糾紛多、補償標準偏低、安置途徑單一、失地農民長遠生計難以保障等。在其背后，誠如理論界許多人指出的，最大的問題是征地范圍過寬。一方面，政府對土地財政的過度依賴造成強烈的征地沖動，而部分農民又期望通過征地“一夜暴富”，由此導致因征地引發的社會矛盾日益凸顯，上訪和行政復議案件居高不下；另一方面，現行征地報批程序仍較繁雜，審查權限過于集中、重復審查事項過多，導致審查周期過長，進而造成未批先用現象難以遏止，影響到政府形象和法制權威。但是，要大幅度縮小征地范圍，必然導致征地效率的顯著降低，影響工業化、城鎮化進程，在短期內不具有可行性。

——集體建設用地流轉。當前，一方面，集體建設用地私下、自發流轉現象大量存在，亟需納入規范，另一方面，一些納入流轉試點的地方出現了企業參與積極性不高、政府推進熱情不夠的問題。究其原因，還是集體建設用地與國有建設用地“同地不同權”所致，集體建設用地在使用、處分和收益方面與國有土地不對等。雖然一些地方試圖出臺政策解決這一問題，但因缺乏法律保障，加之用地單位與農民的合約關系存在變數，企業認為還是直接征為國有才能解除后顧之憂。這種情況的存在，必然制約流轉的開展。

——宅基地管理改革。我國農村村莊占地量大面廣，“一戶多宅”以及宅基地超標問題普遍存在，但出于減輕農民負擔等考慮，超占宅基地有償使用等政策在實際執行中存在風險，多占土地難以處理，而部分長期在城鎮就業且戶籍不在農村的人員在農村占有的宅基地和祖傳房產，由于缺乏退出機制，難以盤活，導致出現人口城鎮化進程加快，而農村用地不減反增的現象，甚至有的城郊結合部還出現一些人將戶口回遷農村以獲取宅基地的情況。

——土地整治與城鄉建設用地增減掛鉤。當前，土地整治日益受到各地重視，但政府主導、部門聯合的工作機制還未真正建立，投資渠道單一、工作各自為政的局面制約了其實際效益的發揮，土地整治與相關工作尚未形成統籌協調、整體推進的合力；城鄉建設用地增減掛鉤作為一項一舉多得的政策創新，受到地方政府和群眾普遍歡迎，同時也暴露出一些問題，主要是部分地方將增減掛鉤片面理解成解決城市發展用地需求和降低政府土地取得成本的手段，擅自擴大掛鉤實施規模；有的地方甚至違背農民意愿拆村并居，強迫農民集中住高樓，侵犯了農民土地合法權益；農村規劃建設、承包地流轉、土地增值收益返還等亟待規范。

——農村產權制度改革。從各地實踐看，近年來農村土地產權制度改革的主要內容是確權登記頒證，但形式大于實質，最要緊的“還權賦能”問題沒有真正解決，農村集體土地產權實現面臨重重困難。集體土地產權權能殘缺，“產權漏洞”普遍存在，“農民集體”法律地位模糊，“集體所有”規定不明，行政權侵犯所有權、代表權侵犯所有權的現象時有發生，承包經營權代替了使用權甚至所有權，集體土地用益物權受到了嚴格限制，阻礙了十七屆三中全會提出的建立城鄉統一的建設用地市場、集體土地與國有土地在符合規劃的前提下享有平等權益的要求的落實。

3 農村土地管理制度改革的方向和重點

土地資源是生產力發展的基本要素和社會關系的重要載體。土地管理制度改革涉及面廣、利益關系復雜，牽一發而動全身。當前關鍵是做好改革的系統謀劃和頂層設計，既要考慮經濟發展的效率要求，又要考慮土地資源所承載的社會功能；既注重與整體改革的協同推進，又注重內部改革措施的有機整合，正確把握改革的方向和重點。

農村土地管理制度改革，應當堅持社會主義土地公有制，維護集體土地所有制的主體地位，夯實農村社會穩定的制度基礎；堅持社會主義市場經濟的改革方向，優化土地資源配置，保護、尊重和實現土地財產權益；堅持土地用途管制制度，強化土地利用的安全理念和倫理觀念，促進耕地保護和可持續發展；堅持以保障農民權益為出發點和落腳點，破除城鄉土地二元結構，促進社會和諧和城鄉統籌發展。

