論國有林場改革的法律模式選擇

摘要：法人組織的不同經營目的使得其采用不同的組織形式。國有林場法律模式的選擇首先要區分生態公益型和商品經營型兩種不同性質的林場。生態公益型國有林場采取事業單位法律模式可以保障其實現提供生態公共物品的職能；商品經營型國有林場采用公司法律模式能夠相對清晰地界定國家與林場間的權利義務關系、減弱所有者缺位問題。國有林場改革中對法律制度的局限性也應有清醒的認識。

關鍵詞：國有林場；法律模式；改革

中圖分類號：DF463 文獻標識碼：A 文章編號：1009-9107(8011)05-0158-05

國有林場是我國森林資源的重要儲備基地和生態建設的重要載體。1988年起，國有林場開始進行承包、租賃、股份合作、家庭林場等改革方式的探索；2003年的《中共中央國務院關于加快林業發展的決定》(以下簡稱《決定》)指出“深化國有林場改革，逐步將其分別界定為生態公益型林場和商品經營型林場，對其內部結構和運營機制作出相應調整”；同年，國家林業局發布了《關于加快國有林場改革的實施意見》(以下簡稱《實施意見》)，對不同類型國有林場的建設方向和目標任務進行了規定。但不同類型的國有林場具體采用何種法律模式，《決定》與《實施意見》沒有做出明確的規定。實踐中，國有林場實行的是“國家所有、地方領導、事業單位、企業化管理”的體制。而在我國法律中，事業單位和企業的設立、運營、解散的規定是不同的。這種“非企非事”的形式使得國有林場發展舉步維艱，缺乏自我發展的活力；同時，在對國有林場管理方面，各級機構管理職責不明、權利不清問題嚴重。值此《森林法》修訂之際，國有林場改革的具體法律模式選擇也成為重要的討論內容。

分類經營是林業改革的基本原則，也是國有林場選擇法律模式的基礎。分類經營按照公益林和商品林兩大類分別確定各自不同經營方向，采取不同的管理措施，以利于不同類別森林資源的效能最優化。日本的《國有林野法》將國有林分為兩大類，各自的法律定位不同：一類國有森林和原野按企業財產對待，供經營營利；一類國有森林和原野按普通財產對待，基于國民福祉考慮，目標不定位在經營營利。新西蘭對國有林也實施分類經營：一類為天然林，即生態林，以提供森林生態和社會效益為主；另一類是商品林，以獲取經濟效益為主，法律對其的規定各不相同。我國學者建議制定的《國有林經營管理法》中也將國有林分為公益林和商品林兩類分別規定和管理。商品林和公益林的分類經營必然導致國有林場的職能分化，國有林場根據其經營的國有林性質的不同也分為生態公益型與商品經營型。從法學原理上分析，不同的管理目的需要采取不同的法律模式：如果需要保持其對行政機關的附屬地位，或者至少保持最終的決定權，則應當采取事業單位形式，從法律上來說是公法人的性質。但是如果希望其取得獨立性，不受政府直接指揮，就如同一般的民間組織一樣，那就應當利用私法途徑，也就是企業法人的模式。根據其所經營的國有林的不同性質，國有林場所采用的法律模式也應當有所差別。

一、生態公益型國有林場應采用事業單位法律模式

首先，提供公共物品的重要職能決定了生態公益型國有林場的運營經費應當由各級財政承擔。生態公益型國有林場肩負著向全社會提供森林生態產品的職能，而財政存在的目的就是要向社會提供私人不愿意或者無力提供的公共物品。生態公益型國有林場所提供的生態公共產品正是其他主體所無法提供的，這方面的論述已經很多，此不贅述。當然，其運營成本理應由各級財政來擔負。實踐中，一些地方的以公益林管護為主的國有林場，改制為經費全部由財政撥款，實行事業編制，取得了良好的效果。組織上，事業單位能夠比較有效地貫徹執行上級機關的意圖，生態公益型國有林場采用事業單位法律模式也更能實現國家推進生態建設的目的。其次，從各國林業經營的實踐經驗來看，公益型國有林的經營也多由財政承擔。即使在美國這樣高度市場化的國家，對國有林的經營也采取了政府出資的模式。美國國有林主要肩負生態職能，運營經費由財政支付：年度預算由國會審查批準；對于處理森林火災、病蟲害等突發性災害的費用，林務局可先申請專項撥款，然后轉入第二年的預算。德國國有林的經營目標以生態社會效益為主，經營投入也以政府投入為主：國有林管理局管理分局、國有林場的管理人員都屬于國家公務員系列，享受國家公務員待遇。各個基層林場的生產建設經營的投入由聯邦或州財政負責安排，納入國家公共財政統一安排。日本重視國有林公益機能的發揮，把國有天然林全部納入公益林；并對國有林實施以一般會計撥款為前提的特別會計制度，以區別于以獨立核算為前提的企業會計制度。國有林中公益林的保護管理和經營所需的必要經費由一般會計永久撥付。我國理論界也有不少觀點主張國有林場的運營費用應當由財政統一撥付，但在法律制度上如何設計卻鮮有討論。

