我國大學信息公開政策的法律依據及問題分析

[摘要]本文通過介紹我國大學信息公開政策的法律依據，探討了我國大學信息公開政策存在的問題，并就相關問題提出了解決建議。

〔關鍵詞〕大學信息公開；信息公開政策；法律依據

ＤＯＩ：１０．３９６９／ｊ．ｉｓｓｎ．１００８－０８２１．２０１１．０３．００１

〔中圖分類號〕Ｇ２０３ 〔文獻標識碼〕Ａ 〔文章編號〕１００８－０８２１（２０１１）０３－０００３－０４

The Analysis of the Legal Origin and Problems about

University Information Disclosure Policy of ChinaMa Haiqun Wen Lili

（１．Research Center of Information Resource Management，Heilongjiang University，Haerbin 150080，China；

２．School of Information Management，Heilongjiang University，Haerbin 150080，China）

〔Ａｂｓｔｒａｃｔ〕This paper introduced the legal origin of university information disclosure policy in China and discussed the problems that existed in our countrys university information disclosure policy.Some suggestions to resolve the problems were also given.

〔Ｋｅｙｗｏｒｄｓ〕university information disclosure;information disclosure policy;legal origin

大學信息歷來被認為是一種重要的資源，需要科學地加以開發和利用。大學信息公開，指除法律規定應保密的信息外，大學及其職能部門向社會公開所掌握的信息［１］。大學信息公開政策，是黨和政府用以規范、引導與大學信息公開有關的機構、團體和個人行為的準則或指南，是對大學信息公開行為的一種指引。

2007年黨的十七大提出，要切實保障公民的知情權、參與權、表達權、監督權［２］，根據十七大精神國務院辦公廳出臺了《中華人民共和國政府信息公開條例》（以下簡稱《條例》），在《條例》的指導下，教育部出臺了《高等學校信息公開辦法》（以下簡稱《辦法》），《辦法》成為我國大學信息公開政策的主要制度依據。大學信息公開政策是十五大之后提出的校務公開的提升與完善，它的實施，有助于建立陽光下的校園，保障公眾的知情權，促進我國信息公開事業的發展。

在國外對于信息公開的研究起源于1766年瑞典《出版自由法》的制定［３］，此后經過近兩百多年的發展世界上已有80多個國家制定了信息公開法，受信息公開立法的影響大學作為公共機構有公開信息的義務，為了保障公眾的信息獲取，提高學校決策的透明度，保障學校信息的安全及個人隱私的保護，各國大學紛紛建立自己的信息公開政策，并取得了一定的成果。據網上調研，英國New castile upon tyne大學、Brunel大學、Buckinghamshire Chillems大學學院、James烹飪學院［４］、Brunel University、蘇格蘭St.Andrews大學、Glasgow大學；美國的伊利諾伊州立大學、Southern Illinois大學、Saginaw Valley州立大學、Mary Washington大學［５］；澳大利亞Sunshine Coast大學［６］、Queensland科技大學、Monash大學、Flinders大學、Sydney大學；加拿大Regina大學、Athabasca大學［５］等都依據相應的信息自由法制定了大學《信息自由政策》。

總結國外經驗發現，國家信息公開政策法律是大學信息公開政策的主要依據與產生根源。筆者對我國大學信息公開進行研究，認為當前我國高校的信息公開制度建設普及面不充分、信息公開范圍及內容不清晰、信息公開機制不完善，根本原因在于缺乏有效的信息政策的引導與支撐。由于大學信息公開政策屬于新的領域，目前我國學者對其研究較少［７］，為了促進我國大學信息公開事業的發展，完善我國大學信息公開政策的研究體系，筆者試從法律依據的角度分析我國大學信息公開政策及其存在的問題，提出有關建議，使其更加符合目前我國大學信息公開的現狀，發揮其應有的作用。

１ 我國大學信息公開政策的法律依據

大學信息公開是高校適應當代高等教育發展趨勢的必然選擇。信息公開更多的被認為是一種對公眾知情權的保護［８］。知情權，是指公民、法人及其他組織依法所享有的對于國家機關、公共機構或者其他公民、法人、非法人組織要求公開信息的權利，以及法律不禁止的范圍內不受妨害地獲得各類信息的自由［９］。

