公辦民營(yíng)與民辦公助

內(nèi)容提要公辦民營(yíng)和民辦公助是針對(duì)市場(chǎng)和政府都失靈而開(kāi)辟的“公私合作”或“公私協(xié)力”的治理模式，目前已經(jīng)應(yīng)用于推動(dòng)中國(guó)老年人服務(wù)機(jī)構(gòu)的建設(shè)。本文分析了中國(guó)老年人服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)中應(yīng)用公辦民營(yíng)和民辦公助的六種方式，結(jié)合案例對(duì)于超大規(guī)模老人院建設(shè)倉(cāng)促上馬、公辦民營(yíng)老人服務(wù)機(jī)構(gòu)缺乏章法和政策標(biāo)準(zhǔn)、民辦公助老人服務(wù)機(jī)構(gòu)助力差、壓力大、類型差異性強(qiáng)等基本問(wèn)題作了政策分析，提出目前中國(guó)老年人服務(wù)領(lǐng)域的社會(huì)政策是短缺的、扭曲的和誤導(dǎo)的，端正基本政策方向才是今后老齡工作的第一要義。中國(guó)的老年人服務(wù)的基本政策方向就是以失能老人長(zhǎng)期照護(hù)社會(huì)服務(wù)為核心，并從正確理解社會(huì)福利“民營(yíng)化”概念、老年人服務(wù)政策必須轉(zhuǎn)化為長(zhǎng)期照護(hù)制度等七個(gè)方面提出實(shí)現(xiàn)基本政策方向必須進(jìn)行的思想和政策上的撥亂反正。

關(guān)鍵詞老年人服務(wù)政策長(zhǎng)期照護(hù)制度公辦民營(yíng)民辦公助政策與制度分析

[中圖分類號(hào)]C913.6 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]0447—662X(2011)06—0124—12

引論：公辦民營(yíng)與民辦公助政策進(jìn)入

老年人服務(wù)領(lǐng)域

作為建構(gòu)一項(xiàng)涉及社會(huì)公共利益事業(yè)的不同類型的模式，公辦民營(yíng)與民辦公助在全球化的今天，已經(jīng)成為國(guó)家與政府適應(yīng)時(shí)代的變革，利用現(xiàn)代性社會(huì)的專業(yè)分工和善用社會(huì)力的主要手段。公辦民營(yíng)指的是政府委托民間來(lái)經(jīng)管自己以公共權(quán)力興辦的設(shè)施和事業(yè)。民辦公助指的是民間組織或機(jī)構(gòu)興辦的事業(yè)和設(shè)施，政府給予一定的財(cái)政補(bǔ)助。它們的主要區(qū)別在于設(shè)施或事業(yè)的產(chǎn)權(quán)主體是政府還是民間機(jī)構(gòu)或組織。

在中國(guó)，公辦民營(yíng)與民辦公助最先發(fā)端的領(lǐng)域不是社會(huì)福利和老年人服務(wù)，而是教育和醫(yī)療領(lǐng)域。這兩個(gè)領(lǐng)域首開(kāi)先河，以民辦民營(yíng)和市場(chǎng)化、產(chǎn)業(yè)化方式加速了民間力量的生長(zhǎng)。到現(xiàn)在，這兩個(gè)領(lǐng)域無(wú)論是政府還是民間都已經(jīng)具備了足夠大的規(guī)模、專業(yè)的人才隊(duì)伍、相當(dāng)?shù)馁Y金積累和資源儲(chǔ)備，在這樣的基礎(chǔ)上做公辦民營(yíng)與民辦公助的政策設(shè)計(jì)和制度創(chuàng)新，盡管還要經(jīng)歷曲折和失敗，不過(guò)，總算有了一個(gè)基底，不致處處捉襟見(jiàn)肘，發(fā)展的總趨勢(shì)是向好的。

而老年人福利服務(wù)領(lǐng)域則大不同。由于中國(guó)曾是年輕化社會(huì)，老人服務(wù)的需求不大，政府建設(shè)的社會(huì)福利院數(shù)量極少，而且大都為健康的孤寡老人服務(wù)，專業(yè)的長(zhǎng)期照護(hù)人才隊(duì)伍成長(zhǎng)不起來(lái)。改革開(kāi)放30多年，中國(guó)逐漸進(jìn)入老齡社會(huì)，是社會(huì)需求推動(dòng)了老年服務(wù)社會(huì)供給的成長(zhǎng)，也為民辦老人院開(kāi)辟了市場(chǎng)生存發(fā)展的空間。

民辦老人院的開(kāi)拓成長(zhǎng)是我國(guó)社會(huì)福利體制變革的一件大事?？梢哉f(shuō)，中國(guó)的老年人服務(wù)業(yè)是新興產(chǎn)業(yè)，歷史最長(zhǎng)的民辦老人院創(chuàng)辦時(shí)間尚不足16年。截至2009年底，中國(guó)60歲以上的老人為1.67億，占總?cè)丝?2.5％，其中，80歲以上老年人已達(dá)1900萬(wàn)，失能與半失能老人共3159萬(wàn)人。失能率為19％，其中城市為14.6％，農(nóng)村已超過(guò)20％。而我國(guó)老年人服務(wù)機(jī)構(gòu)創(chuàng)辦時(shí)間最長(zhǎng)的民辦院尚不足16年，全國(guó)各類老年福利機(jī)構(gòu)38060個(gè)，床位266.2萬(wàn)張，養(yǎng)老床位總數(shù)僅占全國(guó)老年人口的1.59％。在職護(hù)理人員只有20多萬(wàn)人，取得職業(yè)資格證書的專業(yè)人員只有2萬(wàn)多人。專業(yè)人員與床位之比為1：133；60歲以上老人與床位之比約為63：1，失能老人與床位之比約為12：1。這些數(shù)據(jù)尤其是專業(yè)人員的數(shù)據(jù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于國(guó)際一般水準(zhǔn)。要達(dá)到國(guó)際通行的最低標(biāo)準(zhǔn)，床位還需增加一倍；機(jī)構(gòu)、社區(qū)和居家服務(wù)三方面需要的專業(yè)照護(hù)人力的缺口是目前規(guī)模的十幾倍。

可見(jiàn)，中國(guó)養(yǎng)老問(wèn)題的核心難題，是老齡社會(huì)老人總量及其需求的增長(zhǎng)速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)供給的增長(zhǎng)速度。尤其是失能失智老人需求的增長(zhǎng)率和對(duì)其長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)供給增長(zhǎng)率之間存在著累積性成長(zhǎng)的嚴(yán)重短缺，這個(gè)缺口不是經(jīng)三五年、七八年努力就能彌補(bǔ)的。在中國(guó)，老年人長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)供給所需人財(cái)物力等各項(xiàng)資源的籌集、鏈接、整合、科學(xué)配置與管理早已超越了家庭、社區(qū)和地域，日漸成為中國(guó)人可持續(xù)生存的一個(gè)重大公共主題。

為緩解老年人服務(wù)領(lǐng)域中嚴(yán)重的供給短缺，多年來(lái)，政府、市場(chǎng)、第三部門都做了一定的努力，但是距離解決之途還很遙遠(yuǎn)。2006年，國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)“加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)”的文件，首次明確提出要“積極支持以公建民營(yíng)、民辦公助、政府補(bǔ)貼、購(gòu)買服務(wù)等多種方式興辦養(yǎng)老服務(wù)業(yè)”，公辦民營(yíng)(含公建民營(yíng))與民辦公助開(kāi)始起步。最近兩年，政府必須對(duì)老年人服務(wù)業(yè)進(jìn)行公共規(guī)劃和公共治理的社會(huì)呼聲日趨強(qiáng)烈。

2011年2月，民政部提出“社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)‘十二五’規(guī)劃”(征求意見(jiàn)稿)，規(guī)劃中提出：以社區(qū)日間照料中心和專業(yè)化養(yǎng)老機(jī)構(gòu)為重點(diǎn)，通過(guò)新建、改擴(kuò)建和購(gòu)置，改善社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系的基礎(chǔ)設(shè)施條件。充分考慮經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和人口老齡化發(fā)展程度，“十二五”期間，增加日間照料床位和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老床位300萬(wàn)張，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老床位總數(shù)翻一番。這個(gè)文件預(yù)示著養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在“十二五”時(shí)期要有一個(gè)大發(fā)展。

一、老年人服務(wù)領(lǐng)域的公辦民營(yíng)與民辦公助

一般而言，我國(guó)的老年人服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)方式分為以下幾種。

第一種，政府提供公有土地甚至部分資金，邀民間機(jī)構(gòu)投資共建老人院，并且共同招標(biāo)和委托專業(yè)民間機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)管理。一般稱該模式為“公”“民”共建或者“公”“民”合資。

第二種，政府投資，在公用土地上建成老人服務(wù)機(jī)構(gòu)，招標(biāo)并委托民間機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)管理。一般稱該模式為公建民營(yíng)。

第三種，政府將已經(jīng)建成的老人院委托給民間機(jī)構(gòu)或者個(gè)人承包管理。這是狹義的公辦民營(yíng)或者公設(shè)民營(yíng)。

第四種，民間組織或者機(jī)構(gòu)，包括企業(yè)或者非營(yíng)利組織如公益基金會(huì)等自行購(gòu)買土地，自建或者自行租用房產(chǎn)，自我經(jīng)營(yíng)老人服務(wù)機(jī)構(gòu)，政府給予一定的補(bǔ)助。一般稱該模式為民辦公助。