農村土地管理制度改革，需要整體設計、統籌推進。就上述五項改革而言，雖然改革的具體對象和內容存在差異，但在實踐中卻是相互關聯甚至彼此依存的。如，征地制度改革與集體建設用地流轉，二者改革對象不同，但改革指向卻是一致的，都是為了保護和顯化集體土地的財產權益，因此在運作范圍上存在此消彼長的關系，征地范圍的縮小與集體建設用地流轉范圍的擴大需要同步推進；又如，集體建設用地流轉、城鄉建設用地增減掛鉤和農村土地整治，三者內涵不同，當“各自為戰”時，政策效應明顯受限，且屢遭質疑甚至詬病，但從優化配置和高效利用土地資源的角度看，其根本目的是一致的，如能組合運用，可以發揮政策的整體效應。當務之急，是加強改革的協調聯動，增強改革的整體性。在此基礎上，要突出重點，力求在重點領域和關鍵環節的改革上盡快取得實質性突破。

征地制度改革：公平才是根本。現行征地制度充分利用社會主義國家的制度優勢，依托行政權力集中高效配置土地資源，支撐了改革開放30多年的快速發展，造就了城市的繁榮，但伴隨著城鎮化、工業化進程的加快，這種偏重效率忽視公平的做法導致土地利益矛盾不斷加劇，使得征地問題成為當前影響我國社會穩定的一個突出問題，低成本造成的過度征地還影響到國家糧食安全和經濟社會可持續發展。我國仍然處在重要的發展戰略機遇期，抓住機遇、加快發展仍然是第一要務，特殊的發展階段和國情決定了現行征地制度在相當長時期內還不能根本改變。改革的關鍵是，按照科學發展與和諧社會建設的要求，切實解決由征地引發的城鄉、區域、用途、代際之間收益分配不公問題，使被征地農民共享城市化、工業化發展成果，使不同區域、不同用途被征收土地實現同地同權，使子孫后代的生存發展空間不因當代的過度消耗而減少。此外，針對現行征地審批權力集中、效率低下等問題，改革的方向應該是在加強監管的同時下放權力，將該管的管起來，該放的放下去，做到權責一致、公平高效。

集體建設用地流轉：規范才能發展。包括集體建設用地在內的農村集體土地使用制度改革，作為我國農村經濟制度變遷的重要內容，始終推動著農村社會的演化和發展。從二十一世紀初開始的集體建設用地流轉試點，經過多年實踐，在流轉的范圍、方式、程序、收益分配和市場監管等方面逐步明晰，已基本具備了在全國全面實施的條件，但目前流轉范圍和規模都比較小，并在一些地方出現了企業和政府積極性不高的現象，巨量的集體建設用地仍然是一塊“沉睡的資產”。究其根源，主要是未及時總結形成制度性規范，缺乏制度特別是法規性規范，一方面不能進行有效約束，導致私下非法流轉交易暗流涌動、難以遏制，另一方面也不能形成有效激勵和合理預期，不利于將已有改革共識轉化為改革實踐。因此，改革的著力點，應當是在總結實踐經驗的基礎上，推動形成制度性安排，特別是專門立法，以正確引導和合理規范集體建設用地使用權流轉行為。具體在改革的范圍和方式上，當前應著力推動土地利用規劃確定的城鎮建設用地范圍外的集體經營性建設用地流轉，在符合規劃的前提下享有與國有土地平等的權利，加快建設城鄉統一的建設用地市場，同時深入研究土地利用規劃確定的城鎮建設用地范圍內集體建設用地流轉問題。

宅基地管理：減負才能激活。我國現行以“集體所有、農民使用、一戶一宅、福利分配”為主要特征的宅基地管理制度體系，保障了農民“住有所居”，促進了農村經濟社會的穩定和發展。但是，隨著農村人口大規模向城鎮和發達地區轉移，這套制度已不適應形勢發展的要求，大量閑置宅基地不能盤活利用，既加劇了土地供需矛盾，又制約了農村土地資產化進程。改革這項制度，關鍵是要弱化宅基地的社會保障功能，加快完善農村醫療、養老、就業等保障制度，創造條件逐步放開宅基地使用權流轉，實現農民宅基地用益物權，現階段，應考慮在條件適宜地方，探索建立宅基地有償退出制度和差別化有償使用制度。

