聚焦:滬瀝粵瀑試點地方債

10月20日，財政部發布通知稱，經國務院批準，2011年在上海市、浙江省、廣東省和深圳市試點地方政府自行發債。同時，財政部下發了《2011年地方政府自行發債試點辦法》。

通知一出，輿論一片嘩然。就在“地方債自主發行”尚處在一片討論熱潮之際，滬浙粵深已經將政策落實實施。

11月15日，上海市財政局發行總額為71億元人民幣的上海市地方政府債，由此，上海市也即將成為我國首個“自行發債”的城市。緊接其后，11月18日，廣東省發行69億地方政府債券，11月21日，浙江省發行67億的地方政府債券，11月28日，深圳發行總額為22億元的地方政府債券。

短短一個多月的時間，四個試點的地方政府就將通知從政策變成了現實，高效行政的背后地方政府對資金的迫切之情可見一二。

失衡的地方財政

今年以來，很多地方的政府財政面臨“失衡”危機。不斷縮水的“錢袋子”讓近年來習慣了“不愁錢”的地方政府一下子步入了財政的“寒冬”。

目前來看，處在宏觀調控下的房地產市場短期內看不到“回暖”的希望。自今年8月開始，各地土地交易市場土地流拍、底價成交漸成常態，這直接影響到地方的一項重要財政收入——土地出讓金。

11月9日，財政部公布“2011年10月份公共財政收支情況”。雖然前10月全國財政收入接近9.09萬億元，超過去年全年總和。但“受經濟增速趨緩、個人所得稅改革、房地產交易量增幅下降相關稅收減少以及非稅收入減少等因素影響”，10月份財政收入增幅繼續保持回落。其中提到的“非稅收入”主要就是指土地出讓收入。以上海為例，截至10月底，上海土地成交金額930.43億元，比去年同期減少四分之一。在這種形勢下，高度依賴土地和房地產的地方財政感受到了一種從未有過的“生存壓力”。

事實上，即便短期內房地產市場出現轉機，很多地方政府也面臨著“無地可賣”的尷尬境地。在此次地方債試點的另一個城市深圳，2010年，深圳地方一般預算收入完成1106.8億元，居全國第三位。但同期土地出讓收入已降至115億元的歷史低位，約為地方財政一般預算收入的十分之一，這比其他城市土地收入占據地方財政半壁江山的現狀已相去甚遠。

有數據顯示，截至去年年底，全國地方政府性債務余額10.7萬億元。而今明兩年將迎來地方政府債務償還高峰期，兩年債務到期預計達4.6萬億元。渣打銀行曾對50家地方融資平臺公司進行研究。從這些公司的資產負債表來看，其項目本身所產生的現金流收益大都難以覆蓋銀行貸款，基本是靠地方政府的土地財政來還款，而如今的土地財政正面臨“斷流”的危機。

另一方面，占地方財政很大比重的實體經濟也并不樂觀。近年來的經濟危機讓實體經濟遭遇重挫，特別是在沿海地帶，實體經濟都在經歷經濟結構轉型瓶頸期的痛苦，大量中小企業深陷融資困局，外貿的不景氣更是讓眾多依賴出口貿易的企業雪上加霜。地方財政不僅無法從實體經濟中得到有力的支持甚至還需要不斷“輸血”，以保障中小企業渡過難關。

此外，地方政府原先鋪開的各項市政工程也需要持續的巨額投入。陜西省寶雞市今年“大城市建設戰略”中的重點工程——西寶客運專線寶雞南客站工程項目，受累于土地市場形勢的惡化，已致使南客站工程項目整體擱淺。江蘇省鎮江市，2010年14個城市綜合體項目同時開工，對沿江污染企業“關停并轉”，投入巨資改造環境，如今這些長久的規劃建設都遭遇到嚴峻的考驗。這樣的例子各地并不鮮見。

地方財政“缺衣少糧”，此刻地方債的試點發行無疑讓地方政府看到了解決地方財政危機，渡過資金難關的希望。

建國以來的三次地方債發行

鑒于國內以往地方債發行過程中出現的種種問題，很多學者對地方債發行的改革持保留態度。

在地方政府債務纏身，財政結構“失衡”的現狀下試點地方債會不會是“飲鴆止渴”，導致地方債券的泛濫，會不會造成進一步的地方財政混亂，進而波及地方政府的信任度等疑問成為很多人關心的話題。

我國在建國初期、大躍進時期和2009年分別發行了三次地方債券，各自取得了不同的歷史成效。這三次地方債券的發行，都和當時的財政體制有著密切的關系，也暴露出很多切實的問題。

1950年，為了實現東北的早日振興，東北人民政府發行東北生產建設折實公債。東北生產建設折實公債的發行，在一定程度上彌補了由于實行中央“高度集中、統收統支”所造成的地方財力匱乏的局限。加速了東北經濟的恢復與發展。

1953年我國開始第一個五年計劃，進人大規模建設時期，為彌補經濟建設資金的不足，國家發行了國家經濟建設公債，連續五年發行了35，45億元的國家經濟建設公債。當時地方公債發行出現了一些弊端，如發行規模過大、期限過長、強行攤派和利用效率低等問題。有的地區和縣為了籌集資金進行建設，也發行了類似地方公債的債券，造成了混亂。

