單位制的演變與信訪制度改革

內(nèi)容提要改革前信訪制度就具有穿透單位體制的特征，改革后逐漸成為體制外社會成員利益表達(dá)的首選路徑。十幾年來信訪形勢和信訪工作性質(zhì)發(fā)生劇烈變化的根本原因，在于日漸穩(wěn)定的單位制與非單位制并存的社會結(jié)構(gòu)對滯后的社會管理體制不斷增強的壓迫。在原有政府管理體制內(nèi)的某個局部職能機構(gòu)中擴展功能，應(yīng)對原有體制覆蓋之外的社會成員的社會參與和利益表達(dá)，是s市經(jīng)驗的主要特征。當(dāng)今中國已分化為相對松散的社會，上訪事件和集體行動是局部的、有清晰邊界的，其基本訴求是對物質(zhì)利益的補償性要求。信訪制度改革要從維穩(wěn)思維中走出來，把信訪機構(gòu)作為體制外社會群體與國家溝通的主管道。

關(guān)鍵詞社會轉(zhuǎn)型單位制信訪制度s市經(jīng)驗

[中圖分類號]c916 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A [文章編號]0447—662X(2011)06—0154—09

近十年來的上訪和頻繁發(fā)生的群體性事件，已成為各種學(xué)術(shù)思想影響當(dāng)下中國社會發(fā)展方向和發(fā)展方式的著力點。站在不同的視角看待和研究信訪問題，已匯聚了眾多的觀點和主張。與此同時，中國的信訪問題研究，也成為探討國家與社會、民主與法制以及公民維權(quán)和社會管理體制改革等多方面關(guān)系的理論前沿。

一、研究視角的界定

筆者以為，當(dāng)下有關(guān)信訪問題的研究，主要有以下兩種取向：一種是眼睛向下、傾聽群眾呼聲。不論是“弱者的韌武器”，還是“大河移民上訪的故事”，都是優(yōu)先選擇關(guān)懷民眾的視角，體恤上訪者的處境。受研究立場的制約，往往用“過程——事件”的分析方法，通過放大局部事實的深描，探討事件的過程，把握現(xiàn)實的結(jié)構(gòu)。其理論層面隱含的預(yù)設(shè)通常與“國家與社會”的分析框架有密切聯(lián)系。這種研究的經(jīng)驗基礎(chǔ)關(guān)乎農(nóng)村和農(nóng)民。

另一種是從普適性原則看問題。也就是從政治體制現(xiàn)代化的一般命題出發(fā)，一方面強調(diào)憲政建設(shè)的取向，即在使信訪制度作為公民政治參與渠道的同時，把公民權(quán)利救濟方面的功能從信訪制度中分離出去，以確定司法救濟的權(quán)威性。另一方面是人權(quán)政治取向，認(rèn)為現(xiàn)行信訪制度的許多規(guī)定，直接與憲法或法律相抵觸，出現(xiàn)了行政權(quán)僭越立法權(quán)或者司法權(quán)的現(xiàn)象，是對中國公民權(quán)的破壞。

如果把信訪問題研究作局內(nèi)和局外兩種視野的劃分，那么局內(nèi)的政府職能工作部門的意見可能是習(xí)慣或不自覺地在已有的工作模式和理論參照中確定邏輯框架，更多地看到了連續(xù)的政治體系和社會管理體系的不可替代性并強調(diào)穩(wěn)定。而身處局外的學(xué)界更適合在國外的經(jīng)驗中選擇和確定目標(biāo)，更多地站在民眾的立場上批判政府的行政偏頗，而備選的理論模式多是以一種理想型的社會機制為討論基礎(chǔ)。

如何看待上述不同意見，有論者指出持普適性原則的局限性，一是沒有站在中國的憲政背景之下，沒有全面地了解中國憲政制度的特點，將三權(quán)分立體制下的運作模式機械地套用于中國；二是只看到信訪制度的一個片面或一個局部，沒有與中國立法體制、行政體制、司法體制以及地方制度相協(xié)調(diào)；三是將信訪制度目前表現(xiàn)不佳的功能當(dāng)作信訪不應(yīng)當(dāng)具有的功能而簡單地加以拋棄。顯然，這種評論是有意義的。但是上述各種看法的一個共同缺陷，就是忽視了對中國社會結(jié)構(gòu)變化與信訪制度改革之間關(guān)系的探討。而現(xiàn)實社會結(jié)構(gòu)按照自己的方式演變，是這個社會的法律制度、社會政策和社會管理體制應(yīng)然狀況的基礎(chǔ)。信訪制度變動的實際過程，也就是社會環(huán)境內(nèi)生壓迫的過程。

怎樣認(rèn)識中國的社會結(jié)構(gòu)，可能關(guān)系到對信訪制度存廢和社會管理體制變革的理解。當(dāng)前國內(nèi)的社會結(jié)構(gòu)研究，基本還是在傳統(tǒng)與現(xiàn)代，階層與群體，發(fā)展與地域的視角上看問題，實際存在著以統(tǒng)一的社會機制的演進(jìn)為邏輯前提的研究趨向。在這種趨向下，人們把改革開放以后出現(xiàn)的傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟條件下的社會機制和市場化社會機制的并存看作是一種過渡形態(tài)。認(rèn)為隨著改革的深入，城市中體制二元的社會機制將不復(fù)存在。為了推進(jìn)改革，就要從將來的體制模式著眼，用普適的原則設(shè)計當(dāng)前的發(fā)展。在信訪制度改革的問題上，強調(diào)憲政建設(shè)和人權(quán)政治的取向被一些人視為推動改革的捷徑。