第五種，政府將規(guī)定的老人服務(wù)項(xiàng)目以特許經(jīng)營(yíng)或購(gòu)買服務(wù)的方式委托給民間機(jī)構(gòu)或者個(gè)人運(yùn)營(yíng)管理。一般稱該模式為特許經(jīng)營(yíng)或者項(xiàng)目購(gòu)買。

第六種，政府在自建自管的老年人福利機(jī)構(gòu)中創(chuàng)建民建民營(yíng)部分，在資產(chǎn)形成過(guò)程中政府給予諸多優(yōu)惠，在民建民營(yíng)的功能區(qū)域，人事、收費(fèi)等主要制度都按照民營(yíng)方式操作。一般稱該模式為“一院兩制”或者公辦民助。

這六種模式中，前三種屬于廣義的公辦民營(yíng)，第四種民辦公助模式因政府補(bǔ)助方式不同可再分為若干類，例如床位補(bǔ)貼，服務(wù)補(bǔ)貼、水電補(bǔ)貼等等。第五種模式實(shí)質(zhì)上是一種專項(xiàng)服務(wù)項(xiàng)目外包模式。例如政府以往沒(méi)有做過(guò)，自己從頭開(kāi)拓有困難的社區(qū)的老人日間照顧和居家護(hù)理服務(wù)，就往往采取外包的方式給民間機(jī)構(gòu)，其中既有非營(yíng)利性質(zhì)的社區(qū)老人院，也有社區(qū)企業(yè)或者當(dāng)?shù)氐纳鐖F(tuán)組織。第六種模式目前越來(lái)越普遍，成為地方政府吸引民間投資老年服務(wù)機(jī)構(gòu)的一種重要舉措，政府往往以現(xiàn)有政府辦的福利院內(nèi)或者附近的公用土地為資本，與民間資金形成股份制結(jié)構(gòu)，造就公辦院內(nèi)公私合辦的院中院。

這六種模式基本涵蓋了老年人服務(wù)機(jī)構(gòu)的所有建設(shè)與經(jīng)營(yíng)方式。從出資的角度看，既有政府或者民間出全資也有政府和民間共同出資的方式，從經(jīng)營(yíng)的角度看，既有政府委托民間經(jīng)營(yíng)整個(gè)機(jī)構(gòu)的又有經(jīng)營(yíng)部分區(qū)域或者項(xiàng)目的。要論民間經(jīng)營(yíng)即民營(yíng)化的程度，依照產(chǎn)權(quán)理論劃分，將民辦和公辦作為一條數(shù)軸的兩端，那么，就形成下列的模式排列圖。如下圖：

民辦(民辦公助→公民合資→公辦民助→項(xiàng)目委托→機(jī)構(gòu)委托→公建民營(yíng))公辦

換言之，民辦公助的模式，產(chǎn)權(quán)是民間組織或者機(jī)構(gòu)的，公民合資、公辦民助的模式，其實(shí)就是股份制。而其他的三種模式，所有權(quán)是政府的，經(jīng)營(yíng)權(quán)通過(guò)合同承包的方式由民間托管。

受托的民間組織或者機(jī)構(gòu)，需要繳納一定額度的承包費(fèi)(臺(tái)灣稱為回饋金或權(quán)利金)，同時(shí)受托人要自負(fù)盈虧并擔(dān)負(fù)保管維護(hù)公有財(cái)產(chǎn)的責(zé)任。

這種所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分開(kāi)，將經(jīng)營(yíng)權(quán)委托出去的方式在臺(tái)灣還有一個(gè)更為通俗的說(shuō)法，叫做“委外”，也就是委托政府之外的機(jī)構(gòu)辦理。臺(tái)灣將委外分成機(jī)關(guān)委外及業(yè)務(wù)項(xiàng)目委外兩類，機(jī)關(guān)委外是指一個(gè)機(jī)構(gòu)的整體業(yè)務(wù)委托民間辦理，俗稱“公辦民營(yíng)”，而業(yè)務(wù)項(xiàng)目委外是指機(jī)關(guān)職能中的部分業(yè)務(wù)服務(wù)委托民間辦理，這部分由于不涉及機(jī)構(gòu)產(chǎn)權(quán)，所以未列入“公辦民營(yíng)”。委外業(yè)務(wù)都需要政府和民間簽訂合同，所以又稱為“契約外包”。

而民辦公助模式中的補(bǔ)貼制度則不同，它不是政府這個(gè)公權(quán)力的主體通過(guò)合同來(lái)購(gòu)買民間提供的服務(wù)，而是政府為保障老年人特別是失能失智程度深的老人獲得基本服務(wù)，以補(bǔ)助制度降低機(jī)構(gòu)成本，從而降低弱勢(shì)群體的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。

二、老年人服務(wù)機(jī)構(gòu)公辦民營(yíng)與民辦公助的現(xiàn)狀

任何社會(huì)關(guān)注都來(lái)自于未被滿足的社會(huì)需求。未被滿足的社會(huì)需求越大，社會(huì)關(guān)注的程度就越深，同時(shí)，政府關(guān)注的程度也就越高。五、六年前，“看病難”、“看病貴”的社會(huì)呼聲引發(fā)了中國(guó)的醫(yī)療體制改革，而最近兩年，因“一床難求”而引發(fā)的“養(yǎng)老難”“照護(hù)難”的討論，已在媒體上持續(xù)發(fā)酵，備受社會(huì)矚目，從而引發(fā)了政府的高度關(guān)注。

先是十七屆五中全會(huì)報(bào)告提出了要提高國(guó)民收入的議題，接著是2010年的政府工作報(bào)告中明確提出要“加快建立健全養(yǎng)老社會(huì)服務(wù)體系”，隨后，十月舉行的十七屆五中全會(huì)上，“優(yōu)先發(fā)展社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)”首次被寫入“十二五”規(guī)劃建議。還有，“基本養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)”躋身“十二五”期間的三十一個(gè)專項(xiàng)規(guī)劃，與“調(diào)整國(guó)民收入分配格局”、“進(jìn)一步推進(jìn)城市化”、“節(jié)能減排”等熱門議題共同構(gòu)成下一個(gè)五年各級(jí)政府資源配置的重點(diǎn)。

其中，以往在社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)體系中居“補(bǔ)充地位”的機(jī)構(gòu)養(yǎng)老，也被官方文件列入“骨干”序列。

由此可見(jiàn)，黨和國(guó)家對(duì)養(yǎng)老社會(huì)服務(wù)業(yè)已經(jīng)高度重視。在這種態(tài)勢(shì)下，政府的政策慣性立即啟動(dòng)，這就是國(guó)家出面、政府投入，舉國(guó)體制。

具體而言，老年人服務(wù)機(jī)構(gòu)公辦民營(yíng)與民辦公助普遍存在的主要狀況和問(wèn)題是以下幾種：

1.超大規(guī)模老人院建設(shè)倉(cāng)促上馬席卷全國(guó)

2009年，國(guó)家發(fā)改委明確政府要介入大規(guī)模的老年人機(jī)構(gòu)投資，于是在全國(guó)各省市擇地建設(shè)六、七個(gè)國(guó)家級(jí)養(yǎng)老基地，接著民政部提出要舉全部之力，也要建設(shè)幾個(gè)養(yǎng)老基地。在中央政府及主管部門釋放出許多利好信號(hào)之后，各地政府陸續(xù)跟進(jìn)：

在北京，第一福利院擴(kuò)建工程即將啟動(dòng)，將在原來(lái)550張床位基礎(chǔ)上增建660張，使床位總數(shù)達(dá)到1200多張；另一家超大型的養(yǎng)老院擬選址南六環(huán)大興區(qū)，建成后將可提供1000多張養(yǎng)老床位；海淀區(qū)則準(zhǔn)備在清河建設(shè)一處建筑面積為7600平方米的區(qū)級(jí)敬老院和一所500張以上床位的區(qū)級(jí)高端型養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)；西城區(qū)最大的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)則將建在風(fēng)景秀麗的門頭溝地區(qū)，預(yù)計(jì)將有1700張左右的床位。

天津的行動(dòng)也很迅速。天津紅橋區(qū)已確定，將用三到五年時(shí)間，新建兩個(gè)大型養(yǎng)老院，規(guī)劃面積達(dá)到9000平方米，將解決1000名老人的養(yǎng)老問(wèn)題。

濟(jì)南也敲定，將由政府投資2～3億元，在市中區(qū)新建一處大型社會(huì)福利中心(市老年公寓)，計(jì)劃占地300多畝，設(shè)計(jì)床位在2000張以上。

武漢市目前正在動(dòng)工興建10個(gè)市級(jí)和區(qū)級(jí)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，這些養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建成后，武漢將新增8009多張養(yǎng)老床位。

佛山一個(gè)地級(jí)市于2010年吸納了約5500萬(wàn)元的社會(huì)資金進(jìn)入國(guó)辦養(yǎng)老福利中心，預(yù)計(jì)2011年新增1000張養(yǎng)老床位投入使用。

長(zhǎng)春則要繼續(xù)整頓規(guī)范養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，提出在兩年內(nèi)每個(gè)城區(qū)、開(kāi)發(fā)區(qū)都要新增400張以上公辦養(yǎng)老床位……

據(jù)筆者預(yù)估，僅自2009年全國(guó)掀起養(yǎng)老機(jī)構(gòu)投資浪潮以來(lái)，目前各地各級(jí)政府投入的和政府動(dòng)員的投資規(guī)劃已經(jīng)超過(guò)上千億元人民幣。