2009年，面對著嚴重的國際金融危機，中國政府實行了積極的財政政策，其中一個重要的方面就是加大政府投資，政府制定了投資4萬億的經濟刺激計劃，在4萬億元的投資計劃中，兩年內列入中央財政預算的只有1.18萬億元，其余則為地方財政和社會資本配套。根據國家發改委有關部門測算，2009年地方政府須為中央投資項目提供配套資金約6000億元，而地方政府自身僅能夠提供3000億元，缺口近3000億元。由于《預算法》不允許地方財政出現赤字，地方政府發債被提了出來。

2009年春節前《國務院關于發行2009年地方政府債券有關問題的通知》規定，地方債不僅要由財政部代發，也要由財政部代為辦理償還手續。地方發債后募集的資金，“將被限定用于中央財政投資地方配套的公益性項目以及難以吸引社會投資的公益性項目，不得用于經常性支出”。保障性住房建設，農村“水電路氣房”建設，重大基礎設施建設，衛生、教育重點項目，環境保護工程，結構調整等六大方面，構成了地方債券配套項目的主體，此外還有少部分地方項目。這次地方政府債券統一由財政部代理，地方政府債券發行后可按規定在全國銀行間債券市場和證券交易所市場上市流通。地方政府承擔還本付息責任，及時向財政部上交本息、發行費等資金。未按時上交的，在辦理年度結算時，財政部與地方財政結算時如數扣繳。

2009年的地方債發行距離目前僅有兩年，其發行后的后續影響也對目前具有實際的借鑒意義。

有觀點認為，四萬億的財政擴張為對抗經濟危機起到了重要作用，但也給地方各級政府帶來了不小的債務負擔。

審計署公布的數據顯示，截至2010年年底的地方債規模約10.7萬億元。10.7萬億元地方債余額中，約一半是2009年國家推出“四萬億”經濟刺激計劃后舉借的。地方政府的債務率已達到70.45％，而有些地方僅負有償還責任債務的債務率就已經高于100％。在2010年底的地方政府性債務余額中，有51.15％共計54816.11億元是2008年及以前年度舉借和用于續建2008年以前開工項目的。這意味著，國家所實施經濟刺激計劃的2009～2010年間，近50％的地方債務是新增舉債或者用于續建2009年及其后開工的項目。

地方政府財政還款壓力很大程度上來源于當初2009年的地方債，如今放開地方債發行，是否是另一個“四萬億”，會不會是成為“寅吃卯糧”成為很多人的擔心。

地方債發行改革半步走

實際上，財政部對滬浙粵深的地方債試點也是謹慎而行。

此次地方債發行，名義上的地方政府自行發債事實上仍由中央財政提供擔保，離真正的市場化發行仍遠。試點省市發行政府債券實行年度發行額管理，發債規模限額當年有效，不得結轉下年。

除了試點四省市總計229億元的發債額度，其他省份和計劃單列市今年的地方政府債券，將于10月底由財政部代理發行完畢。

試點辦法規定，2011年試點省市政府債券由財政部代辦還本付息。試點省市應當建立償債保障機制，在規定時間將財政部代辦債券還本付息資金足額繳人中央財政專戶。

這一特殊規定說明，地方政府自行發債試點僅僅走出了半步。還本付息延續了代理發行的模式，由財政部代辦還本付息，這一規定向市場透露出明確信號，地方政府自行發債仍由中央財政提供擔保，地方政府的還本付息的風險水平，幾乎等同于中央政府發行的國債。

試點辦法規定，試點省市發行政府債券為記賬式同定利率附息債券。2011年政府債券期限分為三年和五年，期限結構為三年債券發行額和五年債券發行額，分別占國務院批準發債規模的50％。

可見，不僅發債規模由中央批準，對發行債券的期限結構和占比，自行發債省市也沒有決定權

試點辦法全文僅17條，正文不足1500字。但其實質內容遠超過文件本身，試點辦法還將財政部代理發行地方債的三個文件囊括其中，涵蓋債券預算管理、債券財政總預算會計核算和債券發行兌付三個方面。

財政部不但制定了地方政府債券管理的制度框架，對債券市場參與主體等具體事宜，也無需地方政府操心。試點辦法規定，試點省(市)政府債券承銷商應當是2009-2011年記賬式國債承銷團成員，原則上不得超過20家。

中國地方政府發債始于2009年，由財政部代理發行。財政部今年初開始研究地方自行發債事宜，即介于中央代理發行和完全自主發行的過渡形式。但細查財政部代為制定的發債機制，和財政部代理發行相比，地方政府自行發債走出的半步，惟一的變化是發債主體從后臺走向前臺。地方政府自行發債，如同起了省市名稱的中央政府國債，完全由中央政府保駕護航。

