完善西部地區生物多樣性法律保護的思考

摘要：生物多樣性是人類賴以生存和發展的基礎和根本。廣袤的西部地區是我國生態環境整體穩定和平衡不可分割的區域，其生物多樣性保護也是我國生物多樣性保護的重要組成部分。在經濟不斷發展的今天，西部地區豐富的生物及森林資源面臨著生物多樣性減少、外來物種入侵等多重危機。盡管我國保護生物多樣性的法律制度體系已經初步形成，但無論是國家立法還是地方立法都有諸多不足之處，缺乏針對性和系統性。在西部大開發不斷深入進行地過程中，亟需建立健全保護生物多樣性的法律，同時不斷提高地方環保立法和執法水平，從各個層面完善對西部地區生物多樣性的法律保護，實現西部地區的可持續發展。

關鍵詞：生物多樣性；西部地區；法律保護；可持續發展

中圖分類號：DF468.1 文獻標識碼：A 文章編號：1009-9107(2011)05-0148-04

1992年《生物多樣性公約》對“生物多樣性”的定義是：指所有來源的形形色色生物體，這些來源包括陸地、海洋和其他水生生態系統及其所構成的生態綜合體，包括物種內部、物種之間和生態系統的多樣性。生物多樣性是我們這個世界的基本特征，地球上人和其他所有生靈以生物多樣性為持續生存的條件。每種生物都通過食物鏈、食物網與其他生物相互聯系，共同維持著系統的能量流動和循環，在不同物種之間形成了相依相存的生態系統，生物多樣性越豐富，生態系統就越穩定。任何一個生態系統都具有一種內部自動調節能力，以保持自己的穩定性。如果生態系統中的某一物種遭到破壞，生態系統內在調節能力失調，生態系統就會失衡，嚴重的話將導致系統崩潰，生物多樣性受到損害。

一、西部地區生物多樣性面臨的危機

地球的生物多樣性極其豐富，我們人類也正是從生物多樣性中獲得了生產和生活的重要原料，由于受到氣候變化和人為因素的影響，很多物種的種群數量急劇下降，已經處于瀕危狀態。地處我國主要江河發源區及上游地區的西部地區，是維護及維持我國生態環境整體穩定的重要區域。在經濟不斷發展的進程中，目前這一區域的生物資源面臨著極大的危機，已成為我國公布瀕危物種最多的地區。根據國家環境保護總局、中國科學院植物研究所編著的《中國珍稀瀕危保護植物名錄》和《國家重點保護野生動物名錄》，西部地區的瀕危動物有12綱53目258種，瀕危植物有188種。以云南省為例，云南珍稀物種資源占了全國的67.5％，居全國第一位；列為國家保護的珍稀瀕危植物151種，占全國總數的42.6％；列為國家重點保護的野生動物有199種，占全國總數的59.4％；其中亞洲象、野牛、綠孔雀、赤頸鶴等23種在我國僅云南獨有。由于生產生活、開發建設等人類活動的影響，許多野生動植物的適宜生境范圍越來越小。

森林是陸地生態系統的主體，對維持陸地生態平衡起著決定性的作用。從我國第六次全國森林資源清查(1999-2003年)結果來看，我國的森林面積和蓄積量雖然位居世界前列，但是森林覆蓋率低、總量不足且質量不高。而對西部地區來說，自2000年4月開始，國家環保總局、中國科學院、國家測繪局等共同對西部地區生態情況進行了調查，其調查報告指出：“西部地區森林生態系統呈現數量型增長與質量型下降并存的變化趨勢，森林類型比例向不合理化方向演化。……西部地區森林生態系統呈現數量型增長與質量型下降的態勢。”作為結構最為復雜的陸生生態系統，森林同時為人類展現了植物、動物、微生物的物種多樣性。森林一旦被破壞，將會導致生物多樣性的減少；而原始林變為次生林或人工林后，直接后果就是減少植物物種多樣性，進而減少動物及微生物的物種多樣性。與此同時，我國還面臨著一個重大的問題就是外來物種入侵，西部地區也不例外。外來入侵物種對西部生物多樣性及森林資源保護是又一大威脅。我國“目前已經查清的外來入侵物種是288種，大致分類是這樣：植物類188種。微生物類19種，無脊椎動物58種，兩棲爬行類3種，魚類是10種，哺乳動物類10種。”在西部地區，外來物種入侵問題嚴重威脅著生物多樣性及森林資源的安全和健康。就四川而言，每年由于外來物種入侵造成的經濟損失就達幾十億元，如原產烏拉圭的紫莖澤蘭，在1990年時，僅在涼山州的六縣一市有零星分布，當年調查的全州危害面積只有43萬畝，近年來，紫莖澤蘭已遍布全涼山州15個縣市，危害面積達50萬公頃，幾乎占了全州土地總面積的10％。而在廣西危害比較嚴重、分布比較廣泛的主要外來入侵植物有紫莖澤蘭、飛機草、水花生、鳳眼蓮、小飛蓬、勝紅薊、土荊芥、一年蓬、三葉鬼針草等；在新疆，一種毀滅性蛀干害蟲一蘋果小吉丁蟲自1993年從山東隨蘋果苗木傳人新疆伊犁，給當地經濟造成嚴重損失，并威脅我國經濟果樹資源中惟一的天然基因庫一