首先，生態公益型國有林場應當設立為法人。法人是法律賦予組織體以獨立于其組成成員、能夠獨立承擔責任的資格。法人制度能夠比較有效地保障組織體的獨立性、分隔出資人與組織體之間的責任，為多數組織體所采用。決策機構的決策職能模糊；無經營自主權，產權不清晰；監督體系缺乏綜合效能，外部監督制度虛化是困擾我國事業單位的難題，而事業單位設立為法人，建立規范的治理結構，可以實現產權明晰、權責明確、政事分開、管理科學、監督完善的目標。生態公益型國有林場是國家出資設立的，國家與林場之間的關系也應當規范化：國家不對林場承擔無限責任，林場有一定經營自主權。法人是合適的建立國家與林場之間的關系的制度。

接下來的一個問題就是，應當采取何種法人制度?按照我國現行《民法通則》第三章的規定，具有法人資格的機構可以分成機關法人、事業單位法人、社會團體法人、企業法人四種類型。從法定要件上，生態公益型林場也符合法律的規定。依據1998年國務院頒布(2004年修訂)的《事業單位登記管理暫行條例》(以下簡稱《條例》)第2條的規定：“本條例所稱事業單位，是指國家為了社會公益目的，由國家機關舉辦或者其他組織利用國有資產舉辦的，從事教育、科技、文化、衛生等活動的社會服務組織。”生態公益型國有林場完全符合事業單位的法定要件：國有林是國有資產；其經營目的并非營利，而是為全社會提供生態產品的公益職能。從實體內容上，生態公益型林場符合事業單位的設立目的。我國目前正在進行著以縮減人員開支、減輕財政負擔為導向的事業單位改革，這也成為《實施意見》遲遲未得到國務院批轉的重要原因。但按照事業單位改革的方針，推進公共產品的生產和公共服務的提供，能夠滿足社會日益增長的公共消費的組織可以采取事業單位組織形式。目前我國面臨的嚴峻生態形勢以及國際上碳減排、碳中和的巨大壓力，使得林業生態產品的提供成為我國社會所亟需的公共物品。而生態公益型國有林場正是提供這一公共物品的主力軍，將其改制為事業單位正是應對生態挑戰與國際壓力的重要措施，也符合事業單位改革的方針，是國家真正需要出錢的地方。在經費來源上，目前我國事業單位的資金來源渠道非常復雜，生態公益型國有林場應當屬于“從事必需的純公益性社會服務的事業單位”，仍應采取政府財政全額撥款的方式。按照目前我國對事業單位的分類，生態公益型國有林場應當屬于“公益I類”——涉及國家安全、公共安全、公共衛生、經濟社會秩序和國家長遠利益，必須由國家舉辦的，相應的其運營經費也應由財政全員承擔。這也能解決困擾目前國有林場經營困難的的核心問題，把國有林場真正納入國家公益事業單位管理，并建立起與之相適應的公共財政保障制度。

目前我國法律對事業單位的內部組織結構并沒有明確的規定，《條例》僅對事業單位設立的程序性問題做出規定，沒有涉及設立的實體要件。實踐中，事業單位多為國家機關或者政府部門所下設，其內部組織及運營的規定由上級機關來規定。生態公益型國有林場可以借鑒理論界的建議，建立新型的法人治理結構。事業單位的治理結構一般有理事會模式與董事會模式兩種，前者淡化股權結構，后者則強調股權結構。由于生態公益型國有林場全部為國家出資組建，所有制結構單一，無須設立多元化的股東會，可以建立以理事會為架構的治理模式，實行理事會領導下的執行人日常負責的制度。理事會應由通過競爭方式選出的包括國有林業主管機關、林業專家等在內的有代表性的人士組成。對大型國有林場，由林業主管部門為了更好地行使監督職權，可以向林場委派社會董事。社會董事由林業主管部門按一定程序在社會各界中聘用。同時可以設置監事會來監督林場的經營管理階層，其中的職工監事由職工代表大會選舉產生，社會監事由林業主管部門按一定程序在社會人士中聘用。生態公益型林場依照權力分立原則建立起的內部治理結構，可以有效減弱全員財政負擔后所容易帶來的官僚化、低效率的弊端。

