在全國人大工作期間的蔡定劍

憲政就是民主法制

2010年11月23日，蔡定劍辭世的第二天，程湘清(全國人大常委會辦公廳研究室前主任、研究員)給蔡定劍的手機發出了一條短信——

“定劍你好!《財經》給我信箱的頭條是：‘世上已無蔡定劍’。我說：不對!你在世間永駐，高舉憲政的大旗!定劍你走好!”

得知蔡定劍逝世的消息，已經74歲的全國人大常委會辦公廳研究室原主任程湘清，懷著凄愴的心情要去參加蔡定劍的遺體告別儀式，囑咐告知他蔡定劍逝世消息的一位同志，一定要及時通知他舉行遺體告別儀式的時間地點。可到了11月26日中午，程湘清上網才發現，蔡定劍的遺體告別儀式已經舉行完畢，他很遺憾。他是很想去最后送別這位老同事、老部下、老鄰居，這位在憲政研究領域拼搏不息、始終不渝的好朋友。

不久，程湘清和同事一起去看望一位多年從事法制建設的老領導。一位老同志問這位老領導：“您還記得有個蔡定劍嗎?他最近去世了，引起了很大的轟動。”老領導說，“我記得這個人。”他詳細詢問了蔡定劍英年早逝及社會各界對他隆重悼念的情景，為之惋惜。有位同志提及，蔡定劍的臨終遺囑是“民主憲政是我們這一代人的使命”，可現在有的人對“憲政”這個詞很敏感，怕別人提“憲政”，說提“憲政”就是不要黨的領導。老領導說：“不要憲政就是不要民主法制，憲政就是民主法制。當然憲政也有姓資姓社的問題，屬于意識形態領域，我們要的是人民民主的社會主義憲政，憲政與黨的領導并不矛盾。”

提及“憲政”，程湘清說，“在我個人的理解，民主的內容有姓資姓社的問題，而民主的形式一般沒有階級性，有共性。不能因為民主內容的階級性就反對民主形式的共性，就忌諱民主，忌諱憲政。毛澤東同志就曾經說過，憲政就是民主的政治。”

初到全國人大是理論研究的佼佼者

1985年，程湘清從山東社會科學院副院長的崗位上調任全國人大常委會辦公廳研究室副主任，主任劉政也是兩個月前剛剛從北京通縣調來的。副主任還有張虎生和蕭榕。張虎生后來調任人民日報副總編輯，蕭榕即是鄧小平同志的小女兒鄧榕。

研究室是時任全國人大常委會委員長的彭真同志建議建立的。他說，常委會的工作班子主要是三個，除秘書處負責會務以外，一個是法律室，系統地研究法律；一個是研究室，研究法律理論和實際情況以及立法經驗等。所以一到研究室，劉政、程湘清的一項重要工作就是廣攬人才，充實隊伍。當時的思路是，要從大學和科研機構引進研究生，年輕人朝氣足，條條框框少，敢想敢干敢寫。

研究室原來只有三四個人，經過人才引進，一下擴充到78人，這些人都是優中選優精心挑選的。蔡定劍是1986年引進的北大法學碩士，被分在政治組，引進時對他的評價是“理論修養高，寫作能力強”。

程湘清介紹說，當時研究室的主要工作任務是四項：第一是調查研究，為常委會審議議案和領導決策提供調查和研究報告；第二是起草領導交辦的重要講話、報告和文件；第三是為“三會”(人代會、常委會會議、委員長會議)服務，主要是做好會議簡報、快報工作；第四就是對人大工作和人民代表大會制度進行理論研究。其中二、三兩項是領導交辦、限期完成的“熱任務”，一、四兩項是根據工作需要、可以由自己安排的“冷任務”。研究室對理論研究很重視，認為理論研究如果開展得不好，大家的理論水平提不高，那交辦工作任務也不可能完成好。“冷任務搞不好，熱任務也難完成”。程湘清回憶說，當時研究室理論研究的氣氛非常濃，尤其是年輕人的思想都很活躍。經常為一個問題爭論得臉紅脖子粗，爭論時根本不管年齡大小，職務高低，最后誰對聽誰的。平時也不許稱職務，如程湘清與蔡定劍就是“老程”“小蔡”相稱。在這種環境下，年輕干部包括小蔡很快成長起來，既出研究成果，又出人才，這是劉政和程湘清最高興的事。因為鼓勵大家讀書、調研、辯論、寫文章，所以當時研究室大量出文章出書，而蔡定劍是其中非常勤奮的佼佼者。

蔡定劍到全國人大不久，就接受了一項任務：就《村民委員會組織法(草案)》(以下簡稱“《村委會組織法》”)立法的可行性進行調研。當時在常委會內部，對《村委會組織法》持反對意見的不少，后來拿到代表大會去討論，反對的意見更多，認為農民不能搞選舉，讓農民自治，黨的各項方針政策和政府的任務就無法落實。蔡定劍帶著任務下去調研，最后的結論是，村民自治是完全可行的，而且也是應該的，是發展趨勢。

彭真同志對這部法律十分重視，他曾指出，中國的民主政治建設主要靠兩大制度，一是國家的人民代表大會制度，一是基層的人民群眾自治制度。在他的堅持和努力下，《村委會組織法》終于順利通過。蔡定劍對彭真非常愛戴和景仰，2010年初，他患胃癌病情已經發展得很快，還抱病寫出了《彭真對民主法制建設的貢獻》一文，作為對彭真同志最后的紀念。

