看不見的隱性負擔

2001年開始，中國在農村逐年實行“兩免一補”政策。“兩免”就是免書本費、學雜費，經費南中央政府承擔，到2007年基本全部落實，“一補”則對住校生補助住宿以及生活費，這部份費用由省、縣承擔。

“兩免一補”政策的出臺，當時的輿論一片褒揚，網擾多年的基層農村教育負擔重的問題似乎可以得到有效解決。從春蕾計劃到希望T程，一步步走來，不再因貧困而失學的目標正逐漸達成。然而，十年之后，對比如今基層農村的教育現狀，“上學難”的問題依然存在。十年撤點并校

“兩免一補”政策出臺的同時，另一個日后對基層農村教育影響深遠的政策也同年出臺。

2001年，《國務院關于基礎教育改革與發展的決定》實施以來，國家推出在廣大農村地區實行“撤點并校”的重要決策。摒棄“村村辦學”“麻雀學校”的方式，對臨近的學校進行資源合并，以實現教育資源的優化配置。

支撐“撤點并校”的主要理由是生源不足、教育資源利用率低，所以一些人口稀疏的貧困山區的小學的合并力度最大，政策實施者將撤除偏遠小學、集中辦學看成是現代化教育的表現。

另一方面，教育財政上的考慮也是推動“撤點并校”大規模普及的主要原因。

在2001年之前，中國農村學校布局基本以“村村有小學，鄉鄉有初中”為原則。許多縣教育部門規定學校要在村莊2.5公里之內，以便學生就近上學。校點多，覆蓋面廣，其危房改造，校產修繕、教學及生活設施添置等每年都要投入大量資金，由于僧多粥少、資金分散，根本解決不了實際問題，無疑增加了教育成本。雖然國家每年下拔給學校公用經費，但這些資金有限，效益難以發揮，僅能維持學校的正常運轉。而在很多經濟尚不發達地區，地方政府對教育部分的財政補貼又難以到位。

撤點并校，部分管理者認為節約了教育人力資源投入和教育管理的成本。但在撤點并校的過程中，沒有考慮受教育的主體學生和家長的意見，再加上地方政府的政績追求和執行政策的滯后性，即使教育部之后發現出現問題，要求“避免因決策的失誤、工作簡單化和一刀切造成新的學生上學遠問題的發生，積極探索和尋求解決學生上學遠問題的新思路和新辦法”，但撤點并校中的存在的問題依然日益凸顯。

增加的家庭負擔

撤點并校減少了教育投入，但這部分成本沒有消失，而是分擔到了學生家庭之中。并校后許多原來就近上學的學生產生了住宿費、伙食費、生活費、交通費；一些不得不異地求學的小學生因年齡太小，家長不放心，不得不選擇陪讀，又增加了房租成本；而選擇走讀的學生，則增加了一筆交通費。

據某學者2008年在一個河北農村的調查數據顯示，學生在自己村子上學，每天在家里住宿、吃飯。而撤點并校后，住宿的學生花費是就近入學學生的4倍。

同時，被寄予厚望的“兩免一補”政策也存在落實不到位的問題。根據一份2008年貴州的調查顯示，“兩免一補”政策的補助標準是小學每年每人500元，中學750元，高中1000元。但只有一部分住宿生得到補助。貴州全省有10萬個名額，分配到每縣的有5000，再分到鄉中心小學就只有50個。在名額有限的情況下，“兩補一免”并不能落實到每個需要補助的學生身上。

《2009中國教育發展報告》中“中國中西部地區農村寄宿制中小學調查”指出，在中部地區，每個農村家庭因寄宿而額外增加的費用平均為6573元／年。在西部，這個數字是787.8元／年。而一些西部貧困地區家庭的人均年收入也才一兩千元。

這些都加重了農村孩子輟學的可能，香港樂施會曾聯合貴州大學、廣西大學及陜西省社科院共同對三省的農村學校進行過調查，結果顯示在實行“撤點并校”之后，當地農村學齡兒童的輟學率都有不同程度的反撣。