農村土地整治和城鄉建設用地增減掛鉤：整合才能做大。近年來，以土地整理和城鄉建設用地增減掛鉤為平臺，在積極補充耕地、推進存量建設用地調整利用的同時，也為新農村建設和城鄉統籌發展作出了重大貢獻，并初步顯現出巨大的發展前景。由于種種原因，目前相關工作尚未形成合力，政策執行中也不時出現走樣。完善的重點，應當是強化政府領導、國土搭臺、部門合作、公眾參與的工作機制，整合土地整治、增減掛鉤以及其他各項涉農、涉地項目和資金，統籌規劃、整體推進、做大做強。例如上述提到的大浦新農村建設試驗區項目，其主要成功經驗就是實行涉農項目集中投放，發揮項目疊加效應。市、縣兩級政府按照“用途不變、渠道不亂、統籌使用、各記其功”的辦法，將各類涉農項目集中向試驗區投放，以國土部門的省級土地整理項目、建設用地置換（掛鉤）項目為主體，聚合財政部門的省級土地治理項目，水利部門的溝、渠、湖、塘專項治理項目，農業部門的農業科技推廣項目，科技部門的富民強縣計劃以及發展改革部門的自主創新項目等近10個項目共同實施，涉及資金共8000萬元。針對增減掛鉤中存在的問題，必須進一步嚴格規范管理，切實維護農民的主體地位，確保增減掛鉤沿著正確方向規范有序地推進。

土地產權制度改革：賦能才是關鍵。農村土地產權制度是農村土地管理的基礎制度，農村土地產權制度改革不僅是產權制度建設的需要，也關系到上述各項改革能否順利推進。集體土地確權登記頒證近年來在一些地方取得了積極進展，意義不可低估，但對于整個農村土地產權制度改革來說，僅僅是一個起步，更重要也是具有決定意義的是從“確權”走向全面“還權賦能”。改革的最終指向是要歸還農村和農民的土地財產權利，這一權利不僅包括明晰的所有權和使用權，更應體現完整、充分的處分權和收益權。因此，農村土地產權制度改革的重點，應當是在維持并進一步明晰農村集體所有、農民使用的土地產權關系的前提下，賦予農村集體土地與城鎮國有土地同等的權利，并不斷豐富使用權內涵，理順占有、使用、收益、處分、承包、經營等權能關系，推動承包經營權、集體建設用地使用權流轉，激活僵化的農村土地資產，通過農村土地資源的合理流動來實現更高的收益。

4 農村土地管理制度改革的遠期目標與近期任務

土地管理制度改革與經濟社會發展相互依賴、互為促進。沒有充分的發展，改革難以推進；發展到了今天，實踐迫切呼喚改革。因此，改革必須順勢而為、因勢利導、有序推進。

從長遠看，即到工業化、城鎮化和農業現代化基本完成時，與建立完善的社會主義經濟體制相適應，農村土地管理制度改革的目標，是建立城鄉統一的土地市場和土地管理制度，建成完善的土地要素市場配置和政府管控機制，健全土地增值收益分配和稅費調節機制。“十二五”期間的改革目標，是根據十七屆三中全會《決定》和《國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》的要求，遵循產權明晰、用途管制、節約集約、嚴格管理的原則，進一步落實最嚴格的耕地保護制度和節約用地制度，加快征地制度、農村土地使用制度和農村土地產權制度改革，推動建立城鄉統一的建設用地市場，促進城鄉土地要素合理流動和布局優化，理順國家、集體和農民之間的收益分配關系，著力破解城鄉土地二元結構，推動城鄉共榮和統籌發展。

4.1 征地制度改革

長遠來看，應嚴格區分公益性和經營性用途，公益性用途繼續實行國家征收制度，經營性用途采取協商談判的辦法，縮小征地范圍；國家建設征地按土地原用途的市場價值進行補償，協商談判在實現市場化補償的同時，要通過稅收調節實現增值歸公，在國家、地方政府、集體經濟組織和農民之間合理分配土地收益；建立土地基金制度，平抑市場波動，實現土地收益年際之間的合理分配，消除地方政府對土地財政的依賴；完善征地程序，保障被征地農民的民主權力和經濟利益。

近期來看，應以規范政府征地行為和完善被征地農民安置制度為重點，進一步規范征地程序，保障被征地農民的知情權和參與權，全面建立征地補償爭議協調裁決制度；拓寬安置渠道，探索留地安置、土地入股等多種模式，解決好被征地農民就業、住房和社會保障；繼續提高補償標準，按照同地同價原則及時、足額地進行合理補償，并主要落實到被征地農民；探索公益性征地按市場價補償辦法，探索建立公共財政投資和規劃用途改變形成的土地增值收益的合理分配機制。