更有甚者，不少地區(qū)的政府將建設(shè)養(yǎng)老基地視為又一輪中國(guó)大開(kāi)發(fā)浪潮，生怕錯(cuò)過(guò)了這一輪的精彩，導(dǎo)致規(guī)模不斷升級(jí)，投資越加越大，最近廊坊地區(qū)就爆出重磅新聞，中國(guó)人壽保險(xiǎn)公司要在該地區(qū)建設(shè)擁有兩、三萬(wàn)張床位的老年衛(wèi)星城。將幾萬(wàn)老年人集聚一地。

超大規(guī)模老年人福利機(jī)構(gòu)就這樣倉(cāng)促上馬，席卷全國(guó)。而這樣的例子在全世界都未曾有過(guò)。依照老年人長(zhǎng)期照護(hù)理論，由于老年人的個(gè)體差異(如失能成因、性別等)，長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)所需要的內(nèi)容、時(shí)間、頻率上充滿多樣性和變動(dòng)性，照護(hù)者必須因應(yīng)照護(hù)需求的變動(dòng)而改變照護(hù)提供的型態(tài)，而且，還需要連續(xù)性照護(hù)跨越醫(yī)療與社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域的資源整合。這些因素都導(dǎo)致長(zhǎng)期照護(hù)供給牽涉復(fù)雜且需擔(dān)負(fù)重任的服務(wù)技術(shù)，因而沒(méi)有可能進(jìn)行過(guò)大批量的服務(wù)生產(chǎn)。按照國(guó)際通行的慣例，最佳的服務(wù)規(guī)模為一個(gè)單位200～300張床位。而我國(guó)動(dòng)輒上千乃至上萬(wàn)張床位，這不是在辦老人院，而是老年人集中營(yíng)。

2.公辦民營(yíng)老人服務(wù)機(jī)構(gòu)缺乏章法和政策標(biāo)準(zhǔn)

長(zhǎng)期照護(hù)全國(guó)聯(lián)盟是全國(guó)近千家老人院的行業(yè)組織，他們于去年底今年初做了一次公辦民營(yíng)的問(wèn)卷調(diào)查。在68家養(yǎng)老院中，公辦民營(yíng)的機(jī)構(gòu)有2l家，占到了總數(shù)的三成左右。其中，政府出資蓋老人院，交由民間經(jīng)營(yíng)的有16家，占到公辦民營(yíng)總量的3／4。公辦老人院的存量少，各地政府紛紛加速建設(shè)由此可見(jiàn)一斑。

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，公辦民營(yíng)老人院的主要經(jīng)營(yíng)方式是政府建房民間承包，交了承包費(fèi)后自負(fù)盈虧，而政府除了收錢大都不管房屋修繕，問(wèn)卷中只有20％的機(jī)構(gòu)由政府負(fù)責(zé)修繕；80％是民間自行負(fù)責(zé)。

按照政府與民間機(jī)構(gòu)的相互關(guān)系，可將公辦民營(yíng)老人服務(wù)機(jī)構(gòu)分為以下幾類：

第一類，政府優(yōu)惠，民間回應(yīng)——“兄長(zhǎng)照顧弟妹”

例如，合肥民辦九久夕陽(yáng)紅養(yǎng)老集團(tuán)，旗下有7所老年機(jī)構(gòu)，其中5所的房產(chǎn)屬于公部門的資產(chǎn)，由機(jī)構(gòu)上繳房租后自行運(yùn)營(yíng)、自負(fù)盈虧。當(dāng)然屬公辦民營(yíng)性質(zhì)。

成立伊始，九久夕陽(yáng)紅和絕大多數(shù)的民營(yíng)機(jī)構(gòu)一樣租用民房運(yùn)營(yíng)。房租是成本中開(kāi)支最大的部分，大約要占到支出的一半，房租壓的民辦機(jī)構(gòu)喘不過(guò)氣來(lái)。與政府的合作實(shí)屬各取所需的機(jī)緣巧合。雙方其實(shí)都沒(méi)有“公辦民營(yíng)、公建民營(yíng)”的概念，而是九久夕陽(yáng)紅因經(jīng)營(yíng)管理好，在合肥頗有名氣，需要不斷擴(kuò)展院舍；而政府新建了養(yǎng)老院卻沒(méi)有能力運(yùn)營(yíng)，因而雙方一拍即合。

合肥政府除了向受托的九久夕陽(yáng)紅提供了低價(jià)院舍，院舍租金只有市場(chǎng)價(jià)格的30％～40％以外，還按照床位數(shù)提供相應(yīng)的補(bǔ)貼，在后期，房屋修繕、設(shè)備更新也納入政府出資范圍。與此同時(shí)，政府要求九久夕陽(yáng)紅承擔(dān)了減免三無(wú)老人、低保老人的費(fèi)用；免費(fèi)接待各種學(xué)習(xí)考察；以及無(wú)條件接收政府送來(lái)的流浪老人。不過(guò)，政府并沒(méi)有對(duì)九久夕陽(yáng)紅的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)提出過(guò)要求，而是由機(jī)構(gòu)自主運(yùn)作，該機(jī)構(gòu)因享受政府補(bǔ)貼而自動(dòng)降低了對(duì)老人的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。

與之相似的，是南京市公辦民營(yíng)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。南京市從十一五時(shí)期開(kāi)始加快發(fā)展老年事業(yè)，到2010年底，全市共有老年福利機(jī)構(gòu)258家，總床位27408張，五年翻了一番。目前，全市每千名老人擁有床位25.1張，其中，市區(qū)街三級(jí)老人福利機(jī)構(gòu)共107家全部實(shí)現(xiàn)了公辦民營(yíng)和公建民營(yíng)。見(jiàn)下表。

在南京市公辦的100多所養(yǎng)老院中，有的是運(yùn)營(yíng)情況差而交給民間機(jī)構(gòu)的，有的則是按照規(guī)劃建成后就直接委托給民間機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)。還有的甚至是政府租房給民辦機(jī)構(gòu)使用。例如，南京市鼓樓區(qū)以地方政府名義租賃了4處合計(jì)11500多平方米的房屋，租期為10—12年，通過(guò)公開(kāi)的招投標(biāo)程序確定了受托的民辦機(jī)構(gòu)。各個(gè)區(qū)的公辦民營(yíng)政策不同，有的區(qū)政府不要租金免費(fèi)提供房屋，如鼓樓區(qū)，也有的政府機(jī)構(gòu)要求受托方繳納低于市場(chǎng)價(jià)格的租金。同時(shí)，收取房租的政府機(jī)構(gòu)還會(huì)給民辦老人院提供床位補(bǔ)貼。不過(guò)，與九久夕陽(yáng)紅相似，在收住老人、制定收費(fèi)價(jià)格和價(jià)格優(yōu)惠政策等等方面統(tǒng)統(tǒng)由每個(gè)受托的民辦老人院自己說(shuō)了算，政府沒(méi)有要求和統(tǒng)一的政策標(biāo)準(zhǔn)。

筆者在南京市調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)，由于政府對(duì)機(jī)構(gòu)收住的老人未進(jìn)行分級(jí)分類，也沒(méi)有對(duì)機(jī)構(gòu)進(jìn)行分級(jí)分類，還沒(méi)有分級(jí)分類的收費(fèi)和補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)果導(dǎo)致大部分公辦民營(yíng)老人院收住的是基本健康的老人，自理與非自理老人的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)沒(méi)有顯著差別，而且，盡管房屋是政府免費(fèi)或者低費(fèi)提供的，所有老人院仍然基本按照市場(chǎng)價(jià)收取床位費(fèi)。

還有，盡管政府在年底進(jìn)行機(jī)構(gòu)普查，但是，由于缺乏行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和專業(yè)評(píng)估，這些普查基本上走了過(guò)場(chǎng)。

第二類，政府卸負(fù)，民間接擔(dān)——“家長(zhǎng)管教子女”

例如南昌市政府社會(huì)福利院將養(yǎng)老院承包給社會(huì)機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)。后由該社會(huì)福利院下設(shè)的老年頤養(yǎng)中心與之簽約。合同規(guī)定，15年為期，承包者每年要向政府支付70萬(wàn)元的房租。這個(gè)價(jià)格就是市場(chǎng)價(jià)，且合同租期短，并未體現(xiàn)扶持和支持。該機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)利潤(rùn)微薄，難以留住專業(yè)人才，又不能繼續(xù)投人，目前只能過(guò)一天算一天。

再如北京西城區(qū)月壇街道辦事處與天津鶴童老年福利協(xié)會(huì)(下稱鶴童)簽約月壇老人院。

該老人院是月壇街道辦事處租用的，數(shù)年間無(wú)論街道自管還是邀經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)管理，都未成功，擁有37張床位的敬老院一度只有7位有自理能力的老人人住，社會(huì)效益無(wú)從談起，收入還付不起房租。

月壇街道辦事處幾經(jīng)輾轉(zhuǎn)最終找到天津鶴童老年福利協(xié)會(huì)。雙方于2006年底正式簽訂了委托管理協(xié)議書。鶴童是一家老年人長(zhǎng)期照護(hù)專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)，其專業(yè)技術(shù)和機(jī)構(gòu)管理在全國(guó)領(lǐng)先。所以很快就改變了受托機(jī)構(gòu)的面貌。合同簽訂后3個(gè)月，該老人院基本住滿，且全部為失能失智老人，還包括部分“低保”老人。隨后，鶴童又?jǐn)U大了另一處住房，形成50張床的社區(qū)老人院規(guī)模，不僅保障了社會(huì)效益，而且實(shí)現(xiàn)了收支平衡尚有盈余。扣除所有開(kāi)支包括街道支付給收租方的全部房租和支付給鶴童的5％管理費(fèi)后，每月還凈剩2萬(wàn)多元，每年凈剩24萬(wàn)多元。