《條例》與《辦法》的有關規定是制定大學信息公開政策的重要的法律依據。

１.１ 我國大學信息公開政策的《條例》依據

《條例》主要針對政府信息公開作了若干規定，大學信息作為政府信息的一方面，可從《條例》中為大學信息公開政策找到依據。《條例》第九條的第（一）、（二）、（三）條分別規定“涉及公民、法人或者其他組織切身利益的”，“需要社會公眾廣泛知曉或者參與的”，“反映本行政機關機構設置、職能、辦事程序等情況的”［１０］信息應當主動公開，而大學作為教育機構涉及公民、法人或者其他組織的切身利益，它的招生等需要社會公眾廣泛知曉和參與，大學里也有很多反映本行政機關機構設置、職能、辦事程序等情況的信息被我國公民所需要，從這3個方面考慮，按《條例》第九條之規定，我國應有大學信息公開的政策。第十條的第（九）條規定“扶貧、教育、醫療、社會保障、促進就業等方面的政策、措施及其實施情況”屬于重點公開的政府信息。大學的特困生補助的政策，醫療補助的政策，學生受教育的政策，以及學生就業的政策均屬于應重點公開的政策。此條法律為大學信息公開政策的制定也提供了強有力的法律依據。

２ 我國大學信息公開政策的《辦法》依據

《辦法》是我國大學信息公開政策最直接的法律依據，是在國務院部委的層面上最早以規章的方式落實《條例》的一個嘗試。是全面推進高等學校信息公開工作的重要舉措，也是保障師生員工和社會公眾的知情權、參與權、表達權和監督權，構建社會主義和諧社會的重要內容。《辦法》用了五章共三十二條對我國大學信息公開政策的原則、范圍、程序、監督等方面作了詳細規定。例如第二條“高等學校在開展辦學活動和提供社會公共服務過程中產生、制作、獲取的以一定形式記錄、保存的信息，應當按照有關法律法規和本辦法的規定公開。”規定大學信息公開政策公開的是哪些信息，第七條用了共十二條規定了高校應當主動公開的信息，第十條用了共四條規定了高校不予公開的信息；第四條“高等學校應當遵循公正、公平、便民的原則，建立信息公開工作機制和各項工作制度。高等學校公開信息，不得危及國家安全、公共安全、經濟安全、社會穩定和學校安全穩定。”指出了我國大學信息公開政策遵循的原則；第五條“有關信息依照國家有關規定或者根據實際情況需要審批的，高等學校應當按照規定程序履行審批手續，未經批準不得公開。”第十一條規定了信息公開機構的具體職責，第二十一條規定了“高等學校應當健全內部組織機構的信息公開制度，明確其信息公開的具體內容。”［１１］等。由此可見《辦法》為我國大學信息公開政策提供了最直接的依據。

１.３ 我國大學信息公開政策的其它法律依據

除了以上所論述的《條例》與《辦法》可以作為我國大學信息公開政策的法律依據外，《憲法》、《消費者權益保護法》中也都可以找到我國大學信息公開的法律依據。

我國《憲法》第2條規定“中華人民共和國的一些權力屬于人民。人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。人民依照法律規定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理社會事務。”［１２］第3條規定“中華人民共和國的國家機構實行民主集中制的原則。全國人民代表大會和地方各級人民代表大會都由民主選舉產生，對人民負責，受人民監督。國家行政機關、審判機關、檢察機關都由人民代表大會產生，對它負責，受它監督。”無論是第2條的我國人民有管理文化事業的權力，還是第3條規定的人民對國家事務監督的權力，均為我國大學信息公開政策的制定提供了憲法保障［１３］。

我國《消費者權益保護法》明確規定了消費者的知情權及生產者和經營者的相應義務。該法第19條規定：“經營者應當向消費者提供有關商品或者服務的真實信息，不得作引人誤解的虛假宣傳。經營者對消費者就其提供的商品或者服務的質量和使用方法等問題提出的詢問，應當作出真實、明確的答復。商店提供商品應當明碼標價。”而諾斯將市場上的消費者定義為“委托——代理”關系中的委托者［１４］，從高校市場化的視角去理解，高校與社會之間存在（教育）產品與服務的“提供者——消費者”之間的關系［１５］。根據第19條之規定，高校作為（教育）產品的提供者，有義務公開（教育）產品的相關信息［１６］，大學信息公開政策的制定有助于我國教育事業消費者知情權的保障，實現對消費者主權的保護。