具體來講，生態公益型國有林場要改制為事業單位法人，應根據《民法通則》第37條的規定具備四個方面的要件：依法成立；有必要的財產或者經費；有自己的名稱、組織機構和場所；能夠獨立承擔民事責任。在法律程序上要依據《民法通則》第50條的規定，依法辦理法人登記，取得法人資格。登記的具體程序和要求需要按照《條例》的規定進行。由于每個林場的原有的經營狀況各不相同，相應需要改制的內容也會不同，但必須達到《民法通則》和《條例》要求的法定要件，才能夠獲得事業法人資格。

二、商品經營型國有林場宜采用公司法律模式

商品經營型國有林場以森林經營為目的，可以借鑒成熟的企業組織形式進行改制。在企業法律模式中，公司制可以避免“兩權分離”改革中職責不清的弊端。以往國有林場改革所倚重的承包、租賃責任制背后所依據的理論是“兩權分離”：國家對國有林擁有所有權；國有林場對國有林享有經營自主權。這種理論在一定程度上能調動國有林場的經營積極性，但并未使國家和林場之間的權利界限明確；即使試圖界定，制度運行的成本也會很高。這種權利配置上的模糊狀況，一方面為代表國家行使林木所有權的部門濫用權力、干預林場的正常經營提供了依據；另一方面相反的情況也可能發生，即由于主管部門的監督不力而導致國有森林資源的流失。這兩種極端現象的成因是：“兩權分離”模式并沒有從根本上理順國家與企業的關系，沒有形成有效的委托一代理關系，容易引發所有者濫用所有權或經營者獨斷現象。而公司法律模式可以在一定程度上減弱如上問題。商品經營型國有林場進行公司改制后，由法律賦予林場以獨立的法人資格。林場享有獨立的財產權，法律承認和確保其充分的經營權；同時，法律又賦予國有林的出資方(林業主管部門)以股東身份，通過股東會議的形式來行使對公司經營的重大決策權。實際上，國家仍掌管著林場，只不過這種掌管不是直接的命令和指揮模式，而是透過《公司法》的規定，以股東會的決議方式來加以實現。同時，公司制度具有“兩權分離”模式不可比擬的優勢：林業主管部門和林場之間的關系非常明確，《公司法》對股東(林業主管部門)的權利的范圍和行使方式有明確的規定(《公司法》第二章第二節、第四章第二節)，同時對經營者(林場經營管理者)的忠實、勤勉義務(《公司法》第六章)也有明確的規定，并對經營者的違法行為設定了具體的法律責任(《公司法》第十二章)加以懲治。采用公司法律模式可以減少主管部門對國有林場的過度干預或監管不力。

其次，公司法律模式有助于商品經營型國有林場減弱所有者缺位問題。直接所有者缺位，是包括國有林在內的所有國有資產的經營所面臨的共同問題。成熟規范的公司治理、尤其是股份制公司法律模式，能以相對比較合理的企業內部權力制衡來約束經營者濫用權力的可能，保障所有者權益的實現。商品經營型國有林場的公司化改革可以按照“一權至上、兩權制衡”的原則在其內部設立股東會、董事會、監事會，通過股東會的決策權、監事會對董事會的制衡等制度，最大限度地維護作為林場股東的國家的利益。一些大型國有林場可以重組上市，依照證券法對上市公司嚴格的信息披露的強制要求，通過市場機制監督其經營管理。同時，還可以引入戰略投資者、機構投資者、基金公司等持股上市的國有林場，進行專業化的監督。這也是世界各國目前所常用的一個辦法。美國的許多私有的大家族公司都采行了股權多元化的經營方針以確保其資產的保值增值；奧地利為了解決國有林經營效率低下問題，1997年成立了奧地利聯邦林業股份公司。奧地利聯邦擁有該公司的大部分股份，其他投資主體也可以入股該公司。在我國現實條件下，吸收大中型林產品加工企業入股商品經營型國有林場是一條現實可行的途徑。雖然2005年《公司法》的修訂中引入了中小股東權益保護制度，但目前我國資本市場發育還不成熟，通過分散的個體投資者對公司管理階層實施監管成本過高，所以需要由大型的投資者對所投資企業的經營者進行直接的監管。由大中型家具、建材生產商投資人股商品經營型國有林場，通過這些精通木材行業的大型股東對林場的經營管理層實行有效的監督，要優于虛位的國家所有者或者分散的社會個體股東的監督。同時，也可以相應減少林權流轉方面的成本。林產品的使用者投資于林場，使得種植和加工聯姻，可以不斷拉長林業產業的鏈條，提高林業產品的增值。我國林業經濟學的研究也表明，實行林業種植業和加工業的結合，有助于提升我國林業企業的綜合競爭實力。