筆者以為，中國市場化改革以來，雖然政治體系保持著連續(xù)性，但是，不同的時間和同一的空間都面l臨著不同的問題。這些問題概括起來，就是原有的城鄉(xiāng)二元社會和城市的體制二元社會的疊加問題。在社會管理和信訪制度研究的意義上，在同一城市空間的社會組織狀況的視角上，主要存在著單位制與非單位制的區(qū)別。社會管理和信訪制度研究的對象，主要屬于傳統(tǒng)單位制以外的社會空間。這是中國式的社會管理必須首先面對的問題。否則很可能將中國的上訪現(xiàn)象和群體性事件夸大為整體社會運動的一部分。這就是說，在改革開放30年以后，傳統(tǒng)體制下統(tǒng)一的社會機制的存在基礎(chǔ)已消失，這個特點也必然反映在社會問題的發(fā)生、社會調(diào)節(jié)方式的選擇、直至政治和社會管理體制的二元性特征上。當(dāng)下信訪現(xiàn)象的演變，以及s市信訪案件的規(guī)模、類型與特征，可以提供這種關(guān)聯(lián)反應(yīng)的例證。從社會組織結(jié)構(gòu)的單位制演變與國家信訪制度改革的邏輯關(guān)系切入，是本文選擇的研究視角。

二、新中國信訪制度的由來、演變與

“s市經(jīng)驗”的出現(xiàn)

新中國的信訪工作肇始于建國初期，當(dāng)時由毛澤東直接批閱和處理人民來信，后來交給秘書田家英處理，具體承辦由中央秘書室負(fù)責(zé)。這是新中國最早的秘書制信訪機構(gòu)。1951年，出于防止和克服官僚主義的考慮，毛澤東做出了《必須重視人民的通信》的批示。到了1954年，從中央到地方，各級信訪機構(gòu)相繼建立。從1949年設(shè)立之初到現(xiàn)在已有60年的歷史，期間國家共召開了六次全國信訪會議，相繼出現(xiàn)過1978年、2003年和2008年三次“信訪洪峰”。

‘

在傳統(tǒng)體制下，信訪工作只是輔助性的信息反饋部門，具有明顯的秘書制特征。1995年，國務(wù)院頒布了第一個《信訪條例》，把信訪作為一項制度正式確立下來。但當(dāng)時信訪形勢還相對穩(wěn)定，還沒有形成較大規(guī)模的上訪行動。國家把上訪事件的發(fā)生還看作是個別人和局部范圍的現(xiàn)象。上訪的原因不外是行政機關(guān)工作人員的違法或失職對上訪人合法權(quán)益構(gòu)成了侵害。在應(yīng)對方法上，還習(xí)慣于多年來實行的在傳統(tǒng)單位制社會結(jié)構(gòu)條件下的“分級負(fù)責(zé)，歸口辦理”，對信訪規(guī)模的發(fā)展和影響社會穩(wěn)定的形勢估計不足，在處理信訪行動的制度格局上，實質(zhì)上還在沿襲傳統(tǒng)信訪模式，在整體上也沒有涉及社會管理體制的變革。

進(jìn)入新世紀(jì)以后，隨著改革開放成本代價的顯現(xiàn)，信訪量逐年上升。2005年1月5日，國務(wù)院第76次常務(wù)會議通過了旨在進(jìn)一步加強和改善信訪工作的新《信訪條例》，1995年的《信訪條例》隨即廢除。新《信訪條例》在行政法規(guī)層面上，側(cè)重規(guī)范行政行為和信訪行為等各種具體業(yè)務(wù)，用單項否決的行政管理要求，突出了各級信訪機構(gòu)的責(zé)任制。但是，2005年《信訪條例》頒布以后，在實際信訪工作中，原體制下的單方面的信訪工作責(zé)任與處置綜合性的信訪問題能力之間的矛盾并沒有解決，越級上訪現(xiàn)象仍處于持續(xù)高發(fā)狀況，信訪工作面臨新的變局。

2007年3月10日，中央辦公廳以中發(fā)2007年5號文件的形式，發(fā)布了《中共中央國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強新時期信訪工作的意見》(以下簡稱《意見》)，進(jìn)一步把信訪工作定位為黨和政府的一項重要工作，構(gòu)建社會主義和諧社會的基礎(chǔ)性工作，黨的群眾工作的重要組成部分。更為重要的是《意見》首次明確了各級政府部門包括黨委、人大、政府、政協(xié)、法院、檢察院、軍隊以及人民團(tuán)體等各方面的信訪工作責(zé)任，首次從整個國家系統(tǒng)和全局的角度對原體制中的一個從屬性的信息反饋部門的工作進(jìn)行前所未有的全方位整合與規(guī)范。它意味著一種適應(yīng)新的社會管理需要的運作機制即將產(chǎn)生。

這種新的社會管理運作方式將怎樣破土?在2008年北京奧運前夕，中共s市委為了應(yīng)對日益嚴(yán)峻的信訪形勢，在2007年中央《意見》的基礎(chǔ)上，相繼頒發(fā)了2008年6號和7號文件，在國內(nèi)首次系統(tǒng)地推出了信訪制度的新體制和一系列相關(guān)制度安排，即后來稱為信訪制度改革的“s市經(jīng)驗”。近年來，“s市經(jīng)驗”的信訪制度改革已在不同程度和方面在國內(nèi)擴展，并且成效顯著。2009年11月，國務(wù)院辦公廳及國家信訪總局在s市召開全國信訪工作經(jīng)驗交流會。s市經(jīng)驗正在成為中國經(jīng)驗之社會管理的重要組成部分。