盡管大學信息公開政策存在若干法律依據，但其最直接的依據是《辦法》，《辦法》又是根據《條例》制定的。《辦法》與《條例》的法律層次比較低，法律效力沒有正式法律高，并不能很好的促進大學信息公開政策的執行，大學信息公開政策的法律依據及其具體實施還存在一些問題。

２ 我國大學信息公開政策存在的問題

我國大學信息公開政策存在的問題主要有以下幾個方面：

２.１ 大學信息公開政策存在法律障礙

根據《辦法》第三十條規定“已經移交檔案工作機構的高等學校信息的公開，依照有關檔案管理的法律、法規和規章執行。”而《中華人民共和國檔案法》（以下簡稱《檔案法》）第十九條規定“國家檔案館保管的檔案，一般應當自形成之日起滿30年向社會開放。經濟、科學、技術、文化等類檔案向社會開放的期限，可以少于30年，涉及國家安全或者重大利益以及其他不宜開放的檔案向社會開放的期限，可以多于30年，具體期限由國家檔案行政管理部門制訂，報國務院批準施行。”《檔案法》為檔案部門或有關機關的人為失誤，造成檔案延期開放提供了法律依據［１７］。此規定使按大學信息公開政策需要公開的信息推遲公開，由于信息的時效性，有些信息如若延期開放就會失去它的價值，《檔案法》的法律規定阻礙了大學信息公開政策的實施。

大學信息公開政策作為當前我國信息公開政策的一個方面，與大學有關的政策應在《中華人民共和國高等教育法》中為其找到法律依據，但該法是1998年8月29日第九屆全國人民代表大會常務委員會第四次會議通過的，實施時間較早，當時并沒有信息公開意識，所以該法共六十九條法律法規中，沒有一條提到關于大學信息應該公開的規定。《中華人民共和國高等教育法》第四十四條規定“高等學校的辦學水平、教育質量，接受教育行政部門的監督和由其組織的評估。”而根據《辦法》的精神，我國公民對于我國大學信息具有知情權及監督權。此條法律規定為不想公開大學信息的人或組織提供了法律依據，阻礙了大學信息公開政策的實施。

２.２ 公開意識淡薄阻礙大學信息公開政策的實施

中國自古的“民可使由之，不可使知之”的傳統思想在大部分統治者的思想中是根深蒂固的。再加上新中國成立以來，出于維護社會主義國家政權的安全和利益，保證社會主義事業順利進行的需要，對國家機關在經濟建設的活動中更多強調的是保密、使我國黨政機關，企事業單位等養成了保密的習慣［１８］。另外，在競爭社會獲取對手的信息，對于在市場機制的社會中取勝具有重要作用，所以人民更加注重對于信息的保密，即使是一些不那么重要的信息也習慣性的保密。“政府文件和信息具有公共財產的性質”是信息自由的基本理念，但要讓它成為相應機構及每個成員的自覺意識并非是一件易事［１９］，相對來講信息公開的意識比較淡薄。意識上不去，便不會對其重視，會導致執行力低下，甚至是能不執行就不執行的情況，那么大學信息公開政策就會成為紙上談兵，變成一句口號而已。公開意識淡薄是阻礙我國大學信息公開政策實施的又一因素。

２.３ 大學信息公開政策對公開內容的規定寬泛且隨意性強由于《辦法》的第三十一條規定“高等學校應當依據本辦法制訂實施細則”，各大學根據相關精神的指導，開始陸續在網站上設大學信息公開專欄，通過大學信息公開指南及公開目錄反映大學信息公開政策公開的內容。筆者對東南大學、河海大學、河海廣播電視大學、華東理工大學、湖南科技大學、華中農業大學、山東大學、昆明理工大學、上海工程技術大學、上海外國語大學、馬鞍山市網絡大學、黑龍江大學伊春分校、云南財經大學、云南廣播電視大學、中國藥科大學這些目前網站上有大學信息公開指南的學校的信息公開指南及目錄進行對比分析發現，指南內容大致分為主動公開、申請公開、監督機制三部分，但每一部分的具體規定并不統一。目錄中對大學信息公開內容的規定則更不統一。各個大學信息公開指南的制定只能根據政策的制定者對于相關的《條例》、《辦法》的理解進行制定［２０］，具有很強的隨意性。目前還沒有出臺一個相應的可以供全國各個大學進行套用的大學信息公開指南的模板，而且大學信息公開政策對于大學信息公開內容的規定寬泛也是導致這一現狀的原因。

