農村社會組織發展對中國法治化作用的思考

摘要：農村社會組織的涌現是改革開放以來中國農村社會深刻變革的必然結果。農村社會組織的發展是推動中國法治建設的重要力量：能夠為民主立法提供必要的組織基礎，從而有利于制定體現農民權益的“良法”；能夠形成強大的民意壓力和輿論力量，從而有利于監督、制約農村的公共權力；能夠為農村法治建設提供不竭的動力，從而有利于培育農村法治建設的社會根基；能夠形成新型的農民權利保障機制，從而有利于農民權利的保障。為了推動農村社會組織的進一步健康發展，政府必須解放‘思想、加強監督，為其營造良好的制度環境，農村社會組織要加強自律、增強組織的凝聚力和公信力。

關鍵詞：農村社會組織；法治；運作機制

中圖分類號：DF413.8 文獻標識碼：A 文章編號：1009-9107(2011)05-0152-05

前言

世界現代化的歷史進程表明，社會組織化是衡量現代社會發展水平的重要標準。從政治發展來看“政治發達社會與政治不發達社會的分水嶺就是各自擁有組織的數量、規模和效率”。社會組織化的過程，同時也是社會不斷積蓄自治力量的過程，因為“一個社會的組織化程度越高，其穩定性就越強，社會活力就越大，社會管理的難度系數就越小；反之，社會因缺乏活力和社會理性，其穩定性就越差，社會管理和社會治理的難度系數則越大。”改革開放以來隨著“社團革命”在中國的興起，中國農村社會組織也獲得了巨大發展。據保守估計，全國鄉村兩級的社會組織至少有300萬個，占全國社會組織總數的2／3以上。農村社會組織作為社會自我滿足、自我管理、自我發展的自治組織形式，展現了國家權力回歸為社會權利的發展走向，是維持政治穩定、推動社會建設不可或缺的組織載體。

一、農村社會組織的內涵及其興起原因

農村社會組織是指為了更好地實現、維護和發展農民的政治、經濟和文化等權益，由農民自發組織成立，或者是在政府推動、支持下組建，但參與主體主要是農民的社會團體(由于村民自治組織目前在中國還基本屬于政府職能的延伸，因此這部分組織不屬于本文所論述的農村社會組織范疇)。一般而言，農村社會組織具有公益性、非營利性、民間性、自治性和志愿性的特征，常與農村民間組織、農村非政府組織、農村非營利組織等術語交替使用。這些不同稱謂之間并無本質性的區別，只是分別從不同視角強調了農村社會組織某一方面的特征。農村社會組織的發展必須以一定的政治、經濟條件和農民較強的自主意識為前提。改革開放以來，農村社會組織的不斷涌現是中國農村社會深刻變革的必然結果。

首先，農村經濟經濟體制改革的深化是農村社會組織得以產生的經濟根源。改革開放以前，中國農村實行人民公社制度，人民公社是一個“工農兵學商”無所不包的基層單位，它通過生產大隊、生產隊使國家幾乎控制了農民生產、生活的一切，農民沒有自由支配的土地和其他生產資料，也沒有對自身勞動力的支配權。可見，在農村經濟體制改革前，國家力量滲透到農村社會的每一個角落，壟斷了絕大部分的資源并控制了幾乎所有的社會空間，農村根本沒有社會組織生存發展的機會。1978年農村經濟體制改革開始后，取消了人民公社制度，實行家庭聯產承包責任制，農民擁有了自主支配的土地、勞動力和獨立經營的自由，從而使農村中國家、社會與個人的關系發生了重大的變化和調整。隨著國家對社會干預的減少，隨著農村中自由流動資源的不斷增多、農民自由活動空間的不斷展開，農村社會組織的生存也具備了基本條件。由此，適應農村經濟社會發展需要的各種類型農村社會組織開始產生并不斷發展。