s市經(jīng)驗的信訪制度變革的標(biāo)志性特征之一，是突破了以往信訪工作以監(jiān)督、建議、維護(hù)穩(wěn)定和責(zé)任查究為主的特征，增加了行政審判和行政執(zhí)行的新功能，彌補了以往信訪工作只限于監(jiān)督和建議的功能缺欠。這就與此前傳統(tǒng)信訪工作的基本職能形成分野。這是中國信訪制度演變的最新動態(tài)，是s市地方政府在巨大的上訪壓力下，在舉辦北京奧運會之際嚴(yán)峻的維護(hù)社會穩(wěn)定的背景下催生的。

s市經(jīng)驗的基本內(nèi)容體現(xiàn)在體制突破和制度創(chuàng)新兩個方面。在體制突破上，首先是完善市和區(qū)縣(市)兩級聯(lián)席會議的領(lǐng)導(dǎo)決策體制。建立完善聯(lián)席會議的組織和議事制度，完善、強化其執(zhí)行機構(gòu)，使兩級聯(lián)席會議由原來虛設(shè)的議事機構(gòu)，轉(zhuǎn)變?yōu)椤皼Q策、指揮、協(xié)調(diào)、督查”四位一體的集中領(lǐng)導(dǎo)、集中指揮、集中管理的領(lǐng)導(dǎo)、決策、指揮機構(gòu)。這是以《中共中央國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強新時期信訪工作的意見》為尚方寶劍的地方性行為。

其次是建立以兩級信訪大廳為載體的信訪工作運行機制。市和區(qū)縣(市)兩級信訪大廳是兩級聯(lián)席會議的執(zhí)行機構(gòu)，是信訪工作的組織協(xié)調(diào)中心和指揮調(diào)度中心，與信訪局實行合署辦公(即一個辦事大廳掛兩個牌子，一個是信訪局，另一個是信訪大廳)，由原來以“接待、協(xié)調(diào)”為主，調(diào)整為“接待受理、直接調(diào)處、協(xié)調(diào)督辦、責(zé)任查究”為一體的綜合型辦事機構(gòu)。

按照新的工作職能，信訪大廳機構(gòu)由三部分組成：

一是內(nèi)設(shè)機構(gòu)(系指信訪局原有機構(gòu))。實行信訪大廳與信訪局合署辦公，調(diào)整原信訪局的內(nèi)設(shè)機構(gòu)，按大廳職能需要設(shè)立各種相關(guān)機構(gòu)。二是司法、執(zhí)法部門派駐大廳機構(gòu)。部分司法、執(zhí)法部門進(jìn)廳現(xiàn)場辦公。負(fù)責(zé)受理和處理本系統(tǒng)的涉法案件。三是行政部門派駐大廳機構(gòu)。涉及群眾信訪問題較多的國資委、農(nóng)經(jīng)委、經(jīng)委、民政局、勞動保障局、規(guī)劃和國土資源局、行政執(zhí)法局、房產(chǎn)局、人事局、城管局、教育局、交通局等行政部門在信訪大廳設(shè)置專門的現(xiàn)場辦公機構(gòu)。所謂體制突破，就是在原有行政體系之中專設(shè)了應(yīng)對內(nèi)部事務(wù)的微型“二政府”。

在制度創(chuàng)新上，圍繞新體制建立和完善各項配套的保障制度。以制度的形式明確聯(lián)席會議和信訪大廳的體制、機制，確定聯(lián)席會議和信訪大廳的地位、功能、職責(zé)。具體有十個方面的安排。一是建立市和區(qū)縣(市)兩級聯(lián)席會議組織與議事制度。二是制定信訪大廳組織規(guī)則。三是制定信訪大廳工作規(guī)定。四是制定市聯(lián)席會議交辦信訪事項工作細(xì)則。五是建立對重大建設(shè)和改革項目實施穩(wěn)定風(fēng)險評估制度。六是制定信訪穩(wěn)定工作責(zé)任查究規(guī)定。七是完善S市信訪穩(wěn)定工作考核辦法。八是建立后備干部進(jìn)駐信訪大廳輪崗鍛煉制度。九是建立完善信訪穩(wěn)定工作的資金保障制度。十是制定s市信訪困難人員救助制度。

在S市經(jīng)驗的內(nèi)容中，除了上述第六和第七項內(nèi)容是2005年《信訪條例》規(guī)定過的，其余的幾乎都是新的制度安排，尤其是凸顯了財政支持和干部制度的安排。此后，在2010年4月，s市信訪局又掛起了“中共s市委群眾權(quán)益保障和投訴受理工作部”的牌子，試圖把新時期的信訪工作置于執(zhí)政黨日常的群眾工作、基礎(chǔ)工作之上，使s市經(jīng)驗的體制機制變革由應(yīng)急機制轉(zhuǎn)換到常態(tài)機制，使日常的接訪、裁決和行政執(zhí)行制度化。

三、s市信訪問題的主要趨勢和類型

1980年代中期，s市成為中國經(jīng)濟體制改革的試驗田。中國第一個破產(chǎn)的國有企業(yè)(s市防爆器材廠)就在該市，中國第一批被拍賣的國有工商企業(yè)也在這里，中國最集中的下崗失業(yè)群體，主要就在該市所在的Ls地區(qū)，國家針對這個群體實施的大規(guī)模最低社會保障的救助活動，也是以L省作為全國最早(2003年)的試點省份。s市上訪案件的規(guī)模和結(jié)構(gòu)，與這種社會狀況有密切的關(guān)系。下面是對s市信訪案件規(guī)模和類型的簡單分析。

(一)S市上訪事項的規(guī)模與趨勢

在對s市的信訪案件調(diào)查中，我們了解到不論是上訪案件的總量，還是越級進(jìn)京訪的總量，抑或是集體性上訪事件的數(shù)量規(guī)模，在省會級城市中，s市都是排在全國第一的。在2008年4月以前的幾年中，L省的進(jìn)京訪數(shù)量在全國是最多的，而s市的進(jìn)京訪占L省總量的50％左右。