迄今為止，合作期已經(jīng)進(jìn)入第5年，協(xié)議也已經(jīng)續(xù)簽，雙方都還算滿意?？墒牵@種模式卻至今無(wú)法推廣，個(gè)中原因值得分析和深思。

首先，這個(gè)合作并不是契約外包模式，倒像是內(nèi)部承包。盡管鶴童經(jīng)營(yíng)有方，月月盈余，但是由于街道辦將契約外包內(nèi)部化，致使鶴童無(wú)權(quán)進(jìn)行收費(fèi)及其財(cái)務(wù)管理，所有的收入都上繳月壇街道辦事處，由其進(jìn)行財(cái)務(wù)核算和全部的會(huì)計(jì)支出，從收入中扣抵街道租房房租，護(hù)理員工資，水電氣，老人膳食費(fèi)等。鶴童按照合同從收人中提取6％(續(xù)約后增加到10％)的管理費(fèi)，用作辦公費(fèi)支出。房屋修繕和設(shè)施添置，由鶴童提報(bào)專項(xiàng)，街道辦審查通過(guò)后在老人院收人中開(kāi)支。這種將鶴童作為街道辦所屬非獨(dú)立單位的內(nèi)部管理方式，導(dǎo)致老人院的財(cái)務(wù)完全受制于街道預(yù)算，而物價(jià)上漲，伙食費(fèi)開(kāi)支加大，預(yù)算始終不變，不敷開(kāi)支的部分只好在街道撥給的鶴童管理費(fèi)中開(kāi)支。

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其次，外部委托轉(zhuǎn)成內(nèi)部承包的這個(gè)模式，導(dǎo)致受托機(jī)構(gòu)的自主性被政府所牽制，從而引發(fā)一系列難以想見(jiàn)的風(fēng)險(xiǎn)。由于實(shí)行收入與開(kāi)支統(tǒng)統(tǒng)由街道會(huì)計(jì)直接掌握的制度，導(dǎo)致鶴童沒(méi)有發(fā)放工資和支配盈余的權(quán)力。街道辦連續(xù)9個(gè)月未給鶴童護(hù)理員漲工資，致使發(fā)生護(hù)理員“集體離崗”事件。

月壇老人院的例子證明，公辦民營(yíng)的管理方式的選擇是一個(gè)重大政策，如果不端正公辦民營(yíng)目的和目標(biāo)，不把公辦民營(yíng)作為一場(chǎng)行政組織的思想和管理方式的變革，而是政府單純地卸包袱，增收入，甚至圖謀預(yù)算外的長(zhǎng)期穩(wěn)定收入，就會(huì)走偏方向。

第三類，政企博弈——“同床共枕、貌合神離”

在新建的大規(guī)模高檔老年公寓中，政府與民間的關(guān)系是疏離的。

天津“梅江國(guó)際老人村”是全國(guó)起步最早的老年服務(wù)設(shè)施。自1995年起，天津市人大代表就年年提案呼吁重視老人機(jī)構(gòu)建設(shè)。市政府為落實(shí)提案多次尋找建設(shè)用地，均未果。1998年，政府開(kāi)發(fā)梅江生態(tài)居住小區(qū)，以允許開(kāi)發(fā)商在小區(qū)建設(shè)商住房為條件，要求他們以其利潤(rùn)的一部分投入國(guó)際老人村建設(shè)并自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧，市政府還協(xié)調(diào)了一家國(guó)有公司將規(guī)劃用地指標(biāo)有償轉(zhuǎn)讓給這家開(kāi)發(fā)商。可以說(shuō)，政府的主要職責(zé)在于規(guī)劃與協(xié)調(diào)，并未直接投資。該設(shè)施建成后占地一萬(wàn)多平米，擁有三棟三層高檔老年公寓樓，被天津市政府命名為“梅江國(guó)際老人村”。

但是，這個(gè)投資巨大的老年服務(wù)設(shè)施建成10年了，迄今為止，三棟樓共500多張床位只收養(yǎng)了寥寥無(wú)幾的幾位老人。據(jù)調(diào)查，該設(shè)施也曾公開(kāi)招聘老人院院長(zhǎng)。可是，受聘院長(zhǎng)沒(méi)干幾個(gè)月就辭職，一連多個(gè)院長(zhǎng)都是如此，后來(lái)，索性就由開(kāi)發(fā)商自行經(jīng)營(yíng)了。開(kāi)發(fā)商將老人村變身為旅店和商住樓。摩托羅拉公司培訓(xùn)中心等企業(yè)租用了兩棟樓長(zhǎng)期辦公。這還不算，開(kāi)發(fā)商在蓋樓時(shí)還打了一口井，為了遮人耳目，給這口井蓋了房子，用作老人村辦公室。這口井的地下水采水權(quán)就歸了開(kāi)發(fā)商。開(kāi)發(fā)商自行賣水，而梅江小區(qū)原址是一片湖泊，垃圾填埋而成為土地，濫抽地下水，前景不堪設(shè)想。

多年來(lái)，這個(gè)案例引起各方重視，天津市歷屆政府都收到市人大、政協(xié)委員彈劾此事的信件，要求將該設(shè)施收歸政府重新安排經(jīng)管單位，卻都未做到。幾年前，天津市河西區(qū)民政局與開(kāi)發(fā)商談判，希望收回用作老人服務(wù)，開(kāi)發(fā)商卻提出，要用500萬(wàn)元的裝修費(fèi)交換老人村設(shè)施的使用權(quán)。區(qū)政府拿不出這筆資金而作罷。這個(gè)老人村之所以迄今未能按照規(guī)劃目標(biāo)實(shí)施，其原因是多方面的。當(dāng)時(shí)國(guó)家尚未規(guī)定老人院設(shè)施進(jìn)入新建小區(qū)公建配套，政府沒(méi)有相關(guān)規(guī)定，放任市場(chǎng)自行探索，導(dǎo)致這個(gè)老人村產(chǎn)權(quán)不明，最后被開(kāi)發(fā)商掛羊頭賣狗肉，用作賺錢的機(jī)器了。

另一個(gè)高檔老年公寓案例是北京匯晨老年公寓。這個(gè)公寓是北京市政府于2007年投資興建的重要的為民服務(wù)設(shè)施。政府宣稱，建設(shè)這所公寓的目的是為老年人提供“集養(yǎng)老、休閑、娛樂(lè)、康復(fù)為一體的場(chǎng)所，發(fā)揮窗口示范作用”。那么，這個(gè)窗口到底起了怎樣的示范作用呢?

該公寓的健康老人床位占到總床位的90％，而床位費(fèi)最低價(jià)為月4350元。入住者多為離退休老干部或企業(yè)家，人住率不到80％。護(hù)理型公寓占總床位的10％，加上護(hù)理服務(wù)費(fèi)，最低價(jià)為每月4980元。由此可見(jiàn)，這所公寓的定位一不是失能、失智的功能弱勢(shì)老人，二不是低收入的收入弱勢(shì)老人。

這所公寓的受托方是一家企業(yè)——康泰人壽旗下的養(yǎng)老基金。他們以企業(yè)投資方式買斷公寓居住權(quán)后，以分時(shí)付款的酒店式管理方式收取會(huì)員管理費(fèi)用以回籠投資。不過(guò)，這家企業(yè)的經(jīng)營(yíng)并不如預(yù)期所料，開(kāi)辦三年多了目前還在虧損。個(gè)中原因在于經(jīng)營(yíng)模式與市場(chǎng)定位不相匹配。

該公寓的定位是針對(duì)高收入健康老人的服務(wù)。這樣的定位應(yīng)該按照完全的市場(chǎng)模式經(jīng)營(yíng)。這在國(guó)際上是基本常識(shí)。美國(guó)的老年公寓都是私人投資。在臺(tái)灣，政府甚至在社會(huì)福利法中規(guī)定老年公寓不是福利設(shè)施，政府一律不投資，也不給任何政策優(yōu)惠。政府補(bǔ)貼的老人一般也不能住在這里。而匯晨老年公寓是北京市政府的資產(chǎn)，政府要求受托機(jī)構(gòu)按照“民辦非企業(yè)單位”注冊(cè)，否則不能得到政府的各類政策優(yōu)惠。這就綁住了企業(yè)的手腳。

可見(jiàn)，匯晨老年公寓從機(jī)構(gòu)定位上就走錯(cuò)了方向。針對(duì)高收入、健康老人的高檔設(shè)施本該交由市場(chǎng)建設(shè)，卻由政府花費(fèi)財(cái)政資金興辦，委托企業(yè)作非營(yíng)利經(jīng)營(yíng)，結(jié)果以高檔設(shè)施做福利性服務(wù)，不僅連累企業(yè)連年虧損，而且導(dǎo)致財(cái)政部不得不連年補(bǔ)貼。目前全國(guó)各地政府已經(jīng)和正在興辦的養(yǎng)老基地，統(tǒng)統(tǒng)以高檔老年公寓為主體，大都在重復(fù)著匯晨的錯(cuò)誤。

這兩個(gè)案例證明，高檔老年公寓建設(shè)是一個(gè)復(fù)雜的問(wèn)題，不可輕易談及公辦民營(yíng)。一個(gè)項(xiàng)目只要投資巨大，無(wú)論誰(shuí)是投資主體都必須講求投資效率。從社會(huì)政策視角看，政府最應(yīng)該支持的是失能失智程度深的老人，而他們的需要主要是連續(xù)性的長(zhǎng)期照護(hù)，并非是高檔老年公寓寓所和花園式場(chǎng)地。