其次，農村政治體制改革的穩步推進為農村社會組織的發展提供了制度保證。改革開放前，國家對社會實行高度集權的控制模式，政府扮演著“全能政府”的角色。在這種體制下，村民基本沒有民主選舉和自治權利，較少能自由支配自己的行為，實踐生活中結社自由實現起來也較為困難。隨著經濟體制改革的深化，行政管理體制也開始發生變化，國家與社會的高度重合的局面被打破，國家和社會的關系發生重要轉變。這種轉變在農村體現為：廢除人民公社制度，取消原先的生產大隊的行政管理職能，設立村民自我管理機構“村民委員會”，增大基層的自主權，農民開始進行自我管理。隨著經濟社會的發展，需要調解的農民關系越來越復雜，農民對教育、水利、社會福利等方面的公共需求也逐漸增加，而村委會卻很難完全滿足農民的多樣化需求，在這個權力真空和公共物品缺失的現實面前，各種農村社會組織如農民維權組織和農村社會公益組織便應運而生。

再次，農民公民意識的逐步增強是中國農村社會組織不斷涌現的直接動因。改革開放政策的實行，不僅帶來物質層面的巨大改變，也沖擊著人們的傳統思想觀念。廣大農民群眾在市場經濟的大潮中，在激烈的競爭面前，獨立自主意識不斷增強。正如心理學家馬斯洛所說的，人有由低到高五種不同層次的需要，即生理的需要、安全的需要、社交的需要、尊重的需要和自我實現的需要，當低層次的需要被滿足后就會進而增加高層次的需要。隨著農民收入的增加，生活水平的不斷提高，他們已經不再滿足于溫飽，而是有了更高層次的需要，這種需要正在由基本生活需要層次向政治參與、經濟自由、社會民主和個人全面發展層次逐步遞進。農民在社會實踐中也逐漸意識到組織化的力量，因此，積極參與各種農村社會組織，借以實現更廣泛的社會參與，這是中國農村社會組織不斷涌現的直接動因。

二、農村社會組織發展對建設法治社會的作用

作為一種介于政府和農民之間的“第三部門”，農村社會組織的涌現與勃興對促進農村法治建設具有極為重要的意義：能夠為民主立法提供必要的組織基礎，使政府相關的涉農法律法規能最大限度地代表與體現農民的利益與意志；能夠形成強大的民意壓力和輿論力量，使基層政府的公共權力受到監督與制約；能夠培育法治的社會根基，為農村法治建設提供源源不竭的動力；能夠豐富權利的存在形態，為農民權益保障提供新型的社會機制。

首先，有利于制定體現農民權益的“良法”。法治的前提是法律的社會本位，即作為法治源頭的法律制定必須有民眾的積極參與，有各種不同群體的利益表達，脫離了民眾基礎的法律不是一部好的法律。正如古希臘學者亞里士多德所指出：“法治應包含兩重意義：已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應該本身是制定得良好的法律。”中國政府歷來重視“三農”問題，也出臺了一系列旨在改變農村落后狀況，提高農民生活水平的法律、法規和各種文件。但總體說來，當前中國有關農村的立法不管是數量還是質量上都遠不足以適應新農村建設和發展的要求，其主要表現為層次低、質量不高，帶有濃厚的計劃經濟管理色彩，義務性規范多而權利性規范較少，不能滿足農民日益增長的物質文化需求。究其原因，主要在于農村立法、農業政策制定的過程中缺少農民有效的政治參與，農民對國家政策的影響力過于微弱。中國農民雖然總體人數眾多，但都是呈“原子”化狀態分布，農民組織化程度的低下使得“合力”難以形成，往往被非情愿地被排除在政策決策過程之外。同時，在農村法律、政策的制定上，單個農民個人利益的訴求對于制定者來說是微不足道的，面對國家權威和政治強勢，僅靠個人缺乏利益表達的渠道與強度，很難有真正的“話語權”，因此在法律、政策的制定、實施過程中，不能積極參與并產生有效的影響。農村社會組織作為農民的自治組織，是農民政治參與的重要渠道，可以彌補中國農村政治參與機制不完善、農民利益表達渠道不暢通的缺陷。因此，提高農村立法的水平必須充分發揮農村社會組織的作用。作為一種社會中介性質的組織，農村社會組織在個體利益和政府權威之間架設起了溝通的橋梁和紐帶。農村社會組織立足農村基層社會，具有廣泛的群眾基礎，能夠更多的傾聽到來自農民的聲音，能夠不同程度地起到了把農民分散的意見聚集、表達和整合的作用。農民通過社會組織這一介質提供意見和建議，以團體的力量參與到政府決策環節中來，使政府能夠比較充分、真實地了解農民需求和農村發展的“第一手信息”，使政府制定法律法規和相關政策能最大限度地從農村實際出發，切實代表農民的利益與意志，從而有利于政府制定出符合廣大農民群眾愿望和要求的“良法”。