大中型家具商、建材商或其他林產品加工企業直接投資于商品經營型國有林場，也是符合法律經濟學中所有權理論的有效制度設計。該研究表明，企業最有效率的所有權安排是成本最低的所有權配置，也就是使得以下兩種成本的總和最小：作為企業所有人的那一類客戶擁有企業的所有權成本；企業與非所有人的客戶在市場上交易的成本。我國不斷加快的城鎮化進程以及持續升溫的裝修熱潮為林產品提供了廣闊的市場；隨著社會專業分工的推進，自己買木材打造家具的人越來越少，民眾往往是從專業的生產廠商處購買家具和裝修用材。所以，林產品的主要需求方不再是分散的社會個體，而成為家具、建材的加工商。這些大中型加工商作為林業產品的消費者具有很強的同質性，其對林木種類、品質的要求比較類似，相對于以往木材需求的社會個體散戶來講，其數量有限而且集中，相互之間達成協議的成本也比較低。此外，如果由這樣具有同質性的消費者來進行決策，其成本比較低，容易達成一致意見，可以降低企業的決策成本。另一方面，林木的成長期比較長，木材的供給受年份的影響大。加之，我國目前對木材仍實行采伐限額制度，林木的供給量也受國家政策性因素的影響。由加工商從林木種植開始就來參與決策林木的種植種類、面積，可以有效減少林木長成后價格降低的市場風險，給林場未來的營利提供更為可靠的制度保障。大型加工商投資商品經營型國有林場也可以實現產業的縱向聯合，形成產供銷一體化的企業集團，降低林場和其產品消費者之間的市場交易的成本。由家具、建材加工廠商人資商品經營型國有林場可以在所有者成本和市場交易成本兩方面都產生費用的節省，是有效率的改革方式。此外，大型用材企業入股商品經營型國有林場所新增的資金，可以用于對職工歷史欠賬的彌補，解決國有林場改制的老大難問題。

商品經營型國有林場應當改制為公司法人，以公司法律的詳細規定來構建國家所有者與商品經營型國有林場的關系。具體來講，要根據《公司法》的規定對林場的出資、組織機構進行規范，按照法定要求安排各項經營活動。我國現行的《公司法》規定了有限責任公司和股份有限公司兩種形式。經營規模比較大的林場可以采取股份有限公司的形式。一些治理結構規范、資本實力雄厚的林場還可以按照《證券法》的規定申請發行股票、上市。

綜上所述，在分類經營原則下對國有林場進行職能區分，進而采取不同的法律模式，有助于實現各自的營林目的。但也應當清醒地看到，法律模式的設計并非包治百病的良藥。如何在所有者缺位的情況下激勵經營者精心經營，這一問題并非制度所能根本解決的：穩定導向的、行政化的管理方式易導致低效率；利益導向的、企業化的管理方式易導致國有資產流失。用事業單位法律模式來改造生態公益型國有林場無法杜絕官僚主義、尋租腐敗等現象；通過公司法律模式來改革商品經營型國有林場也不可避免地會發生經營者濫用權力等問題。即使在公司治理結構成熟的私營企業，即使在市場經濟發達的美國，也一樣存在這樣的問題。對人性的惡的遏制，已經遠遠超出了法律制度所能解決的范疇。在法律層面、在營利性的制度設計層面，公司法律模式是人類迄今為止找到的較能制約各方權力濫用的方式，雖然它不能完全杜絕這一現象。