2001—2002年，東北地區(qū)大規(guī)模失業(yè)問題凸顯，同時發(fā)展大城市戰(zhàn)略推動了中心城市的迅速擴張，市政建設(shè)和棚戶區(qū)改造帶來大量的違規(guī)建筑拆遷和地產(chǎn)開發(fā)動遷。受此影響，2003年的上訪案件比2002年增長了大約80％；2003年國家最低社會保障制度在L省試點，2000年新一輪土地承包的后續(xù)問題和2005年國家免除土地稅，圍繞土地資源再分配的分爭，使涉農(nóng)涉地上訪量激增，形成了63747起案件的高峰。2005到2007年開始逐漸減少，形成17188起案件的階段低點；由于2008年北京奧運的維穩(wěn)需要和s市信訪制度改革中政府主動動員有上訪訴求的居民上訪，市區(qū)兩級信訪大廳的開設(shè)，官方主流強勢媒體的接防宣傳，s市的這種信訪改革措施，使接訪案次數(shù)和息訪結(jié)案數(shù)量同時上升，到2008年10月“s市經(jīng)驗”運行以來接訪或處理的案件達(dá)50252件。

2006-2007年，s市的進(jìn)京訪總量大幅上升，不論是個人訪還是集體訪的案件，幾乎翻了一番，即集體上訪案件由2769起升到5077起，個人上訪案件由2846起升到5171起。這種壓力是2008年出臺S市信訪改革系列措施的直接內(nèi)在原因。而上省訪的趨勢則在2006年達(dá)到高峰，2007年拐頭向下，與進(jìn)京訪形成反向趨勢。而接待市級上訪的總量相對平穩(wěn)。

(二)s市上訪事項的類型

s市的信訪案件構(gòu)成大體有以下幾種類型。按s市上訪案件數(shù)量多少排序，首先是因社會保障問題引起的上訪；二是早期城市拆遷引起的上訪；三是城市擴張征用農(nóng)地、農(nóng)村土地承包和失地農(nóng)民的就業(yè)和社會保障等問題引起的上訪；四是國有企業(yè)轉(zhuǎn)變隸屬關(guān)系和轉(zhuǎn)變所有制關(guān)系過程中產(chǎn)生的上訪；五是其他原因引起的上訪。

在2003年，中國最低社會保障擴大救濟規(guī)模的試點首先在L省實施以后，醫(yī)療和養(yǎng)老保障仍是該群體潛在的問題。城市經(jīng)濟體制改革以后，原有與國家和集體停止或中斷勞動關(guān)系的職工，許多都沒有建立或接續(xù)養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險，隨著這些職工年齡的增長，工作能力的減弱，這些保障問題日益嚴(yán)峻，遂使上訪事件不斷發(fā)生。因s市國有企業(yè)集中，下崗失業(yè)問題嚴(yán)重，有關(guān)社會保障的上訪案件在各類案件中一直高居榜首。2005年出現(xiàn)第一次高峰，2008年推出s市經(jīng)驗的大接防以后，形成了第二次接案高峰。

在大城市發(fā)展戰(zhàn)略的背景下，2000年以后s市開始了鐵西區(qū)的東搬西建改造，此外，其它市政工程改造和拆除違章建筑的房屋規(guī)劃改造也同時開始。在涉及民用建筑拆遷的過程中，2003年以前多有強制拆遷行政違法事件發(fā)生。2005年以后，有關(guān)部門提高城區(qū)規(guī)劃水平，保證動遷信息的透明度，行政管理的風(fēng)險評估受到重視，相關(guān)的信訪案件數(shù)量在2005年以后相對平穩(wěn)，即2005年4143起，2006年4004起，2007年4710起，而2008年這類上訪案件數(shù)量大幅度反彈達(dá)到10237起，則是政府作廣告宣傳和主動接防的結(jié)果。

因國有企業(yè)轉(zhuǎn)變隸屬關(guān)系和轉(zhuǎn)變所有制關(guān)系即“轉(zhuǎn)屬轉(zhuǎn)制”過程中產(chǎn)生的上訪，在上訪案件中曾占比最高，牽涉的時間最長，相關(guān)關(guān)系最復(fù)雜，是反映s市社會轉(zhuǎn)型的標(biāo)志性問題。但是，從2005年以后逐年減少，即使在2008年推出s市經(jīng)驗的信訪改革措施以后，與其它類型相比，只有該類案件的總量沒有出現(xiàn)上升的拐點。這有兩個方面的原因，一是該類問題有大部分已轉(zhuǎn)換成社會保障問題的訴求，這意味著該群體的多數(shù)人已放棄了在基本制度和原則觀念上對市場化變遷的不滿和抵觸，轉(zhuǎn)而選擇了現(xiàn)實地爭取福利策略；二是中共十六屆三中全會終結(jié)了關(guān)于“國退民進(jìn)還是民進(jìn)國退”的爭論，東北振興戰(zhàn)略的實施支持了大型國有企業(yè)的發(fā)展，國有企業(yè)基本停止和減緩了“減員增效”，在源頭上不再發(fā)生或減少發(fā)生國有職工的失業(yè)。2005年新的轉(zhuǎn)制企業(yè)對失業(yè)人員做了相對規(guī)范的制度安排，從而減少了這類的上訪。這類上訪案件由2005年的3010起，逐年降至2006年的2609起、2007年的2370起、2008年10月的1661起。