天山野果林的存在。

“生態環境的整體性和關聯性決定了一個國家或地區的生態環境不可能完全與其他國家或地區的生態環境割裂開來。任何一國或地區的環境保護行為都會直接或間接地影響到周邊甚至全球的生態環境保護；任何對生態環境構成不利影響的行為，如開發、投資行為都會給其他國家或地區的生態環境造成壓力。”生態環境系統的整體性和關聯性決定了任何地區都不能獨善其身，西部地區作為我國的組成部分，其生態環境保護不能脫離國家的生態環境，其生物多樣性的保護必須與我國生態環境的保護聯系起來，才能實現生態環境質量的保持與提高，才能更好地保護生物多樣性。

二、西部地區生物多樣性法律保護的不足

目前，我國已初步形成了以國內法為主，以我國參加的相關國際公約為輔的保護生物多樣性的法律制度體系。這一體系對我國生物多樣性保護起著極為重要的作用，但也存在不足。同時，西部地區在生物多樣性保護的立法、執法等方面都存在著諸多問題，需要不斷加以調整和完善。

1.我國在生物多樣性保護方面的法律存在不足。目前，我國尚未出臺專門的生物多樣性保護法律及防范外來物種入侵法律，相關法律不完備，諸多法律本身需要修改。首先，我國加入《生物多樣性公約》后，在履約方面進行了積極的努力，這使我國生物多樣性保護取得了重要進步，但是到目前為止，還沒有關于生物多樣性保護方面的專門法律。中央和西部各地方都制定和實施了許多政策性的綱要、規劃，但這些政策措施很少采用法律法規的形式。其次，與生物多樣性保護有關的關于野生動植物資源保護的相關法律法規也存在不合時宜、內容欠缺等問題，亟需修改完善。例如《野生動物保護法》，這部法律頒布于1988年11月8日，時至今日，該法的指導思想明顯滯后，保護范圍狹窄等問題暴露無遺。該法第1條規定：“為保護、拯救珍貴、瀕危野生動物，保護、發展和合理利用野生動物資源，維護生態平衡，制定本法。”第2條第二款規定：“本法規定保護的野生動物，是指珍貴、瀕危的陸生、水生野生動物和有益的或者有重要經濟、科學研究價值的陸生野生動物。”可以看出，該法所保護的動物種類狹窄，保護、發展野生動物和合理利用野生動物是目的，保護范圍僅限于珍貴、瀕危野生動物，對野生動物的認知還停留在有益的或有重要經濟、科學研究價值的層面上，沒有上升到生物多樣性的高度，也沒有意識到自然界中的所有動物都是息息相關，相依相存。又如《森林法》，是我國保護森林資源的專門法，頒布施行于1984年，1998年修訂。該法偏重于經濟利益，對森林生態效益考慮較少。森林資源對于人類的生態效益應比經濟利益更為重要，特別是原始森林的生態效益更是不能用一時的經濟利益來衡量。同時該法對破壞森林資源的行為處罰過輕，補救措施不夠，對地方政府在生態環境質量方面的具體職責缺乏規定。國家所頒布的這些法律法規的欠缺必定不利于西部的生物多樣性保護。第三，我國涉及外來物種入侵防范和管理的法律法規主要有《森林法》、《進出境動植物檢疫法》、《植物檢疫條例》等，是外來入侵物種的防范和管理的法律依據。從目前的這些法律法規來看，主要集中規定了對危害動植物與人類健康的病蟲害、病原體和有害物質的進出境控制等方面，對入侵物種帶來的影響生物多樣性及破壞生態環境的內容沒有充分體現。同時，這些法律法規多為綜合性立法，沒有專門針對外來入侵物種的專門法律，對外來入侵物種的風險評估、監測、治理、責任等方面缺乏統一認識和規定。在我國生物多樣性保護法律及防范外來物種入侵法律上尚不完備的情況下，西部地區面臨著保護無法可依、力度不夠、漏洞眾多等諸多問題。隨著西部大開發的進行，西部地區生態環境保護局面日益嚴峻，法律法規的不完善，對西部生物多樣性保護極為不利。