２.４ 大學信息公開政策缺少必要的監督機制

由于大學信息公開意識還沒有達到相應高度，又由于大學信息公開政策的制定者、執行者和規范者的統一，高校的自利性顯現，不愿施行有關制度來規范自身行為。盡管《辦法》規定“高等學校內設監察部門負責組織對本校信息公開工作的監督檢查，監督檢查應當有教師、學生和學校其他工作人員代表參加。”但是缺少必要的監督機制，使高校推進此項工作的積極性不高，高校顯然可以找各種理由不公開信息以避免麻煩。據研究發現，信息公開政策在立法比較嚴謹的美國，實施起來還存在一定的困難。在我國這個信息立法相對不完善的國家，從我國實施了十年的行政復議和行政訴訟制度來看，行政機關能積極面對被告角色的情形并不多，而面對來自各方面的壓力和制約，法院對行政機關的監督、行政行為的司法審查更是底氣不足。這些問題都將在大學信息公開政策的實施中體現出來。

３ 大學信息公開政策涉及問題的擬解決建議

針對以上提出的問題，筆者建議從以下幾方面加以解決：

３.１ 對阻礙大學信息公開政策實施的法律進行適當的修改目前支持大學信息公開政策的直接法律法規是《條例》與《辦法》，但它們屬于行政法規、部門規章，沒有《檔案法》的法律效力大［２１］。雖然《條例》與《辦法》的法律層次低，但并不證明其存在是不合理的，根據前不久新浪網所做的一項網上調查，98.1%的人認為推進高校信息公開非常必要。可見大學信息公開政策的制定是時代發展的需要，《檔案法》的部分規定阻礙了大學信息公開政策的實施，與時代發展的主旋律不相適應，且《檔案法》的發布時間較早，沒有隨著時間的發展而有所改動，筆者認為應對《檔案法》部分規定進行修改，以促進大學信息公開政策的更好的實施。

另外大學信息公開政策的制定及實施應該在《中華人民共和國高等教育法》中有所體現，但是目前的《中華人民共和國高等教育法》并沒有關于大學信息公開政策的規定，甚至部分法律條款反而成為了阻礙大學信息公開政策更好實施的法律障礙，也與現在時代發展的主題不相適應，應作適當的修改，制定促進大學信息公開政策的相關規定。

３.２ 加強相關領導的信息公開意識促進大學信息公開政策的更好實施為了使大學信息公開政策更好的實施，必須要去除封建社會殘余思想，要加強大學信息公開政策的宣傳力度。提高大學信息公開政策意識，尤其是提高促進政策執行的領導的意識，要讓其認識到大學信息公開政策的制定及實施能夠有助于建立陽光下的校園，增進校園民主。意識到大學信息公開政策是社會群眾對知情權的維護，是大學的一項義務。只有領導意識到大學信息公開政策的重要性，才能制定相應的規定保障大學信息公開政策的實施，才能對于那些故意不實施或阻礙實施的行為進行治理及處罰。如若高校領導的大學信息公開政策意識不強，即使公眾對大學信息公開需求再強烈，大學信息公開政策也只能停留在理論階段。提高意識，促進行動，利于大學信息公開政策的更好實施。

３.３ 大學信息公開政策對公開內容的規范化

由于大學信息公開指南的不統一，公開目錄的隨意性，致使部分高校為其保守部分信息提供可能，由于高校管理的社會屬性是權力性管理，是統治與服從的關系，這種屬性使得保守信息秘密，不主動公開信息成為高校職能部門的本能傾向。應統一大學信息公開指南及目錄，實現對公開內容的規范化。相關部門應提出關于大學信息公開政策的具體方案，以保證大學信息公開行為有更詳細的政策可依。筆者設想通過一種信息界定的方式，以《條例》與《辦法》中對于大學信息公開的范圍為依據，將可以公開的大學信息進行級別劃分，針對不同級別的信息提出相應的公開要求，實現公開內容的規范化，以使大學信息公開政策更好的實現其作用。