其次，有利于形成制約基層公共權力的社會力量。法治的核心與要義是對國家權力的防范和規制。任何權力都有天然的擴張性，政府權力也不例外，它的擴張是不以人們的意志為轉移的。18世紀法國思想家孟德斯鳩斷言：“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗。有權力的人們使用權力一直到遇有界限的地方才休止。”在法治建設的進程中，對國家權力的制約是一個永恒的主題。農民是中國人口最多的群體，但盡管“人多”卻并不“勢眾”，并且被公認為最明顯的弱勢群體。由于缺乏合理表達自身利益的機制和平臺，農民不僅難以在農業政策的制定中發揮作用，而且難以抵抗基層政府的各種不規范行為。在中國農村，農業稅的取消使一些地方政府失去了提供公共服務的能力和積極性，一些地方甚至發生各種傷農、損農的不合理，不合法的現象。國家制定的一些惠及農民的好政策在執行中也往往由于缺失監督和制約而走形變樣，結果不僅使農民的利益受到損害，還嚴重挫傷了農民生產的積極性。所以，在面對以強制力為后盾的國家權力時，分散的個人很難與之抗衡，并且孤立的個人容易走向極端，以非理性的手段對抗國家權力，進而影響社會秩序的穩定，也會損害法律的權威。如何制約公共權力，在政治學理論中有兩種主要方式：一種是以公共權力制約公共權力，例如孟德斯鳩的立法權、行政權和司法權的三權分立與制衡；另外一種則是托克維爾——達爾的以社會制約權力的“社會制衡”思想，也就是說一個由各種獨立的、自主的社團組成的社會可以對權力構成一種社會的制衡。作為農民利益的代言人，農村社會組織是相對獨立、自治的社會群體，它能夠運用多種方法通過有組織、有目的的活動進行社會動員、利益整合與表達、凝聚社會共識，形成強大的民意壓力和輿論力量，從各自不同領域對基層政府的權力進行監督制約，從而有效地抵制基層政府及其工作人員侵害農民利益的違法亂紀的行為，糾正政府權力的越位和缺位，同時，社會組織還可以通過向農民宣傳、灌輸法律知識、法律程序等，規范農民的政治參與行為，排除農民政治參與的盲目性、情緒性、沖動性，使之趨向規范化、程序化、理性化，從而在農村構建“以社會制約權力”的現實機制。