2.目前，我國在相關國際法轉化入國內法上顯得步伐緩慢，未能有效利用有關國際環保公約保護生物多樣性。我國積極參與生物多樣性保護的國際合作，加入了多個相關國際公約，根據公約的規定承擔著相應的國際權利與義務。但是，我國的生態環境法律與我國已經加入的有關生態環保方面的國際公約沒有實現很好的銜接，并未將條約中的權利和義務轉化為國內法，從而更好地適應生態環境保護的國際合作。例如，在野生動植物進出口管理方面，我國加入了《瀕危野生動植物物種國際貿易公約》，該公約主要規范國家之間野生動植物及其產品的進出口貿易，要求各締約國的野生動植物國際貿易以可持續發展為基礎。目前我國涉及野生動植物進出口管理的法律法規主要有《野生動物保護法》、《野生植物保護條例》、《水生野生動物保護實施條例》、《陸生野生動物保護實施條例》、《森林法》、《對外貿易保護法》及國務院野生動植物行政主管部門制定的行政規章和部分省、自治區、直轄市的地方性法規。這些法規中規定了國家進出口重點保護野生動植物需要辦理進出口許可證及對許可證的管理，并未結合我國的具體情況，解釋專業術語、制定具體的違法制裁措施、明確野生動植物進出口專門管理機構的執法程序和監督程序等等，從而導致不能很好地適應公約，不能將公約的具體要求轉化到國內法中實現銜接。

3.西部地區生物多樣性保護方面的地方性法規立法水平低下，存在照抄照搬國家法律體例及內容，對國家法律未起到細化和補充的作用，缺乏地方特色，不能體現本地區的特點和具體情況等問題。以《野生動物保護法》為例，第41條規定：“省、自治區、直轄市人民代表大會常務委員會可以根據本法制定實施辦法”。根據這一規定，西部大多數省、自治區已制定了適應于本地區的野生動物保護的實施辦法，如《新疆維吾爾自治區實施<中華人民共和國野生動物保護法辦法>》、《寧夏回族自治區野生動物保護實施辦法》、《青海省實施<中華人民共和國野生動物保護法>辦法》等等，盡管有了相應的地方法規，可是在這些法規中并沒能體現地方特色，沒有創新。從體例上看，各地方法規的體例與國家法律大同小異；從內容上看，照搬照抄國家法律是普遍現象。

4.西部地區環境執法不力。環境執法不力是我國整個環境保護都面臨的問題，并非僅在西部地區單獨存在，這與我國生態環境保護立法中號召性規范多、義務性強制性規范少，環境保護無統一協調部門有很大的關系。生態環境保護是一個有機聯系的整體，單獨或重點保護某一個方面都是不能實現的，但在我國當前的行政管理體制上卻人為把它分割成土地、農牧、林業、海洋、礦產、水利等不同部門，導致執法主體眾多，各自行使職權，未能形成統一權責，責任不明晰，造成執法混亂。