很多家長表示，就近讀書還能讀得起，一旦并校，增加的各項開支令他們不得不考慮讓孩子輟學的可能性。

擁擠的學校

“撤點并校”布局調整的初衷之一是通過資源整合，提高中小學的辦學質量，但一些學校合并后教學質量仍難以盡如人意。

撤并后，學校在調整過程中南于部分地方資金投入不足，不少學校并沒有相應地擴建新校舍、新實驗室、新宿舍等。這導致班額過大、教學資源緊缺，不少合并后的學校班額都在50人以上，有的甚至達到七八十人，過大的班額勢必影響教學質量的進一步提高。在中西部一些農村地區實施學校布局調整的過程中，出現了一批由地方政府主導建設的、規模遠遠超過國家擬定標準的“巨型學校”：與此同時，在撤并后很多學校基礎設施、教學用具、辦公用品等沒有得到明顯的改善，卻增加了不少的負擔，大量學生涌入。讓學校的日常管理和學習面臨著嚴峻的挑戰。

一名小學的校長，10年前上任時，全校只有285個學生。而現在，全校算上學前班共有14個班級800多個學生，是原來的3倍。由于家遠路遙，學生住宿率高達96.7％。在這些數字背后，是原本小學的食堂、宿舍、廁所等遠不能滿足現有人數的需要，這些問題都不是短期內可以解決的。

除了硬件設施的不足外，更加現實的是每天要面臨的管理問題。以往學生人數少，老師可以兼任日常管理的角色。學生人數的爆發式增加，迫使學校要不加重老師的日常負擔，要不聘請專門的管理人員，在食堂和清潔等方面也需要增加相應的人事開支，這對學校來說是個不小的負擔。

國外也曾出現過類似的問題。上個世紀60年代，歐美國家也曾因為城市化近程中生源不足開始推行學校合并，以實現農村辦學的“規模效應”。

但是到20世紀70年代，人們開始認識到“規模效益”的負面影響，開始從教育質量、學生交往等各方面重新審視大規模學校的優劣。“小規模學校運動”也開始流行，教育資源的充分利用也開始向新的方向發展。

亟待作為的地方財政

在地方政府看來，撤點并校可以方便管理，并校能獲得撥款，還可以加速城市化進程，有利于經濟發展，這也是很多地方政府加速撤點并校進程，用“一刀切”來解決問題的內在驅動。但是，細究之下，這種短視的行為令人擔憂。

“兩免一補”政策中的教科書費和雜費由中央和省上承擔，但是“一補”的資金仍然是需要地方財政撥款，“兩免一補”的重點地區往往也是經濟欠發達地區，對很多貧困地區來說，缺乏支柱產業，收入水平低，地方財政有限，根本無力發放補貼，甚至出現全額完成“兩免一補”所需的資金超過地方財政全年收入半數以上的現象。

在這種情況下，不少縣市采取權宜措施，先由學校墊付，待財政寬裕再撥款給學校。而學校因經費緊缺，往往無能無力。“一補”資金難以到位，也導致學生、家長對學校和政府產生誤解，各地關于學校和政府挪用“兩免一補”的反映往往就是因為“一補”的資金無法具體落實。

另一方面，在實施過程中，“兩免一補”也存在很大的問題。近年來，不斷有地方被曝光虛報補助人數騙取撥款。在對“兩免一補”的具體事務上，也出現不按規章辦事。有的學校關系好些，就能多申請分配名額，而關系不好的學校只能少些。在很多地方，民辦學校是否應該享受“兩補一免”政策的照顧也存在很大的爭議，很多民辦學校被區別對待。

除此之外，各地拖欠、延發“兩補一免”資金的現象也時有發生。有些確實是出于地方財政的困難，而有些卻屬于地方政府違規操作，挪用該項目資金，甚至直接貪污人個人“小金庫”的事也屢見不鮮。

目前，對于地方財政而言，在“兩補一免”上，最關鍵的任務有兩個，一是合理安排財政上對“一補”的分配，確保“一補”資金及時到位，解除貧困學生的后顧之憂。二是地方財政應該建立起嚴格的監管制度，加強監督，確保“兩免一補”資金的使用透明化、公開化，保證教育經費做到專款專用，使“兩免一補”真正成為照顧貧困學生的“陽光工程”。