再次，有利于培育農村法治建設的社會基礎。法治的本質意義在于社會主體的理性自治，而不僅僅是國家立法的統治，因此法治秩序離不開公民對法律的自覺認同和尊重。中國自古以來封建專制主義盛行，建國后由于各種原因使得法制建設又一度處于停頓狀態，因此盡管經過30余年改革開放的洗禮，在經濟文化較為落后的農村以及農民群體中，民主與法制觀念仍然亟待提高，廣大農民精神深處往往還殘留著“臣民意識”的各種痕跡。這些年來，中國農村加大了法制宣傳的力度，但收效卻并不是特別明顯，根本原因在于我們長期關注“政府主導”的宏觀設計(盡管這是十分必要的)，而忽略了法治生成的社會性及現實社會根基，使得民主法治成為了一種民眾不在場的運動，遠遠沒有進入民眾的日常生活世界。正是由于農民缺少對民主法治的日常參與感受，導致民主法治的社會動力資源供給不足。所以，當前農村法治建設問題不僅是制度、體制和觀念層面上的，而且很重要的是實踐操作上的，或者說，我們需要考慮的是不應讓民主與法制始終停留在“圖景”狀態而難以“日常生活化”，應當讓廣大農民在實踐中切實體驗和感受民主和法治，使民主和法制成為農民自覺的生活方式和行為選擇。現代法治的生長不僅需要國家機構的控制和強制，也需要多元社會組織的共識、參與和主動精神。農村社會組織作為中間組織形態，可以通過宣傳、教育以及多種法治實踐，培養農民服從法律、認同秩序的意識，是培育農村法治的社會根基。農村社會組織這種法治社會化功能的內在機理在于：一方面，農村社會組織必須有一定的章程和規范維系組織的存在和發展，農民在開展組織的活動中不僅能夠深刻領會行為規范對組織發展的重要性，并在行為上遵守組織的規范和體系，從而有利于培養遵守規則的良好習慣和樹立社會規范意識，在無形中培養了農民尊重、服從法律的意識。另一方面，農村社會組織常常是鄉村選舉的積極倡導者和參與者，在組織群眾參與基層選舉的過程中，直接提高群眾認知和掌握法律規則的能力。同時，農村社會組織可以通過宣傳教育，以農民喜聞樂見的形式向農民介紹法律知識，傳授如何遵守法律，如何依法維護自己的權利。農民則在日常生活中通過法制化的方式，參與管理村務，體認法律的價值，鍛煉法治行為習慣，從而有利于培育農村法治建設的社會根基。

最后，有利于建立農民權益的新型保障機制。法治的真諦就在于保障公民權利，這也是我們建設法治國家的出發點和最終歸宿。法律只有很好地體現人的自由、平等、尊嚴和保障人權才是良法，才能取得至高無上的地位，從而才能受到人們普遍的擁戴和遵循。正如美國法學家弗里德曼所言：“權利是建造法律的基本材料、法律對權利的要求進行加工。法律學說主要是有關權利的主張構成的。”農村社會組織的發展，豐富了權利的存在形態，形成了新型的農民權利保障機制。農民是社會的弱勢群體，其權利不僅容易受到國家公共權力的侵害，也容易受到社會其他強勢群體的侵害。為此黨和政府也給以了極大的關注。其主要思路是從國家的角度，采取自上而下的行政手段或者法律手段對農民進行保護。但從現實生活來看，侵犯農民權益的事情還是時有發生。原因固然很多，但農民組織化程度低是一個根本的原因。其實，對于因農民組織化程度低下，致使農民利益難以得到有效保護的歷史性經驗，馬克思早有過經典的表述，“他們好像一袋馬鈴薯是由袋中的一個個馬鈴薯所集成的那樣……由于各個小農彼此間只存在有地域的聯系，由于他們利益的同一性并不使他們彼此間形成任何的共同關系，形成任何一種政治組織，所以他們就沒有形成一個階級。因此，他們不能以自己的名義來保護自己的階級利益”。國許多“三農”問題研究學者也得出了基本相同的認識，即認為農民社會化組織水平低的直接后果就是農民的自我保護能力弱，往往很難抵御外界對自己合法權益的侵犯。所以，農民權利的保護不僅應當有國家自上而下的途徑，還應有自下而上的保障機制。作為介于國家與社會、國家與公民之間的一種社會中介性質的組織，農村社會組織獨特的運作方式以及職能優勢使其在保障農民權利方面發揮著不可缺少的作用。一方面，農村社會組織最大的優勢是他們能夠無限地接近和溝通社會基層中易受損害的農民群體，向他們宣傳和普及國家的法律和政策，使他們認識自己的權利和義務，促使這些社會成員組織起來，通過合作的努力去積極參與同他們的切身利益相關的各項事業和決策過程。另一方面，作為民間自發組織起來的形式，農村社會組織比國家具有更大的靈活性和適應性，在組織體制、組織結構以及活動方式上有很大的彈性，便于根據不同地區、不同領域的條件變化及時做出調整，具有很強的適應性。這些優勢使農村社會組織成為農民權利的新型保障機制。