三、西部地區生物多樣性法律保護的完善途徑

1.完善我國關于生物多樣性保護方面的法律。西部地區的生物多樣性保護需要國家完備和修改相關法律。在我國生物多樣性保護法律尚不完備的情況下，西部地區生物多樣性保護無法可依，無據可循，未能引起足夠的關注和重視。在21世紀的今天，生態環境的保護必須主動進行。對西部地區的發展來說，由于其特殊的地理位置對維護及維持我國生態環境整體穩定非常重要，必須十分注意生態環境的保護，合理利用自然資源，不能犧牲環境促發展，更不能先發展后治理，而應在開發前充分預估環境破壞帶來的后果，采取措施積極防范，保障西部生物多樣性的可持續發展。因此，建立健全我國生物多樣性保護方面的法律及防范外來物種入侵法律法規十分必要，是西部生物多樣性法律保護工作全面展開的依據和基礎，同時也可以更好地指導西部地區的地方環境立法，更好地保護西部生物多樣性。

2.西部地區的生物多樣性保護，需要積極將我國已經加入的國際法轉化為國內法。在西部地區生物多樣性保護方面，不僅要求國家法律法規與國際公約接軌，還要求地方立法與國家法律、國際公約結合，才能更好地實現保護生態環境的目標。同時，我國西部地區與多個國家接壤，在積極采取措施保護我國生態安全的同時，還必須注意相鄰國家的生態惡化和污染對我國造成的危害。因此，必須利用(我國已加入的國際環保公約)國際法律保護機制來保障我國的生態安全，在國家環保立法和西部地方環保立法中充分體現相關國際公約精神和內容，積極保護本國的生物多樣性。

3.提高西部地區地方環保立法水平，主動自主制定符合本地區環保要求的法律。西部地區環保立法在符合國家環保立法精神的要求下，在廣泛調研本地區的生態環境、資源狀況、傳統文化、經濟發展水平等各種情況后，針對本地區獨特的自然條件和生態保護問題，制定出符合當地情況的地方性環保法規，對國家法律進行補充和完善。這樣的環保法規，要反映出本地區的區情，使保護更具針對性，滿足生物多樣性保護的需要，實現可持續發展。

4.提高環保執法能力，轉變執法觀念。不論是國家環保法律，還是地方環保法律，都存在著宣傳不足、認識不夠的問題，導致行政執法部門首要職能并非保護生態環境和資源，而是通過開發利用環境資源創造經濟效益，這使得一些污染環境，破壞、濫用生物資源的行為未受到應有的整改和處罰，構成犯罪的也未被追究刑事責任，罰款成為解決問題的主要手段，從而放縱了違法犯罪行為，不利于生態環境的保護。因此，西部地區的生物多樣性保護，必須首先明確“環保先行”的理念，強化行政執法力度，規范執法行為，建立健全執法機構和執法的各個環節，提高執法水平，培養一批有著高度責任心、既懂法律、又懂生態環境保護專業知識、素質高的執法隊伍。

5.充分利用西部少數民族習慣法中關于生態保護的良好傳統，積極引導少數民族參與生物多樣性保護。西部地區是我國生物多樣性非常豐富的地區，眾多少數民族歷代居住在此，在長期的生產和生活實踐中形成了多元的文化和傳統，其中包括了保護生態和資源重要內容，正是在這些文化和傳統的指導下，他們世代繁衍生息，與自然和諧共處。少數民族習慣法中對生態積極保護的內容，在現代看來也絲毫不過時，能夠成為西部各地生態環境法律保護不可分割的組成部分。例如貴州苗族有榔規，雷山縣西江千戶苗寨榔規規定：村寨公有山林、田土不準村內外私人侵占，違者令其退出，風景樹被砍，令其補栽，以上處罰不服，另罰一只鵝或鴨。另外，侗族有款約對森林資源加以保護，藏族、納西族的民族習慣法中有對野生動物保護的要求等等。充分重視西部少數民族生態習慣法，尊重少數民族的文化傳統，加以良好引導，一方面要在新一代中宣揚和傳播，將其繼續根植于各少數民族的傳統當中，可以更好地保護他們所賴以生存的土地；另一方面，地方立法機構可以考慮在地方環保立法中根據本地區的實際情況，將來自于本地少數民族生態習慣法反映至地方立法中，從而獲得更廣泛地遵守，更好地保護本地的生物多樣性。