縮小征地范圍，并按照建設用地市場價格進行補償，是當前征地制度改革爭議的焦點。這次實地考察的深圳市蔡屋圍金融中心區改造項目，可為我們提供某些參考。深圳市政府通過蔡屋圍金融中心區改造，在促進城市產業升級、功能完善的同時，也給原住民帶了巨大利益。項目建成后將提供約36萬平方米的產業空間；集體通過回遷安置，獲得高檔新物業和商務公寓，租金收益從改造前的每年1800萬元提高至改造后的每年6000萬元；村民獲得回遷安置樓住宅共1700多套，除400多套用于自住外，其余全部用于出租。該項目是完全按照協商談判的辦法操作的，集體和農民以土地作為資本直接參與城市改造，獲得了豐厚回報（有的住戶改造前后按等面積置換獲得了十幾套住房，資產增值幾千萬）。但調研中許多人也感到，土地整理和用途改變帶來的巨額增值收益本是由社會投入形成的，現在卻由少數人坐享其成，既不合理也不公平，建議盡快完善土地增值收益分配機制，在土地稅費制度尚未健全之前，不宜在全國范圍內推廣上述有關做法。

4.2 集體建設用地流轉

長遠來看，應以建成完善的城鄉統一建設用地市場為目標，在符合規劃的前提下，賦予集體土地與國有土地同等權利，營造各種所有制經濟依法平等使用土地要素、公平參與土地市場競爭、同等受到法律保護的制度環境；健全土地增值收益分配與稅費調節機制，對于流轉中產生的增值部分，在國家、地方政府、土地開發主體、集體和農民之間進行合理分配。

近期來看，重點應規范集體建設用地使用權的取得，土地利用規劃確定的城鎮建設用地范圍外經營性項目需要使用集體建設用地的，可按出讓、租賃、作價出資(入股)等多種有償方式取得；按照平等、自愿、有償的原則，有序推進集體建設用地以轉讓、出租等方式流轉；充分依托現有國有土地有形市場，拓展集體建設用地流轉交易，加快建設城鄉統一的土地市場；完善土地市場交易規則、交易程序和交易服務，建立健全集體建設用地價格形成機制。

4.3 宅基地管理

長遠來看，應與城鄉一體化發展相適應，完善農村宅基地制度，依法保障農戶宅基地用益物權；弱化宅基地社會保障功能，充實農民宅基地使用權，放開宅基地使用權流轉，實現農民宅基地與房屋完整的財產權。

近期來看，應加強農村土地利用規劃計劃管理，完善宅基地審批制度，確保農民宅基地建設必要用地；在堅持一戶一宅和標準控制的前提下，探索建立宅基地退出和補償機制，用經濟手段引導和規范閑置宅基地流轉。

4.4 農村土地整治與城鄉建設用地增減掛鉤

長遠來看，與同步推進工業化、城鎮化和農業現代化發展相適應，建立完善的農村土地整治組織方式、標準規范和政策體系，與增減掛鉤和集體建設用地流轉有機結合，形成工業反哺農業、城市支持農村、集聚資源資金的良性運作機制，建設16億畝旱澇保收的高標準基本農田，充分發揮農村土地資產效益，支撐“三農”發展。

近期來看，應以大規模建設旱澇保收高標準基本農田為重點，著力創新農村土地整治運行機制，建立政府主導、國土搭臺、部門聯動、公眾參與的工作機制，整合土地整治與增減掛鉤，統籌規劃、聚合資金，整體推進田、水、路、林、村綜合整治，同步推進耕地數量管控、質量管理與生態管護；以切實維護農民權益為出發點和落腳點，規范城鄉建設用地增減掛鉤試點，嚴格農村土地整治項目資金管理，完善資金使用和收益分配辦法，保障農村土地整治和增減掛鉤健康有序發展，促進城鄉土地要素合理流動，顯化土地資源資產資本綜合效益。

4.5 土地產權制度改革

長遠來看，應在堅持土地集體所有的前提下，建立產權明晰、權能明確、權益保障、流轉順暢、分配合理的農村集體土地產權制度，賦予農民集體完整的占有、使用、收益和處分等所有權權能；以完善和強化土地用益物權為重點，搞活集體建設用地使用權和宅基地使用權，保障土地所有者和使用者的收益權；完善土地承包經營權權能，依法保障農民對承包土地的占用、使用、收益等權利。

近期來看，應加快農村土地確權登記頒證，為深化農村集體土地產權制度改革奠定扎實基礎；開展試點探索，明晰集體土地所有權的主體、行使代表和成員資格，完善集體土地處置和收益權能，細化集體土地用益物權；賦予農民更加充分而完整的土地承包經營權，健全土地承包經營權流轉市場；推進土地權利立法，健全土地權屬爭議調處工作制度。

F301.2

B

1672-6995（(2011)10-0007-07

2011-09-19

董祚繼（1964-），男，湖北省咸寧市人，高級工程師，土地管理學博士，國土資源部規劃司司長，主要從事國土資源規劃研究。

*參加調研的還有：全國人大農委王繼永，國務院發展研究中心張云華，中國科學院段子淵，中國土地勘測規劃院祁帆。