但在目前，中國(guó)各地建設(shè)和在建的超大規(guī)模高檔老年公寓幾乎比比皆是，上千億資金正在投入這個(gè)領(lǐng)域。政府和企業(yè)界投資的高度熱忱使人不能不懷疑他們熱衷的并非是老人服務(wù)，而是在巨大投資背后蘊(yùn)含的巨大經(jīng)濟(jì)利益。在全國(guó)各地土地財(cái)政之風(fēng)盛行的今天，國(guó)家的確要提高警惕，不能讓權(quán)力參與市場(chǎng)交易，不能縱容公共資金和社會(huì)資金被利益集團(tuán)大肆吸金，不能讓公權(quán)腐敗這一社會(huì)癌癥在老年公寓建設(shè)中成為變相吞噬民脂民膏的新手段。

3.民辦公助老人服務(wù)機(jī)構(gòu)助力差、壓力大，類型差異性強(qiáng)

在老人服務(wù)機(jī)構(gòu)中，民辦機(jī)構(gòu)占了絕大部分。而且，公建民營(yíng)或者公辦民營(yíng)的資金主要依靠政府，而民辦機(jī)構(gòu)政府支持則不同，出點(diǎn)小錢，下點(diǎn)魚餌，就能夠調(diào)動(dòng)更多的社會(huì)資源投入民辦機(jī)構(gòu)，以南京市為例?！笆晃濉逼陂g，南京市興辦了76家民辦機(jī)構(gòu)6231張床位，享受市政府對(duì)于新增養(yǎng)老床位的資助共1305.9萬(wàn)元，直接拉動(dòng)社會(huì)力量對(duì)老年人社會(huì)福利機(jī)構(gòu)投資17199.5萬(wàn)元。兩者之比為l：13.3，也就是說(shuō)，市財(cái)政每投資一元錢，拉動(dòng)社會(huì)力量投資13.3元。總之，從政策覆蓋面而言，民辦公助大大超過(guò)公辦民營(yíng)，可以說(shuō)是廣覆蓋的一項(xiàng)政策。、

為推動(dòng)民辦機(jī)構(gòu)的發(fā)展，1999年，民政部頒發(fā)了社會(huì)福利機(jī)構(gòu)規(guī)范，規(guī)定了老年人社會(huì)福利機(jī)構(gòu)的類別和各類的服務(wù)內(nèi)容。2006年，民政部又和多部委以國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)文形式下發(fā)了“加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)”的文件，積極支持以公建民營(yíng)、民辦公助、政府補(bǔ)貼、購(gòu)買服務(wù)等多種方式興辦養(yǎng)老服務(wù)業(yè)。此后，各地政府紛紛出臺(tái)地方政策，資助社會(huì)力量興辦老年福利機(jī)構(gòu)。這些政策大體可分為三類：

第一類，民辦老年人服務(wù)機(jī)構(gòu)稅收可以減免，水電費(fèi)按照民用而非企業(yè)計(jì)價(jià)，所需土地的價(jià)格可由地方政府酌情優(yōu)惠，最高的優(yōu)惠是由政府劃撥土地。

第二類，政府直接補(bǔ)貼老年人。上海、北京、南京、杭州、青島、大連等城市均出臺(tái)了補(bǔ)貼到人的政策。首先補(bǔ)貼對(duì)象即三無(wú)老人和低保老人，接著，補(bǔ)貼高齡老人和獨(dú)居老人。補(bǔ)貼方式有現(xiàn)金發(fā)放、護(hù)理券或服務(wù)券以及兩者并行。護(hù)理券按護(hù)理員到家進(jìn)行護(hù)理服務(wù)的小時(shí)計(jì)算。服務(wù)券則是一種實(shí)物券，老人可以持券到粥店買粥，商店買日用品。

第三類，政府直接補(bǔ)貼老年人服務(wù)機(jī)構(gòu)。除給新建或擴(kuò)建民辦老人院一次性建設(shè)補(bǔ)貼外，還采取床位補(bǔ)貼方式俗稱政府買床。例如北京市規(guī)定，民辦老年服務(wù)機(jī)構(gòu)可按照實(shí)際服務(wù)人數(shù)申請(qǐng)每張床位每月100元的資助，資助金用于設(shè)施設(shè)備改造或改建、完善和改善管理服務(wù)。

但是，這些政策大都是地方政府制定的臨時(shí)性政策，政府補(bǔ)貼額大都沒(méi)列入財(cái)政賬戶，由地方福彩公益金支付。這導(dǎo)致補(bǔ)貼常常不能及時(shí)到位，或者該給的沒(méi)給。至于水電費(fèi)優(yōu)惠、稅收優(yōu)惠、土地價(jià)格優(yōu)惠等等政策真正能夠享受到的民辦養(yǎng)老院少之又少，政策落實(shí)十分艱難。這是因?yàn)檎呷狈唧w操作細(xì)節(jié)，又沒(méi)有一個(gè)政府部門直接受理這些政策。而公辦院作為差額預(yù)算事業(yè)單位，由國(guó)家財(cái)政直接撥款，政策執(zhí)行也有正式渠道，可見(jiàn)民辦院與公辦院的待遇差別十分懸殊。這使得民辦老人院面臨很強(qiáng)的經(jīng)營(yíng)壓力。

尤其大部分民辦院的經(jīng)辦者是城市的中下階層。他們進(jìn)入這個(gè)行業(yè)，是為了找一個(gè)謀生的飯碗，一個(gè)能賺錢的營(yíng)生。他們都是小本經(jīng)營(yíng)，租用社區(qū)的幾套房屋，房租占到開(kāi)支的一半以上。收入只能依靠入住老人繳費(fèi)。只要住不滿，房租都收不回。經(jīng)營(yíng)了數(shù)年，將家底都賠了進(jìn)去算總帳還是虧損。而且，隨著運(yùn)營(yíng)成本的不斷上揚(yáng)，他們的壓力越來(lái)越大。

更有甚者，諸多社區(qū)民辦養(yǎng)老院因達(dá)不到政府規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)而一直不合法經(jīng)營(yíng)。這類“黑戶”養(yǎng)老.院各個(gè)城市都有。例如，長(zhǎng)春市南關(guān)區(qū)濱河社區(qū)有姐弟倆開(kāi)辦天一護(hù)理院已經(jīng)10年，該護(hù)理院由兩套100多平米的單元房組成。姐弟倆沒(méi)有雇請(qǐng)其他護(hù)理員，直接為30多位入住老人服務(wù)，月收費(fèi)很低，吃住加服務(wù)每人只有500多元，微利經(jīng)營(yíng)，因此得到社區(qū)老年人的歡迎。姐弟倆都是下崗工人，辦養(yǎng)老院既想為老人做點(diǎn)事，也能維持自己的生活，但是由于租用的房屋不能改動(dòng)，無(wú)法建設(shè)消防部門有硬性規(guī)定的消防通道，沒(méi)有消防證，只有“食品衛(wèi)生許可證”，社會(huì)福利機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)執(zhí)照辦不下來(lái)。而當(dāng)?shù)孛裾块T認(rèn)為這家老人院總體而言還不錯(cuò)，也盡可能地修建了安全設(shè)施，但是沒(méi)有達(dá)到消防規(guī)定，只好既不辦證又允許這家老人院繼續(xù)經(jīng)營(yíng)。

調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，這些大體上與“中小企業(yè)”相當(dāng)?shù)奈⒗?jīng)營(yíng)的社區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)所收養(yǎng)的失能失智老人的總量遠(yuǎn)高于公辦院或企業(yè)興辦的大型老年公寓。這其實(shí)是機(jī)制倒逼的結(jié)果。民辦老人院條件差，收費(fèi)低，只收受健康老人除了能從住單間的床位費(fèi)上得些利潤(rùn)外，幾乎沒(méi)有進(jìn)項(xiàng)。而收住失能老人，就可以在護(hù)理費(fèi)上做文章，相對(duì)營(yíng)利空間要大一些。事實(shí)上，很多民營(yíng)機(jī)構(gòu)的早期發(fā)展，就是依賴于壓低護(hù)理員的人工成本獲得的贏利。但是，民辦院的服務(wù)質(zhì)量受制于護(hù)理員的數(shù)量和質(zhì)量。大部分民辦院的護(hù)理員與老人之比在1：15～1：20之間，遠(yuǎn)低于1：4.5的國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，一家重慶私人承包的老人院甚至出現(xiàn)了2位護(hù)理員照顧90余位老人的極端情況。

此外，小本經(jīng)營(yíng)的社區(qū)型民辦院想要擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)規(guī)模卻面臨場(chǎng)地、資金等多方面的限制。沒(méi)有政府和社會(huì)的支持和幫助無(wú)法實(shí)現(xiàn)其愿望。而企業(yè)家辦的老年公寓則不同。他們的目標(biāo)鎖定在以老人機(jī)構(gòu)為名開(kāi)發(fā)房地產(chǎn)上。例如，天津馬三立老年公寓變身商業(yè)樓就是一例。天津一個(gè)做小五金件發(fā)家的企業(yè)家，因與相聲藝術(shù)家馬三立同住療養(yǎng)院相識(shí)，馬先生想為老年人辦實(shí)事，設(shè)立老人院，就與這位企業(yè)家簽了協(xié)議，企業(yè)出錢，署名馬三立老年公寓，命名權(quán)無(wú)償使用。雙方爭(zhēng)取到了政府無(wú)償撥地、免稅的政策，建成了一棟八層的老年公寓。但是大樓建成后，這位企業(yè)家先是抬高老人人住價(jià)格，收費(fèi)高出市價(jià)1倍多，而后又?jǐn)D走馬三立派來(lái)參與經(jīng)營(yíng)的家人，從而將銀行、餐飲、辦公全部都引入了這所大廈，老人公寓完全變身為商業(yè)樓，而由于歷史原因和收住了幾位老人，政府給予老人服務(wù)機(jī)構(gòu)政策優(yōu)惠至今還在使用。