因涉農(nóng)涉地問題引起的上訪情況比較復(fù)雜，在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)并大體歸納了以下幾類：土地流轉(zhuǎn)方面的問題、土地征占補償方面的問題、村務(wù)公開方面的問題、村級債務(wù)方面的問題、村屯改造方面的問題、社會保障方面的問題。這些問題相對集中在兩個類型的群體：一是這些原來的農(nóng)戶按政策變?yōu)槌鞘袘艨谝院螅?0歲的非農(nóng)戶要求享受被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險待遇。二是原鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工，農(nóng)村代課教師等在轉(zhuǎn)成非農(nóng)戶以后要求享受養(yǎng)老保險待遇。這類上訪是城市發(fā)展擴張過程中普遍遇到的問題，并且會逐漸替代國有企業(yè)改革過程中的問題，成為上訪案件的主體。隨著s市因國有企業(yè)改革引起的上訪問題的歷史性消退，信訪制度的改革和信訪問題仍將成為社會管理和社會管理體制改革的中心問題。

四、信訪人的特征

1.信訪人的體制外特征及信訪渠道的正當(dāng)性。在s市的上訪案件調(diào)查中，有一個重要的發(fā)現(xiàn)：幾乎所有的信訪人都具有體制外的即非單位制的特征。其中又分成兩部分，一部分是上述一、二、四類的上訪人，他們都曾是城市社會體制內(nèi)的單位組織成員，在企業(yè)轉(zhuǎn)制過程中逐漸失去原有體制的保護(hù)。另一些涉地涉農(nóng)類上訪者，他們原本就是體制外的，是城市發(fā)展帶來了他們身份(由農(nóng)村人口轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘腥丝?地位的變化和利益紛爭。當(dāng)然，這種體制外的特征并不限于s市。然而，幾乎所有關(guān)于信訪制度的研究都忽視了這個事實。這種忽視幾乎淹沒了當(dāng)下信訪現(xiàn)象的最主要的特征。不難理解，現(xiàn)在仍在體制內(nèi)的單位制職工，如果有了關(guān)系切身利益的訴求，通常是在單位內(nèi)部反映問題并尋求解決。而體制外的人有了問題則沒有那種利益表達(dá)的渠道。

在與傳統(tǒng)單位制相聯(lián)系，滯后于經(jīng)濟和社會結(jié)構(gòu)變遷的社會管理體制中，上訪者向信訪部門訴求是最便捷和正當(dāng)?shù)耐緩健Ｔ趥鹘y(tǒng)的單位體制內(nèi)，紀(jì)律檢查、行政監(jiān)察、司法調(diào)節(jié)、勞動仲裁是從不同層次、不同方面進(jìn)行監(jiān)督反饋和利益調(diào)節(jié)的。不利用所在單位組織的功能，不向本單位領(lǐng)導(dǎo)匯報和反映情況，越級上訪，表達(dá)訴求，這是信訪在傳統(tǒng)體制下不同于其它反饋渠道的“去單位制”特征。在國家保持統(tǒng)一的政治體制和連貫的政治歷史責(zé)任的條件下，信訪制度所具有的先天的穿透單位體制的特點，成為城市社會中體制外社會成員在利益表達(dá)上得以依賴的首選路徑。有學(xué)者注意到，工作單位是中國社會最重要的集體抗?fàn)幙刂茩C制之一。幾乎所有關(guān)于中國單位制的研究都承認(rèn)，單位制有效地遏制了集體抗?fàn)幍陌l(fā)生。本項研究從另一個側(cè)面印證了同一個道理，信訪制度為失去單位體制保護(hù)的人提供了合法化的制度抗?fàn)幫ǖ馈?/p>

2.上訪人的依理性與依法性并存。上訪事項雖然紛亂復(fù)雜，但是仍可劃清兩條主線。一條線索是因城市經(jīng)濟體制改革引起的國有企業(yè)轉(zhuǎn)屬轉(zhuǎn)制和由此派生的社會保障問題，它構(gòu)成了近十幾年來信訪案件的主體。而中國城市的經(jīng)濟體制改革以摸著石頭過河著稱，并沒有統(tǒng)一的規(guī)范，更談不到立法在先。因此，這個過程中發(fā)生的許多問題法院難以受理，也難以依法立案，更談不到依法抗?fàn)帯?/p>

另一條線索是城市擴張引起的城市拆遷、涉農(nóng)涉地類上訪事項。其中有城市居民和城郊農(nóng)民。在城市拆遷過程中，公共建筑少于民用建筑，當(dāng)時只有公共建筑才有合法的強制拆遷規(guī)定。上訪事項主要是在民用建筑拆遷中發(fā)生的，多數(shù)上訪的原因與行政違法有關(guān)。也就是說，農(nóng)民的上訪與工人的上訪是不同的，正像人們注意到的農(nóng)民上訪是有法可依，是依法或以法抗?fàn)帯６蚪?jīng)濟體制改革引起的上訪則無法可依，只能以理抗?fàn)帯＿@種依法和依理的區(qū)別，實際是上訪人的體制內(nèi)和體制外身份差別的體現(xiàn)。它與市場化社會轉(zhuǎn)型與部分單位制組織的解體有內(nèi)在聯(lián)系。