３.４ 為大學信息公開政策的實施建立相應的監督、救濟機制一項政策的制定，勢必會影響一部分人的利益。同樣大學信息公開政策的實施也會受到一部分人的故意阻攔，在利益的驅使下會存在應公開的信息不公開、拖延公開或公開虛假信息等情況。只有建立相應的監督機制及救濟機制，而且監督機關要與政策的執行機關相脫離，才能更好的行使監督的權利。有了救濟機制，權利人在沒有得到相應的權利時才能夠找到相應機構維護其權利。沒有制度保障的權利永遠都只能是印在紙面上的文字，知情權也不例外［２２］。雖然《條例》的制定，《辦法》的實施已經使知情權得以具體化，但仍需有效的制度保障和救濟手段，來促進這一權利更好的實現。

大學信息公開政策的制定及實施將有效推動高校建立現代大學制度，進行治理模式變革，從而盡快轉變角色，更好地實現其學術與社會價值。

參考文獻

［１］余斌．論高等學校信息公開制度［Ｊ］．遼寧教育研究，2008，（6）：39-41．

［２］教育部辦公廳．關于施行《高等學校信息公開辦法》的通知［Ｚ］．教辦廳函［2010］44號．

［３］何濤．高職院校校務公開與信息公開關系剖析［Ｊ］．中國職業技術教育，2009，（30）：32-35．

［４］馬海群，王英．英國Publication Scheme的發展及其對我國大學信息公開的啟示［Ｊ］．情報科學，2010，（3）：321-325．

［５］馬海群．國外大學信息公開制度建設及對我國的啟示［Ｊ］．中國高教研究，2009，（9）：50-52．

［６］馬海群．國外大學信息政策發展與評析［Ｊ］．大學圖書館學報，2009，（5）：10-13．

［７］馬海群．知識創新視野下的大學信息政策體系構建［Ｊ］．情報科學，2009，（9）：1286-1291．

［８］劉莘，呂艷濱．政府信息公開研究［Ｊ］．政府論壇，2003，（2）：146-155．

［９］劉杰．知情權與信息公開法［Ｍ］．北京：清華大學出版社，2005．

［１０］國務院辦公廳．中華人民共和國政府信息公開條例［Ｚ］．2007-04-05．

［１１］教育部辦公廳．中華人民共和國高等學校信息公開辦法［Ｚ］．2010-04-06．

［１２］顏海．政府信息公開理論與實踐［Ｍ］．武漢：武漢大學出版社，2008．

［１３］劉杰．日本信息公開法研究［Ｍ］．北京：中國檢察出版社，2008．

［１４］田學斌．消費者權益保護：理論解釋及政策含義［Ｊ］．消費經濟，2001，（3）：46-47．

［１５］張繼明．信息公開與高等教育發展［Ｊ］．東北大學學報，2008，（3）：161-165．

［１６］劉劍文．高等教育體制改革中的法律問題研究［Ｍ］．北京：北京大學出版社，2005．

［１７］徐紹敏．信息法框架與體系研究［Ｍ］．杭州：浙江大學出版社，2007．

［１８］韓大元，楊福忠．試論我國政府信息公開法治化［Ｊ］．國家行政學院學報，2004，（2）：58-62．

［１９］朱莉欣．從國外信息公開法律制度看我國信息公開立法［Ｊ］．情報雜志，2004，（11）：69-71．

［２０］楊慶，黃鎖明．當前高校信息公開工作的特點、問題與對策［Ｊ］．藥學教育，2010，（1）：9-11．

［２１］宗誠．國外信息公開立法對我國《政府信息公開條例》的啟示［Ｊ］．情報理論與實踐，2010，（3）：37-40．

［２２］劉素玲．國外信息公開的立法實踐及其啟示［Ｊ］．齊齊哈爾師范高等專科學校學報，2007，（2）：95-97．