可見(jiàn)，民辦院當(dāng)中，小型化的社區(qū)養(yǎng)老院與大型化的社會(huì)老年公寓實(shí)屬不同類型，但是目前的民辦公助政策卻一樣。

三、對(duì)老年人服務(wù)機(jī)構(gòu)公辦民營(yíng)與民辦公助現(xiàn)狀的分析

作為涉及公共利益的社會(huì)事業(yè)的不同類型的建設(shè)模式，公辦民營(yíng)與民辦公助成為國(guó)家與政府利用現(xiàn)代性社會(huì)的專業(yè)分工和善用社會(huì)力的主要手段。推動(dòng)公辦民營(yíng)與民辦公助無(wú)異于一場(chǎng)適應(yīng)時(shí)代的變革，它改變了政府在公共領(lǐng)域集權(quán)和集中化的習(xí)慣，將民間部門作為公共服務(wù)新的生產(chǎn)者、輸送者推上前臺(tái)。國(guó)家與社會(huì)、公與私分立的狀態(tài)被打破，政府與民間部門締結(jié)合約，公私部門協(xié)力發(fā)展的新模式、新制度在全球范圍內(nèi)成長(zhǎng)了。

但是，公部門與私部門、政府部門與民間部門之間協(xié)力的實(shí)質(zhì)是在公法與私法這兩大類不同法律體系之間建立橫向關(guān)系，為此，必須創(chuàng)建新的治理規(guī)則。這當(dāng)然是當(dāng)代重大的社會(huì)政策創(chuàng)新。而法律是社會(huì)政策的最高表現(xiàn)形式，因此關(guān)于公私協(xié)力的法律將是21世紀(jì)具有全球性意義的重大法律創(chuàng)新。

顯然，參與公辦民營(yíng)與民辦公助的政府、市場(chǎng)、社會(huì)部門三大部門都需要從實(shí)踐中總結(jié)相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，共同探索公私協(xié)力的新的治理規(guī)則。

這種新的治理規(guī)則的探究正在突破傳統(tǒng)的公法和私法兩分法。從國(guó)際學(xué)術(shù)界的研究走勢(shì)看，將公私協(xié)力行為向新型的行政契約方向靠近，似乎成為一種研究方向。有學(xué)者提出，應(yīng)不分公私協(xié)力行為是否涉及公法、民法、政府采購(gòu)法，甚至公司法等領(lǐng)域，一律在行政程序法中予以必要的規(guī)范，脫離傳統(tǒng)的行政契約法制下架構(gòu)公私協(xié)力合作契約的思考模式，甚至可以在行政程序法中另定一節(jié)予以規(guī)范。這與以往研究思路的主要不同點(diǎn)在于，承認(rèn)公私協(xié)力方式執(zhí)行任務(wù)模糊了國(guó)家與社會(huì)之間的角色分野，認(rèn)為以往的方式，即由民間參與履行國(guó)家任務(wù)統(tǒng)統(tǒng)以傳統(tǒng)的行政處分或契約的授權(quán)方式不妥，因?yàn)樗厝粚?dǎo)致鮮明的上下級(jí)隸屬關(guān)系，不利于公私協(xié)力。而將公私協(xié)力的關(guān)系用私法處理，完全按照私人市場(chǎng)的合同也不行，有可能導(dǎo)致?lián)p害國(guó)家利益。所以，用行政程序法的方式，制定新的治理規(guī)則和執(zhí)行保障，讓國(guó)家對(duì)于涉及公共利益的公共事業(yè)或者社會(huì)事業(yè)的委托或者資助的責(zé)任和義務(wù)落到實(shí)處。

根據(jù)上述原則，對(duì)于本文第二部分提出的老人服務(wù)機(jī)構(gòu)案例做出以下分析和判斷，期冀為中國(guó)設(shè)立老年人服務(wù)機(jī)構(gòu)公辦民營(yíng)、民辦公助的治理規(guī)則有所啟迪。

1.政府投資高檔健康老人公寓是公共決策的失誤

正是因?yàn)楣絽f(xié)力方式會(huì)模糊國(guó)家與社會(huì)的角色分野，民間投入大量的私人資源包括資金和專業(yè)技術(shù)會(huì)掩飾自己的贏利目的而以公共利益的面目出現(xiàn)，因此如果政府不警惕這一點(diǎn)，以致于忽略因此可能引起的公部門權(quán)限與調(diào)控能力喪失問(wèn)題，就會(huì)導(dǎo)致公共利益的損失。所以，政府在選擇是否進(jìn)行公辦民營(yíng)和民辦公助的公共決策時(shí)，必須將社會(huì)公共利益和與之相關(guān)的弱勢(shì)的群體權(quán)益保護(hù)放在首位。失能失智老人以及低收入的失能失智老人就是這類需要政府照顧的弱勢(shì)群體。

政府要投資高檔老年公寓時(shí)，首先要考慮的是，建設(shè)高檔的供健康老人居住的老年公寓是政府的還是市場(chǎng)的責(zé)任，政府公共政策追求的公共利益目標(biāo)從何體現(xiàn)?市場(chǎng)能否自行建設(shè)?政府投資的根據(jù)何在?

公共選擇理論認(rèn)為，公共決策作為非市場(chǎng)決策有著不同于市場(chǎng)決策的特點(diǎn)。市場(chǎng)決策以個(gè)人作為決策主體，以私人物品為對(duì)象，并通過(guò)完全競(jìng)爭(zhēng)的經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)來(lái)實(shí)現(xiàn)；而公共決策以集體作為決策主體，以公共物品為對(duì)象，并通過(guò)有一定政治秩序的政治市場(chǎng)來(lái)實(shí)現(xiàn)。因此，公共決策是一個(gè)十分復(fù)雜的過(guò)程，存在著種種困難、障礙或制約因素，使得政府難以制定并實(shí)施好的或合理的公共政策。

其實(shí)問(wèn)題的性質(zhì)很清楚，政府投資高檔老年公寓是一種公共的決策失誤。它非但不能起到補(bǔ)充市場(chǎng)機(jī)制的作用，反而會(huì)加劇市場(chǎng)失靈，帶來(lái)巨大的資源浪費(fèi)。

、政府為何熱衷于建設(shè)高檔老年公寓呢?這是由于政府具有自身擴(kuò)張的本性。公共選擇理論指出，官僚機(jī)構(gòu)和立法部門都追求預(yù)算的最大化，他們與利益集團(tuán)結(jié)成“鐵三角”導(dǎo)致政府預(yù)算具有不斷擴(kuò)大的趨勢(shì)。政府部門謀求內(nèi)部私利而非公共利益被稱為“內(nèi)部效應(yīng)”(Intemalities)，有如外部效應(yīng)成為市場(chǎng)失靈的一個(gè)原因一樣，“內(nèi)部效應(yīng)”被認(rèn)為是政府失敗的一個(gè)重要原因。這個(gè)內(nèi)部效應(yīng)與規(guī)模有著直接的關(guān)系。政府官員不能把利潤(rùn)直接占為己有，加上公共物品的成本與收益難以測(cè)定，所以，與公司老板不同，政府官員的目標(biāo)并不是利潤(rùn)的最大化，而是規(guī)模的最大化，以此增加自己的升遷機(jī)會(huì)和擴(kuò)大自己的勢(shì)力范圍。政府?dāng)U張導(dǎo)致社會(huì)資源浪費(fèi)，經(jīng)濟(jì)效益降低，資源配置低效，社會(huì)福利減少。 這勢(shì)必導(dǎo)致機(jī)構(gòu)臃腫，人浮于事，效率低下。

2.公辦民營(yíng)的契約要給民間機(jī)構(gòu)法定的經(jīng)營(yíng)空間

前述九久夕陽(yáng)紅和月壇的案例都屬于ROT(Rehabilitate—Operate—Transfer)的合約類型，即民間向政府租賃設(shè)施，由民間營(yíng)運(yùn)，期滿后營(yíng)運(yùn)權(quán)歸還政府?；蛘哒d建設(shè)施后，通過(guò)有償租賃或無(wú)償?shù)慕栀J，將公共設(shè)施租借予民間機(jī)構(gòu)，由其進(jìn)行營(yíng)運(yùn)管理，管理營(yíng)運(yùn)所需費(fèi)用則由受托人收取的收入中支出。但是，這兩個(gè)案例的公共方，都沒(méi)有給予民間機(jī)構(gòu)以明確的規(guī)范的經(jīng)營(yíng)空間。究其原因，除了技術(shù)上的原因如沒(méi)有按照統(tǒng)一規(guī)定執(zhí)行的老人院和老年人分類分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)外，深層原因在于公共的一方與民間組織之間的關(guān)系不是合同雙方的平等關(guān)系而是上位與下位之間的隸屬關(guān)系。這在月壇案例中表現(xiàn)得尤為突出。

3.民辦公助政策的實(shí)現(xiàn)要依靠行政契約

如前述，很多民辦老人服務(wù)機(jī)構(gòu)都沒(méi)能得到政府規(guī)定的諸多優(yōu)惠政策，而且多年多次反映不得解決。其原因在于政府對(duì)于民辦機(jī)構(gòu)的補(bǔ)貼、補(bǔ)助、貸款等行為屬于政府行使的私法行為，民辦機(jī)構(gòu)除了向政府反映之外別無(wú)其他途解決問(wèn)題，例如，既不能夠?qū)ζ涮崞鹦姓V訟，也不能向民事法院起訴，這在法律上被稱之為沒(méi)有救濟(jì)途徑。