此外，對于地方債發行的資格，財政部制定的試點辦法，也未規定發債地方政府債務風險狀況的評估指標。試點辦法中，僅籠統要求發債省市要“及時披露本省(市)經濟運行和財政收支狀況等指標”。今年6月末，審汁署公布了全國地方政府性債務審計結果，此后，山東、山西、北京、新疆等十幾個省份也公布了本地政府債務情況。但到目前，上海、浙江、廣東和深圳四省市政府并未公布其債務審汁結果。

地方債自主發行，還有一個無法回避的問題就是《預算法》。根據中國現行《預算法》規定，地方政府不得自主發債：在1995年頒布的《預算法》第28條明確規定，“除法律和國務院另有規定外，地方政府不得發行地方政府債券”。

如果地方債試點推廣普及開來，那么從文字意義上講，“國務院規定”可以回避掉《預算法》的這一限制，但是同時，第二十八條也成了一句空文。

問題叢生的地方融資平臺

國際著名評級公司穆迪指出：“中國地方政府此前累積了規模不小的公開的和半公開的負債，而這最終會成為中央政府資產負債表上的負債。此次試行計劃允許地方政府直接發債，從而令地方政府的融資來源更顯多樣化?！?/p>

實際上，即便沒有地方債的自主發行，地方政府的各個融資平臺也充當了代替地方債發行的類似角色，作為地方財政的有效補充，在促進經濟發展的同時也產生了種種問題。

1994年的分稅制財政體制改革是我國由傳統的集中型財政體制向規范化的分級財政體制轉移的重要一步。實行分稅制后，所有稅收政策的制定權和舉債權都集中在中央，地方無權開設新的稅種，更無權舉債。

分稅制改革的指導思想是提高“兩個比重”，增強中央財政的調控能力。從總體上看，目前省以下各級財政所掌握的地方稅大多數是比較零星、穩定性較差的小稅種，這類稅收因同經濟增長之間的相關性較弱，收入彈性較低，增收的潛力小，這導致地方財政收入缺乏穩定的來源。

既然地方政府不能依靠中央政府來解決資金短缺問題，又不可能通過任意開征地方稅種的方式來解決資金不足問題，同時由于我國在諸如《中華人民共和國預算法》、《國務院關于堅決制止亂集資和加強債務發行管理的通知》以及《國務院關于清理有償集資活動堅決制止亂集資問題的通知》等若干法律和法規中都明確規定，地方政府不得舉借債務。這使得許多地方財力匱乏，面對日益增多的事權無能為力。

1998年以來，為了應對通貨緊縮，我國政府開始采取積極的財政政策，通過發行國債籌集財政資金，增加政府公共開支，以刺激經濟增長。由于不允許地方政府發行公債，地方政府就采取各種變通的辦法籌集資金，多種多樣的融資平臺由此出現。

一般這類融資平臺由政府支持成立，背后有地方政府的隱形擔保。從資金用途上看，用于市政建設等方面，另外它是以企業或其他形式進行融資，所以在形式上是合法的，從而規避了《預算法》的制約。

根據國家審計署今年發布的《全國地方政府性債務審計結果》，地方政府融資平臺公司數量多，管理不規范。至2010年底，全國省、市、縣三級政府設立融資平臺公司6576家，有3個省級、29個市級、44個縣級政府分別設立10家以上。

審計署表示，在其對全國6576家融資平臺公司的審計后發現，有1033家融資平臺公司存在虛假出資、注冊資本未到位、地方政府和部門違規注資、抽走資本等問題，涉及金額2441.5億元；由于融資平臺公司舉借的債務資金主要投向回收期較長的公益或準公益性項目，盈利能力較弱，有26.37％共計1734家融資平臺公司出現虧損。

審計結果還顯示，從債務償還看，2010年有358家融資平臺公司通過借新還舊方式償還政府負有擔保責任的債務和其他相關債務1059.71億元，借新還舊率平均為55.20％；有148家融資平臺公司存在逾期債務80.04億元，逾期債務率平均為16.26％。

地方債的監管保障

對于地方債，部分觀點認為，地方債的自主發行，可以促進地方經濟的發展，將地方債務透明化，公開化，避免融資平臺運作過程中的種種弊端，實現地方財政的健康循環。而要達到這一目的，首要重視的就是對地方債日后自主發行的監管保障。

有觀點認為，目前的試點范圍僅限于省市一級政府發債，如果試點擴大，將要涉及允許到哪些層級的政府發債、地方債資金規模上限設定、如何審批、評估、監管、擔保、懲罰等一系列問題，這些問題目前并沒有一個細則的監管條例。

對此，有學者建議，要成立地方政府債券審核委員會，作為地方政府債券的發行審批機構，該機構可以掛靠在財政部下。地方政府發債的規模必須納入政府舉債整體規模預算和國家整體投資規模預算之中。

同時，要嚴格資金運用，明確地方政府債券資金只能用于地方基礎建設和公用事業發展，嚴禁發新債還舊債。

地方債發行權下放到地方政府，其目的不是為了無限制的給政府融資，也不是填補地方財政的爛帳窟窿，更主要的是要讓地方政府用作于促進地方經濟的發展。地方債的背書是地方政府的信用，如果監管不力，濫用地方債發行權，不僅會傷了廣大的債券持有者，更加受傷的是地方政府的長遠利益。