3.大多數(shù)上訪人是改革開放以來的利益受損者，其現(xiàn)實生活處境艱難。就上訪的絕大多數(shù)人而言，他們是體制外的弱勢群體，是改革開放過程中的利益受損階層。雖然改革開放以來大多數(shù)人的生活水平有了提高，綜合國力顯著增強，國人有了前所未有的自由選擇機會。但是，在體制外把握了歷史機會的事業(yè)成功者，絕大多數(shù)是傳統(tǒng)體制中的少數(shù)精英和新生代創(chuàng)業(yè)者。如果不是企業(yè)倒閉，工人群體中的大多數(shù)是不會下海的。因企業(yè)倒閉而身處困境的上訪者，是與新中國聯(lián)系在一起的歷史人、制度人、政治人。他們曾為國家建設(shè)做出貢獻(xiàn)，現(xiàn)存的政治體制便他們看到自己的歷史身份及其對現(xiàn)實制度的依靠，而依然存續(xù)的體制內(nèi)的生活樣式的強烈反差，讓他們積蓄著相對剝奪感。在這種條件下，置信訪人的現(xiàn)實窘困于不顧，一定要通過迂回久等的立法程序，然后體現(xiàn)司法救助的法制權(quán)威，實質(zhì)是對信訪制度在特定歷史時期的行政救助性質(zhì)缺乏了解。

4.老工業(yè)基地社會的行為習(xí)慣特征。除了上述幾種主要類型，在s市的上訪案件中，還有占30％左右的“其它”類型。s市以至L省的上訪之所以有較大的規(guī)模和持續(xù)的強度，從一個側(cè)面反映了長期形成的對單位制的依賴和失去單位保護(hù)以后組織成員不計時間成本的抗?fàn)帯Ｈ绻菧刂莸纳馊耍蜁延迷谏显L的時間和精力用在生意上，并認(rèn)為會有更大的收益。這也說明傳統(tǒng)的工業(yè)經(jīng)濟組織作為一種社會生活的組織方式，在市場化的環(huán)境中仍然具有多方面的持續(xù)影響。當(dāng)然，老工業(yè)基地社會并不限于東北地區(qū)，它是以單位制社會組織的過密化結(jié)構(gòu)與市場環(huán)境的鑲嵌性特征為基礎(chǔ)的，它也并不是一個有關(guān)經(jīng)濟、技術(shù)和產(chǎn)業(yè)的概念，而是對一種獨特的社會結(jié)構(gòu)特征的認(rèn)識。

5.信訪群體有邊緣擴大的趨向。隨著s市信訪功能的擴大，信訪局和信訪大廳的社會影響日漸擴展，信訪人群也從原來的經(jīng)濟體制改革和城市擴張的相關(guān)類型，逐漸向其他群體類型擴散。如反映干部作風(fēng)不正和違法亂紀(jì)問題、基層機構(gòu)改革中的問題、環(huán)境污染問題、部分企業(yè)軍轉(zhuǎn)干部要求解決政治待遇和經(jīng)濟待遇的問題。近來，信訪人群甚至擴展到和尚、尼姑，以及在崗的中小學(xué)教師等群體。信訪機構(gòu)日益成為公民社會參與和協(xié)調(diào)國家與社會關(guān)系，健全民主和法制，維護(hù)公民權(quán)利和傾聽百姓呼聲的重要渠道。

6.涉法、涉訴類上訪增多。由于信訪過程經(jīng)濟和時間成本較低，信訪解決問題的方式和程度對上訪者有更大的吸引力，使各類糾紛和不服法院判決的案件流入信訪過程。這類問題多為積案，重復(fù)來信來訪量大，長期滯留上訪的人多，已成為當(dāng)前困擾各級信訪部門的主要問題之一。

五、當(dāng)下信訪現(xiàn)象的基本性質(zhì)和發(fā)展路徑

(一)遵循單位制的演變邏輯分析信訪問題

從以理和以法上訪的類型差別上看，新時期的信訪形勢首先與傳統(tǒng)單位制的劇烈變動有密切的關(guān)系，然后才是城市拆遷以及農(nóng)民因土地被占的上訪。新形勢下信訪所反映的社會運轉(zhuǎn)問題，主要發(fā)生于單位制的劇烈變遷時期，而30年來社會轉(zhuǎn)型的主要事實莫過于城市生成了60％—70％的在體制外的市場環(huán)境下生存的城市居住人口。這個事實既可以解釋經(jīng)濟和社會發(fā)展的成就，又是新時期信訪問題生成的緣由。在這里本文所強調(diào)的，不僅是單位制的變遷造成了上訪的事實，更重要的是為了說明單位制的變遷并沒有使政府部門與時俱進(jìn)地改變應(yīng)對上訪的方式和理念。現(xiàn)在的問題是，現(xiàn)行的政治體制和社會管理體制在一定程度上仍然還與傳統(tǒng)的運作方式相聯(lián)系，對適應(yīng)體制外社會的管理方式還缺乏新的自覺。

從高端決策層面所使用的主要應(yīng)對理念上看，2007年《中共中央國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強新時期信訪工作的意見》中把信訪工作當(dāng)作“黨的群眾工作的重要組成部分”。2008年前后，在應(yīng)對上訪和群體性事件的過程中，強調(diào)了“正確認(rèn)識和處理人民內(nèi)部矛盾”的原則。2010年春在較高的領(lǐng)導(dǎo)層，重提1930年代革命低潮時期毛澤東的《關(guān)心群眾生活，注意工作方法》思想，直到2010年4月，s市信訪局掛上“中共s市委群眾權(quán)益保障和投訴受理工作部”的牌子。顯然，不論是“人民內(nèi)部矛盾的”調(diào)控，還是“群眾工作的思路”，都帶有濃重的改革前特征。