所以，為解決這類問(wèn)題，產(chǎn)生了雙階理論。即在私法性質(zhì)的補(bǔ)助貸款法律關(guān)系之前，加入行政處分性質(zhì)的政府同意的決定，這就形成了“行政處分+私法契約”的模式。也就是說(shuō)，在第一階段，政府機(jī)關(guān)對(duì)民辦機(jī)構(gòu)的補(bǔ)助或者貸款申請(qǐng)，首先在公法上以行政處分的方式?jīng)Q定是同意還是拒絕，如果做出同意的決定，在第二階段，就與受補(bǔ)助的民辦機(jī)構(gòu)締結(jié)私法性質(zhì)的契約，發(fā)給補(bǔ)助，那么，起碼在第一個(gè)階段，民辦機(jī)構(gòu)可以就補(bǔ)助決定提起行政爭(zhēng)訟，請(qǐng)求權(quán)利保護(hù)。但是，在第一階段即選擇民辦機(jī)構(gòu)時(shí)可以用行政處分，而第二階段，即委托民間執(zhí)行的階段，就全部視為私法契約，也出問(wèn)題，由于公私協(xié)力還是在履行國(guó)家交付的任務(wù)，具體到老年人服務(wù)尤其失能失智老人的服務(wù)是公共服務(wù)，因此，將雙階理論調(diào)整為r行政處分+行政契約J的新型態(tài)更為符合實(shí)際。這樣，國(guó)家就必須承擔(dān)擔(dān)保責(zé)任，即對(duì)于廣泛的第三人利益也就是老年人服務(wù)機(jī)構(gòu)的服務(wù)對(duì)象——失能失智老人加以保障，避免由于與民辦機(jī)構(gòu)的合約撤銷或者轉(zhuǎn)移給服務(wù)對(duì)象造成損害。

所以，一方面政府不能不給予民辦機(jī)構(gòu)所承諾的民辦公助政策，又不能對(duì)于民辦機(jī)構(gòu)放任不管，因此必須加強(qiáng)考察、評(píng)估與監(jiān)督，并應(yīng)保留當(dāng)民辦機(jī)構(gòu)管理不善時(shí)直接介入、要求停業(yè)甚至取消牌照的權(quán)力。換言之，凡是政府審查通過(guò)的民辦公助的老年人服務(wù)機(jī)構(gòu)，都由政府承擔(dān)了擔(dān)保義務(wù)，所以，必須進(jìn)行相關(guān)規(guī)范的制定并保有監(jiān)督權(quán)。按照這樣的原則，馬三立老年公寓和梅江國(guó)際老人村都應(yīng)當(dāng)經(jīng)過(guò)審查核實(shí)后，采取停業(yè)或取消牌照的處罰。

四、政府要對(duì)老年人服務(wù)進(jìn)行長(zhǎng)期照護(hù)

的公共規(guī)劃和公共治理

當(dāng)前，在老年人服務(wù)領(lǐng)域的社會(huì)問(wèn)題層出不窮，有些問(wèn)題到了必須懸崖勒馬的地步。尤其是一方面政府以建設(shè)老年人服務(wù)設(shè)施為名，跑馬占地大筆投資高檔公寓，另一方面，大批小規(guī)模、社區(qū)化的民辦老人院經(jīng)營(yíng)困難、苦苦掙扎。這些事實(shí)足以證明中國(guó)老年人服務(wù)領(lǐng)域的社會(huì)政策是短缺的、扭曲的和誤導(dǎo)的，端正基本政策方向應(yīng)該是今后老齡工作的第一要義。而且，這個(gè)基本政策方向還必須在政府、市場(chǎng)、社會(huì)部門、公民之間取得完全的共識(shí)，才有可能在制定相關(guān)成套政策后能夠較為順利地貫徹實(shí)施。

在中國(guó)，老年人服務(wù)毫無(wú)疑義正在成為全社會(huì)的重大公共主題，而老年人服務(wù)的基本政策的核心部分，就是對(duì)于最需要照料的失能失智老人實(shí)施長(zhǎng)期照護(hù)，并對(duì)長(zhǎng)期照護(hù)體系進(jìn)行公共規(guī)劃和公共治理。

失能失智是任何人都可能經(jīng)歷的因疾病、年老、殘障而引起的伴隨性風(fēng)險(xiǎn)，具有連續(xù)性，多變性。這導(dǎo)致家庭內(nèi)的照護(hù)資源不足以負(fù)擔(dān)，對(duì)這些老人的照護(hù)工作的技術(shù)性與勞務(wù)性很強(qiáng)而成為專業(yè)和職業(yè)。而這種長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)需求兼具保險(xiǎn)與福利雙重混合屬性，無(wú)法通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制獲得滿足，需要基于保障失能者生存權(quán)和家庭照顧者生活權(quán)以及社會(huì)公平、公正的原則，由公共領(lǐng)域介入并承擔(dān)起一定的責(zé)任，政府介入長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)的提供，補(bǔ)充市場(chǎng)功能，才能保障長(zhǎng)期照護(hù)的基本消費(fèi)不會(huì)因個(gè)人經(jīng)濟(jì)能力不同而有顯著差異。

要實(shí)現(xiàn)這個(gè)基本政策的方向，對(duì)老年人長(zhǎng)期照護(hù)體系進(jìn)行公共規(guī)劃和公共治理，還需要在思想、政策上進(jìn)行反思性探索。

第一，正確理解社會(huì)福利“民營(yíng)化”的概念。社會(huì)福利“民營(yíng)化”并不是指減輕國(guó)家提供老年人社會(huì)福利服務(wù)的財(cái)政承擔(dān)，而是將老年人福利服務(wù)提供者的角色擴(kuò)大到民間部門。它既可以是政府把這部分社會(huì)服務(wù)的提供完全或部分轉(zhuǎn)移到民間部門，也可以是老年人服務(wù)機(jī)構(gòu)所有權(quán)和管理權(quán)的轉(zhuǎn)移，還可以是老年人服務(wù)資源分配和經(jīng)營(yíng)原則的改變。

第二，老年人服務(wù)政策與社會(huì)救助政策需要區(qū)分。前者是面對(duì)老年人群的普惠型政策，后者是針對(duì)鰥寡孤獨(dú)和貧困者的補(bǔ)缺型政策。在老年人服務(wù)政策中，政府補(bǔ)貼的對(duì)象不是低保對(duì)象和五保對(duì)象，而是失能老人，而失能老人中的低保對(duì)象和五保對(duì)象，在老年人服務(wù)補(bǔ)貼中應(yīng)優(yōu)先考慮。

第三，老年人服務(wù)機(jī)構(gòu)的發(fā)展方向是社區(qū)化、民營(yíng)化、小型化、多能化。中國(guó)的國(guó)情決定了面對(duì)當(dāng)下1.67億老人，3100多萬(wàn)失能失智者，以及20年后4.37億老人，8000多萬(wàn)失能老人，老年人服務(wù)機(jī)構(gòu)不可能走向大規(guī)模、高層化、高檔化和老人村，也不可能主要由政府公辦機(jī)構(gòu)來(lái)執(zhí)行?？梢哉f(shuō)，國(guó)情決定了老年人服務(wù)的執(zhí)行主體是民辦老人院。老年人服務(wù)機(jī)構(gòu)的發(fā)展方向勢(shì)必走向社區(qū)化、民營(yíng)化、小型化、多能化。就是說(shuō)，民辦老人院要設(shè)在社區(qū)內(nèi)，不能規(guī)模太大，50張到200張床位即可，而且要一專多能，不僅收住社區(qū)的失能失智老人，而且培育和發(fā)送護(hù)理員到家庭為失能失智成程度輕的老人服務(wù)，還可以開(kāi)辦社區(qū)日間照護(hù)中心，實(shí)現(xiàn)喘息服務(wù)和為老人送營(yíng)養(yǎng)餐。這樣的民辦院有可能實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)小區(qū)化、小區(qū)機(jī)構(gòu)化的政策理想，整合城鄉(xiāng)社區(qū)未來(lái)長(zhǎng)期照護(hù)體系人力資源，建構(gòu)起正式制度與非正式制度相契合的中國(guó)特有的長(zhǎng)期照護(hù)體系。隨著中國(guó)老齡程度的加深，這樣的中國(guó)老人院體系必然成為世界最大的社會(huì)服務(wù)行業(yè)。

第四，老年人服務(wù)政策要轉(zhuǎn)化為長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)體系的一整套制度。建設(shè)長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)體系需要進(jìn)行操作制度設(shè)計(jì)。政府應(yīng)在主要城區(qū)設(shè)置地區(qū)性質(zhì)的長(zhǎng)期照護(hù)管理中心，負(fù)責(zé)執(zhí)行各項(xiàng)制度和標(biāo)準(zhǔn)。長(zhǎng)期照護(hù)體系必須建立的制度有：對(duì)于老年人服務(wù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行分類分級(jí)的標(biāo)準(zhǔn)及其評(píng)估制度；對(duì)老人失能失智程度分類分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)及其評(píng)估制度；根據(jù)評(píng)估結(jié)果設(shè)計(jì)的老人個(gè)案服務(wù)方案；根據(jù)老人失能失智程度不同給予不同等級(jí)補(bǔ)貼的方案；對(duì)于護(hù)理人員的等級(jí)培訓(xùn)和工薪制度方案；社區(qū)長(zhǎng)期照護(hù)管理體系的任務(wù)設(shè)計(jì)；老人服務(wù)尤其社區(qū)和居家服務(wù)的項(xiàng)目清單等等。還有，對(duì)于按照非營(yíng)利組織登記注冊(cè)的老人院，要完善其理事會(huì)、監(jiān)事會(huì)制度，以及執(zhí)行非營(yíng)利組織會(huì)計(jì)準(zhǔn)則的行業(yè)監(jiān)管和評(píng)估。