三、促進農村社會組織建設的途徑

社會組織化程度偏低，社會自主性不高，已經成為阻礙中國民主法治建設的重要因素。因此，推動社會組織化建設，提高組織化水平，增強社會自主性是中國社會主義民主法治建設的緊迫任務。針對目前農村社會組織發展中自主性缺失、立法滯后、運行不規范等問題，政府應當積極培育、正確引導，規范管理，農村社會組織應加強自身管理、完善組織的治理結構、提高社會公信力，由此才能形成推動農村社會組織化發展的“合力”。

首先，政府應轉變觀念，積極培育農村社會組織的發展。當前，某些政府部門對農村社會組織的發展存在一些錯誤認識，認為非政府的就具有顛覆性，會對政府權威造成威脅，從而否定除政府、企業外其他組織在社會發展領域的合法性。事實表明，農村社會組織是中國經濟政治改革的必然產物，對于農村發展以及和諧社會的構建都發揮了重要作用。因此，政府應該改變以往把民間組織當作異己力量、生怕它出亂子、惹麻煩的思維定式，充分認識農村社會組織的作用和地位，把農村社會組織的培育發展作為黨和政府工作的重要組成部分。中國農村社會組織目前發展中存在的問題，比如發展不平衡，管理落后，社會認同度低等，恰恰說明農村社會組織的發展需要政府部門的積極培育和引導。各級政府應將農村社會組織的培育發展，作為建設社會主義新農村的一項重要舉措和任務，納入到農村經濟社會發展全局中進行規劃，促進農村社會組織與農村社會經濟發展相適應。在此基礎上利用所掌握的資源有針對性地幫助農村社會組織解決在成立、發展過程中遇到的問題與困難，為社會組織在農村作用的發揮創造良好的外部環境。

其次，完善法律制度，為農村社會組織的發展營造良好的制度環境。健全的法律體系是社會組織健康發展的重要保障，也是社會組織不斷走向成熟的重要條件。從一般意義上說，中國社會組織管理的制度框架已經初步確立，社會組織從其設立、變更、注銷到日常活動、財務、稅收管理等，都有相關法律制度規范和調整。但從整體情況來看，現行法律規范不僅立法層次較低，而且原則性強，可操作性不夠，沒有相應的司法解釋和具體的實施細則。因此，有權制定法律、法規、規章的各級人民代表大會及各級政府應盡快制定建立和健全相關法律體系，真正從法律層面上規范民間組織的性質、地位、職能、權利和義務、設立條件、審批程序、運行機制等，解決社會組織管理法規層次低的問題。同時針對現有管理條例沒有考慮到農村實際，農村社會組織的具體法律地位和性質極不明確的問題，政府應從法理上對農村社會組織的法律地位進行清晰的界定，防止農村社會組織出現角色錯位的情況；同時，以法律手段明確政府與農村社會組織的各自權利，規范政府對社會組織的管理手段，發揮農民在農村社會組織管理中的主導作用，從而有助于為農村社會組織的發展創造良好的法制環境。

再次，農村社會組織應加強自身管理，完善組織的治理結構。社會組織發展不竭源泉在于滿足社會的多元化需求，從而獲得自身生存和發展所需要資源，因此，農村社會組織要加強自身管理，完善組織的治理結構，真正發揮管理和服務社會的功能。首先，必須建立一套完善的內部管理體制，包括明確的目標和功能、規范的章程、健全的內部治理結構、制定組織規劃等，逐步提高自我管理能力，這是農村社會組織能力建設的核心內容，是決定農村社會組織健康發展的關鍵因素。其次，要改革各種僵化的工作制度，打破各種束縛和限制，吸納高素質創新人才尤其是具備專業知識的社會組織工作人員加入到社會組織工作中來，通過必要的培訓，在其組織內部開展活動，著力培養成員的團體意識，強化成員對社會組織的認同和歸屬意識，增強社會組織的吸引力和凝聚力。再次，加強社會組織自律機制和誠信機制的建設。社會組織是一種民間自治力量，因而必須有較高的自律意識和能力，同時，它又必須有誠信和業務水平，能夠以自己的團體目標、業務活動和社會服務來樹立良好的社會形象，增強其社會感召力和在會員心中的權威性、可靠性，推進社會民主法治進程。