眾所周知，人民內(nèi)部矛盾學(xué)說是建國后1950年代的產(chǎn)物，群眾工作是戰(zhàn)爭年代政治動員的方法。在改革開放30年后，人民內(nèi)部矛盾的概念怎樣對應(yīng)另一問題——敵我矛盾的概念，在中國結(jié)束以階級斗爭為綱以后，在現(xiàn)實的社會結(jié)構(gòu)中已失去如何定位的社會政策基礎(chǔ)。可能是看到了這一點，也可能是應(yīng)對策略的考慮，近年來官方頻繁使用了人民內(nèi)部矛盾的概念，以此界定上訪及群體事件的性質(zhì)，其良苦用心在于保護(hù)民眾，防止對過激上訪行為采取暴力手段，也是告誡地方官員學(xué)會新形勢下政府管理的方式。但是，人民內(nèi)部矛盾和敵我矛盾概念是辯證統(tǒng)一相互轉(zhuǎn)化的，在改革開放30年以后重提這種理論范式，在如何相互轉(zhuǎn)化的政治判斷上有巨大的潛在風(fēng)險。因為這種理論范疇畢竟是在50年前形成的，是相對僵化的社會歷史條件的反映。

“群眾工作”的思路體現(xiàn)了執(zhí)政黨對傳統(tǒng)政治資源的依賴和對執(zhí)政地位的憂患意識。但是，30年的市場化進(jìn)程已使原本沒有分化的“群眾”分化成了不同的“群眾”，信訪工作中的“群眾”幾乎是“弱勢群體”、“底層”、“低收入者”的代名詞。這就是說，在單位制演變造成的信訪洪峰結(jié)束之后，為了身份處境以理抗?fàn)幍纳显L群體的生命歷程和相關(guān)的政策周期完結(jié)以后，在單位制時期形成的執(zhí)政理念和社會管理體制也要有相應(yīng)的轉(zhuǎn)變。在缺乏適當(dāng)?shù)膮⒄阵w系的前提下，怎樣推動政治和社會管理體制的改革?能否把本來“沒有體制”的體制外現(xiàn)象，作為社會建設(shè)和社會管理體制改革的重要內(nèi)容，從而改變或減少傳統(tǒng)的單一政治體制和社會管理體制應(yīng)對體制性二元社會狀況的不適應(yīng)以至政策失誤。把s市經(jīng)驗與社會管理體制改革結(jié)合起來，形成更有針對性的體制外社會的“體制化”研究，正是本文的努力所在。

(二)信訪制度改革要從維穩(wěn)思維中走出來

以往的信訪工作總是從穩(wěn)定出發(fā)，習(xí)慣了穩(wěn)定壓倒一切的慣性思維，忽視了制約社會秩序的基本條件的變化。在1980年代，制約社會穩(wěn)定的問題主要表現(xiàn)在思想理念和制度選擇方面。2000年以后，制約“社會穩(wěn)定”的問題已表現(xiàn)在生計和利益補償方面，上述有關(guān)信訪人的類型和上訪的動機特征已說明了這一點。

如前所述，帶著單位制時期的社會管理理念，從軍事斗爭和政治斗爭的歷史經(jīng)驗中延續(xù)治國之道，就難以使信訪改革從維穩(wěn)思維中走出來，難免出現(xiàn)“越維穩(wěn)越不穩(wěn)”的勞民傷財?shù)膼盒匝h(huán)。維護(hù)社會秩序作為發(fā)展的保障是毋庸置疑的，現(xiàn)在的問題是不要把信訪工作在戰(zhàn)術(shù)上局部的維穩(wěn)，混同于戰(zhàn)略上整體社會的穩(wěn)定。也就是不要把局部的信訪問題和群體性事件看作是整體社會運動的一部分，不要把局部穩(wěn)定的重要性夸大成是壓倒一切的。原因在于30年來的社會轉(zhuǎn)型，已使中國從一個同質(zhì)性較強的比較僵化的社會，發(fā)展成為相對多元和松散的社會。維持同質(zhì)性較強的比較僵化社會的穩(wěn)定，其基本要求在于統(tǒng)一的價值觀不遭受挑戰(zhàn)和外在的壓制。而維持一個松散、多元的社會結(jié)構(gòu)的活力和穩(wěn)定，通過國家調(diào)節(jié)利益體系的平衡，是保持社會活力和秩序的必要條件，其關(guān)鍵因素是訴求管道的暢通和利益補償機制的有效性。

科塞在解釋功能沖突論時區(qū)分了松散的社會結(jié)構(gòu)與僵化的社會結(jié)構(gòu)的區(qū)別。他認(rèn)為“那種造成分裂的威脅并沖擊社會系統(tǒng)一致性基礎(chǔ)的沖突強度，與結(jié)構(gòu)的僵化有關(guān)。就這一點而論，威脅這種結(jié)構(gòu)均衡的東西，并不是沖突，而是自身結(jié)構(gòu)的僵化。”如果說改革開放前中國的社會結(jié)構(gòu)是相對僵化的，那么，經(jīng)過改革開放持續(xù)深入的社會分化，現(xiàn)今的中國不僅是城鄉(xiāng)二元社會，而且又是體制二元(城市二元)社會。這種條件下的矛盾沖突和集體行動，已是局部的，有清晰的邊界，其基本訴求是對物質(zhì)利益的補償要求，而且這種訴求大多數(shù)具有合理性。這就決定了上訪是非對抗的，是非基本價值觀的沖突。利益訴求的滿足方式和滿足程度制約著事態(tài)的發(fā)展。問題在于出臺s市經(jīng)驗以前，信訪機構(gòu)的體制和功能是僵化的，它沒有隨著社會結(jié)構(gòu)的松散化作及時的改變，面對上訪群體合理的利益補償訴求，信訪機構(gòu)長期墨守陳規(guī)，僵化地遵循以往的信息反饋和監(jiān)督建議的功能，機械教條地“分級負(fù)責(zé)，歸口辦理”，在大量需要對口的單位發(fā)生了破產(chǎn)、轉(zhuǎn)屬、改制以至消失的情況下，人為地造成了大量越級上訪的事端，逐漸地使上訪成為利益群體與國家博弈的手段。