第五，推進(jìn)老年人服務(wù)領(lǐng)域內(nèi)的政府治理。同時(shí)，政府治理與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)又具有相互依賴性。既不能用理想的政府去代替不完善的市場(chǎng)，也不能用理想的市場(chǎng)去代替不完善的政府，而是以現(xiàn)實(shí)為基礎(chǔ)，在不完善的政府和不完善的市場(chǎng)之間建立一種有效的選擇和協(xié)調(diào)機(jī)制，根據(jù)資源優(yōu)化配置的經(jīng)濟(jì)合理性原則和交易成本最小化原則，努力探尋政府與市場(chǎng)的均衡點(diǎn)。其間必須明確，老年人服務(wù)就是一個(gè)大市場(chǎng)，各類產(chǎn)權(quán)制度下的老人服務(wù)機(jī)構(gòu)都是這個(gè)大市場(chǎng)內(nèi)的不同主體，政府治理就是要在政府和這些不同的市場(chǎng)主體之間找到一種機(jī)制，讓各個(gè)主體都能各得其所，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)的平等競(jìng)爭(zhēng)原則與社會(huì)公平準(zhǔn)則。只有引入激勵(lì)性治理機(jī)制，通過(guò)引入競(jìng)爭(zhēng)或明確獎(jiǎng)懲的方式來(lái)誘導(dǎo)和刺激各類市場(chǎng)主體，政府治理的目標(biāo)才能得以實(shí)現(xiàn)，即以相對(duì)少的資源配置成本，獲得相對(duì)更多的以長(zhǎng)期照護(hù)為核心的老年人服務(wù)效果。

顯然，從這個(gè)原則出發(fā)，覆蓋面更大，投資效率更高的老年人服務(wù)機(jī)構(gòu)民辦公助的政策應(yīng)該優(yōu)先于公辦民營(yíng)；能夠促進(jìn)民辦機(jī)構(gòu)與公辦機(jī)構(gòu)進(jìn)行有效競(jìng)爭(zhēng)、促進(jìn)更有競(jìng)爭(zhēng)力的環(huán)境的形成而不是取消和替代競(jìng)爭(zhēng)的政策要優(yōu)先執(zhí)行，例如對(duì)民辦機(jī)構(gòu)實(shí)施政府補(bǔ)貼和水電、稅收減免等等應(yīng)該全國(guó)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一執(zhí)行。還有，社區(qū)型、中小規(guī)模、能夠收住住在附近的失能老人的護(hù)理院應(yīng)該優(yōu)先得到政策支持，而超大規(guī)模的高檔老年公寓應(yīng)該淡出政府資助的視野，政府只管規(guī)劃，興建與管理完全交由民辦企業(yè)按照市場(chǎng)規(guī)則自由選擇。

第六，老年人服務(wù)領(lǐng)域內(nèi)政府治理要?jiǎng)澏ㄟ吔?。這個(gè)邊界由市場(chǎng)失靈的部分和社會(huì)不愿管、不能管、管不了和管不好的部分交集劃定。隨著技術(shù)的進(jìn)步、人才的成長(zhǎng)和市場(chǎng)自身發(fā)育的成熟，市場(chǎng)失靈的范圍會(huì)縮小；而隨著社會(huì)力量的壯大，特別是各類老年人服務(wù)機(jī)構(gòu)的行業(yè)協(xié)會(huì)，以及評(píng)估機(jī)構(gòu)、咨詢機(jī)構(gòu)的發(fā)展，還有消費(fèi)者自組織能力的提高和輿論監(jiān)督力量的增強(qiáng)等等，社會(huì)性治理的范圍會(huì)逐漸擴(kuò)大。這樣，市場(chǎng)與社會(huì)二者的交集，也即政府治理的邊界將逐步縮小，直至達(dá)成自由市場(chǎng)、強(qiáng)大社會(huì)與合理政府三方均衡的態(tài)勢(shì)。所以，目前不僅要加強(qiáng)政府治理，同時(shí)還必須加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)與社會(huì)管理，特別是行業(yè)協(xié)會(huì)及其評(píng)估、咨詢機(jī)構(gòu)的建設(shè)。而遵循市場(chǎng)規(guī)則選擇投資高檔和特型老年機(jī)構(gòu)的企業(yè)也應(yīng)該得到社會(huì)的承認(rèn)與支持。

第七，為保證政府行為的合理性與規(guī)范性，政府必須受到約束與監(jiān)督。這本身就是政府治理的一個(gè)部分。目前，之所以全國(guó)大興土木建設(shè)超大規(guī)模的老年公寓，據(jù)調(diào)查，是因?yàn)樵谄浔澈笥幸粋€(gè)巨大的涉老利益集團(tuán)的角斗場(chǎng)。事實(shí)上，真正要耗費(fèi)巨資投資老人院、老人村、老人社區(qū)、老人中心的，是那些房地產(chǎn)企業(yè)、保險(xiǎn)公司、投資公司，還有國(guó)際的大公司，他們幾乎都相信，投資滿足巨大的中國(guó)老年人口的巨大需求一定能夠給他們帶來(lái)巨大利潤(rùn)，因此，他們想要抓住這次機(jī)會(huì)博一把，爭(zhēng)取廉價(jià)甚至免費(fèi)的土地，利用老年人服務(wù)開(kāi)發(fā)房地產(chǎn)。而他們要實(shí)現(xiàn)這一切，一定要找政府的官員做搭檔。按照目前的發(fā)展態(tài)勢(shì)看，未來(lái)5到10年間，老年人服務(wù)機(jī)構(gòu)公建民營(yíng)可能成為我國(guó)公權(quán)腐敗的一個(gè)重要領(lǐng)域。

要規(guī)范政府官員的行為，一靠規(guī)劃，所有公辦民營(yíng)機(jī)構(gòu)必須納入政府的統(tǒng)一規(guī)劃。要讓公部門的產(chǎn)權(quán)處置“權(quán)力”和民間部門的產(chǎn)權(quán)運(yùn)營(yíng)“權(quán)利”實(shí)現(xiàn)分立與協(xié)調(diào)，“權(quán)”歸于國(guó)家，就必須確?！袄睔w于社會(huì)。二靠重大政策的制衡。中國(guó)應(yīng)該汲取自身和國(guó)際的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，凡為健康人修建的老年公寓，無(wú)論公辦民辦，一律不予以公有土地劃撥，必須依據(jù)市場(chǎng)規(guī)則，進(jìn)行有償購(gòu)買或有償轉(zhuǎn)讓。三靠法治。中央政府應(yīng)成立專題小組提出老年人福利機(jī)構(gòu)公辦民營(yíng)、民辦公助的條例或辦法草案，由國(guó)務(wù)院通過(guò)實(shí)施。其間，需要明確在“十二五”時(shí)期，機(jī)構(gòu)建設(shè)與人才培訓(xùn)要排在優(yōu)先位置，社區(qū)老人院的設(shè)置與經(jīng)營(yíng)以及在此基礎(chǔ)上建立起同時(shí)照顧居家失能老人的長(zhǎng)期照護(hù)體系。四靠輿論監(jiān)督。要將公辦民營(yíng)、民辦公助的理念、制度、標(biāo)準(zhǔn)、做法向社會(huì)廣泛傳播，形成社會(huì)公眾輿論，實(shí)現(xiàn)信息的透明、公開(kāi)與公眾平等共享，設(shè)立政府和社會(huì)的雙重監(jiān)督機(jī)制，所有老人院建設(shè)投資和招投標(biāo)結(jié)果都要通過(guò)網(wǎng)站向全社會(huì)公開(kāi)。政府可以招募公民監(jiān)察員，專門調(diào)查群眾舉報(bào)事件并在網(wǎng)上公布結(jié)果。五靠行業(yè)集體發(fā)聲。老年人服務(wù)機(jī)構(gòu)尤其是民辦機(jī)構(gòu)的行業(yè)的建設(shè)在中國(guó)還很薄弱，這與目前乃至未來(lái)中國(guó)老人院體系將成為世界最大的社會(huì)服務(wù)行業(yè)的地位極不相稱。行業(yè)的聚集也是一種利益集團(tuán)，而民辦老人服務(wù)機(jī)構(gòu)目前急需自己的代言渠道和政策倡導(dǎo)，這種利益集團(tuán)的建設(shè)是必要的，利大干弊的。

即將到來(lái)的“十二五”時(shí)期，將是中國(guó)老人院建設(shè)的重大機(jī)遇期，而公辦民營(yíng)、民辦公助在國(guó)家與社會(huì)之間建設(shè)一種新型的公私合作的社會(huì)關(guān)系。這種關(guān)系的建立必須以社會(huì)自治能力的強(qiáng)化為基礎(chǔ)，而并非單純地要求政府退出某些原本由公權(quán)力運(yùn)作的領(lǐng)域。因此，協(xié)助社會(huì)強(qiáng)化自治能力應(yīng)是政府的重要職責(zé)。

作者單位：中國(guó)社會(huì)科學(xué)院社會(huì)政策研究中心

責(zé)任編輯：曹英