在當(dāng)下的信訪工作理念中，經(jīng)濟發(fā)展和維護(hù)穩(wěn)定是執(zhí)政黨和政府中心工作的兩個并行的輪子的觀點還有較大影響，其實質(zhì)是把信訪工作的解決問題只當(dāng)做維穩(wěn)的手段。盡管手段和目的交互循環(huán)收到了雙向的效果，但是，與經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的調(diào)整相比，從社會治理角度而言，對社會結(jié)構(gòu)變遷及其社會建設(shè)的自覺性遠(yuǎn)沒有經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的調(diào)整來得主動。因此，為了穩(wěn)定而解決上訪者的問題，仍是本末倒置。筆者以為，當(dāng)下的中國已進(jìn)入利益補償時代，制約社會穩(wěn)定的主要機制首先是解決信訪者的民生問題，通過信訪制度改革的新功能發(fā)揮作用，滿足新形勢社會結(jié)構(gòu)調(diào)整的需要，社會穩(wěn)定才能達(dá)成。

(三)把信訪機構(gòu)作為體制外社會與國家溝通的主管道

信訪改革的方向在那里?s市經(jīng)驗是階段性的，還是有著穩(wěn)定的發(fā)展前景?筆者以為，信訪機構(gòu)所具有的先天的體制外特征，不僅在于立法過程的滯后性，行政救濟的不可替代性，長期信訪工作的影響以及社會宣傳造成的路徑依賴，還在于其它非政府組織在中國大多數(shù)城市基礎(chǔ)薄弱，難以發(fā)揮緩釋物質(zhì)利益訴求性社會矛盾的作用。例如，城市社區(qū)組織難以調(diào)節(jié)上訪的矛盾。單位制弱化以后，城市發(fā)展的主要資源進(jìn)一步集中到各級政府手中，理論設(shè)計中的政府與市民社會的制衡，在市民參與程度較低的情況下實際是不存在的，這就在客觀條件上導(dǎo)致了權(quán)力向上集中，并迫使政府成為協(xié)調(diào)各種社會矛盾的中心。

在經(jīng)濟體制改革和城市拆遷等特定歷史條件下的上訪問題解決以后，信訪救助是否要向司法救助轉(zhuǎn)移?這是當(dāng)前影響信訪制度走向的重要選項之一。不可否認(rèn)，伴隨著信訪調(diào)節(jié)力度的增大和成本效率的比較優(yōu)勢，信訪受理的涉法、涉訴事項在顯著增加，有的惡意上訪人甚至在違法、無理的情況下以上訪威脅政府的維穩(wěn)軟肋，以綁架社會穩(wěn)定獲得個人利益。筆者認(rèn)為，這種情況的發(fā)生恰恰是維穩(wěn)思維的必然后果。合理、合法的原則必須高于形式穩(wěn)定的原則，否則社會正義就會遭到破壞，從而動搖穩(wěn)定的真正根基。從簡單維穩(wěn)到維理和維法，是走出維穩(wěn)怪圈的捷徑。

那么社會進(jìn)入平穩(wěn)發(fā)展階段以后，司法救助是否可以代替行政救助?法律調(diào)節(jié)是否可以代替信訪調(diào)節(jié)?筆者以為：第一，只要議行合一的政治體制保持連續(xù)性，這種體制內(nèi)的權(quán)力制衡就會相對薄弱，“自己的刀削不了自己的把兒”的現(xiàn)象就會長期存在，信訪制度對體制內(nèi)的監(jiān)督作用不可偏廢。第二，體制性二元社會是一個相當(dāng)長的歷史過程，體制外的監(jiān)督和反饋或者稱作公民參與的渠道應(yīng)逐漸發(fā)展起來，“沒有體制”的體制外社會的體制建設(shè)，應(yīng)在政治體制和社會管理體制的改革框架中明確體現(xiàn)。s市經(jīng)驗的信訪制度改革在客觀效果上走出了第一步，但主觀動機上還沒有擺脫被動的“維穩(wěn)”思維，當(dāng)前它還僅限于特定歷史時期的行政救助式的決策和執(zhí)行方面的改革，以及保證這種決策和執(zhí)行的組織、編制、財政等綜合系統(tǒng)的支持。從單方面的自上而下的行政救助，發(fā)展到自下而上的體制外的社會參與，這應(yīng)是新形勢下信訪制度改革和完善的基本方向。

中國信訪制度改革的最新變化之所以發(fā)生在s市，是因為s市是反映中國社會結(jié)構(gòu)變遷最劇烈的地區(qū)之一，也是受社會變遷影響最深刻和最具典型性的地區(qū)之一。作為對改革開放潛在功能的積極回應(yīng)和調(diào)節(jié)，新的信訪制度改革在s市出現(xiàn)，具有時間和空間上的合理性。近十幾年來信訪形勢和信訪工作性質(zhì)發(fā)生劇烈變化的根本原因，是日漸穩(wěn)定的體制性二元社會結(jié)構(gòu)對滯后的社會管理體制不斷增強的壓迫。如果不是看動機，而是看效果，s市經(jīng)驗顯現(xiàn)了局部性政治體制改革的端倪——在中央集權(quán)體制內(nèi)設(shè)定體制外的利益表達(dá)體制，這可能是經(jīng)歷30年探索后中國式政治體制改革的參考路徑之一。在原有的政府管理體制內(nèi)，在某個局部職能機構(gòu)中擴展功能，來應(yīng)對在原有體制覆蓋之外的社會成員的社會參與和利益表達(dá)，這是一種沒有理論資源可借鑒的方案。

作者單位：沈陽師范大學(xué)社會學(xué)學(xué)院

責(zé)任編輯：秦開鳳