理論研究成果斐然

1993年，劉政升任人大常委會副秘書長，程湘清接任研究室主任，蔡定劍被任命為政治組組長(研究室設政治組、經濟組、信息組和國際組四個研究業務組和一個辦公室)。作為政治組負責人，蔡定劍當時承擔的工作擔子是很重的。在人代會期間，研究室負責編會議簡報快報。每次會議要出數百期簡報，主要靠夜戰，工作人員常常是凌晨四五點才休息。但與事務性的工作相比，蔡定劍更長于寫調查研究和理論研究報告，這些報告經常得到領導表揚和大家欽佩，認為他的研究理論性、系統性、完整性都很突出。

蔡定劍的報告一般都比較長，多是洋洋萬言。長的有一萬八千字，甚至更長。有時還會作數量統計，制作不少圖表。程湘清記得，當時研究室有一個專門刊登調查報告、理論文章的內部刊物，叫《全國人大常委會辦公廳研究室材料》(以下簡稱“《研究室材料》”)。1993年，《研究室材料》共出了33號，每號刊登一篇文章，‘蔡定劍就占了4號，超過百分之十二。當時研究室的立法制度系列研究，是由蔡定劍負責抓的，他本人也承擔了相當重的研究和寫作任務。

1993年，蔡定劍寫的第一篇是《研究室材料》第5號刊載的《對表決計票方法的看法》，約兩萬字。當時，在一次常委會會議上，在表決一個專門委員會顧問的人選時，沒有達到通過票數。原因之一是會議缺席人數較多。我們的計票方法和表決制度，要求的是絕對多數。前面提及的那位老領導有一次談及此事，曾說，我們的“門檻”高，是因為中國共產黨是執政黨，有很高的威信，黨的主張變成議案通過比較容易，所以門檻高一些，體現了對民主制度負責。

針對這個問題，蔡定劍提出了自己的觀點。他認為，這種計票方法和表決制度，意味著不到會、棄權和不按表決器這三種情況全都成了反對票。他建議，人大常委會的委員應年輕化、專職化。缺席率高，主要是因為許多委員歲數大，有的因健康原因難以參會；而兼職容易造成委員忙于其他工作，參會也有困難。他還建議，特別重要和比較重要的議案，應當絕對多數通過，一些普通議案，可以考慮相對多數通過。論文中還附錄了好多國家在計票方法和表決制度設計方面的圖表，資料非常詳實。

蔡定劍寫的第二篇是1993年《研究室材料》第8號刊登的《立法解釋——立法問題系列研究之三》，約一萬五千字。他就立法解釋的概念、作用、體制、內容、程序和技術等問題，進行了詳細的闡釋和探討。第三篇是《研究室材料》1993年第20號刊登的《地方立法研究——立法問題系列研究之四》，也有一萬五千多字，對地方立法的體制和作用、特點和經驗、立法權限和指導原則等問題，進行了認真研究論證。第四篇是1993年《研究室材料》第23號刊登的《立法監督——立法問題系列研究之五》，該文長達兩萬字，全面論述了立法監督的概念、內容、方式，并對如何完善立法監督制度提出意見和建議。

轉過年，蔡定劍又在《研究室材料》1994年第17號，發表長文《我國立法制度的建立、發展和成就》，這個報告應該是對立法制度系列研究的一個總結，具有相當高的理論和應用含量。

僅僅是完成這幾個報告，其工作量就是艱巨的，但這只是蔡定劍一年工作中的一部分。

精釋憲法功垂后世

蔡定劍勤奮努力，學術研究成果突出，被世人譽為“中國人大制度研究第一人”。1993年，程湘清跟隨時任全國人大常委會秘書長的曹志去日本訪問考察，在日本議會大廳，議會的工作人員拿出一本書給他看，是蔡定劍的《中國人大制度》。程湘清非常自豪地對曹志說：“您看，作者就是我們研究室的小蔡，他的書已經成為國外了解中國人大制度的必備書了。”

2000年，程湘清曾讓蔡定劍搞一個統計，研究室這些年到底出了多少書。蔡定劍統計了理論著作部分，是39本，并寫了目錄。程湘清又將其他方面的著作進行了統計，共計63本。

其中，程湘清特別提到《中國憲法精釋》這本書，是由研究室政治組編寫的，蔡定劍任主編，蔡定劍、汪鐵民、高國政、胡維翊撰稿，最后由蔡定劍統稿。

這是一本不足300頁的小冊子，封面設計非常一般，色彩也頗黯淡，1996年5月中國民主法制出版社第1版，只印刷了5000冊。似乎毫不起眼，但在程湘清看來，要想研究新中國的歷次憲法修改，這是一本很珍貴的書。

此書由程湘清作序，他在《序》中寫道：“本書以比較翔實的史料公開披露共和國的締造者們精心設計、精心制定我們人民共和國憲法的過程，以及其后憲法隨共和國的發展而修改的歷史沿革。”“本書以當時制定或修改憲法的原始資料，對憲法條文的含義和特定背景，以及條文中的重要和關鍵性詞、句進行立法原意的解釋，因而對準確地理解憲法本意乃至實施和執行憲法有較強的指導作用。”

這本書引用的資料，相當多來自中央檔案館和全國人大常委會檔案室，以至于許多資料的來源注釋因為需要保密而都沒法加注。在程湘清看來，蔡定劍鉆研問題比較深，比較透，膽子也比較大，他曾說過“這沒什么嘛，既然是要對憲法進行精釋，要讓人們了解憲法的本來意義，自然就應該從第一手資料談起。既然憲法不保密，制定憲法的過程也沒必要多么保密。”

這本書披露了一些珍貴的歷史細節。例如1982年《憲法》第五條有一句話：“一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究。”書中解釋這句話時寫道：“為了使這一條的內容更加完整，就在全國人大通過憲法的前一天召開的主席團會議上增加‘一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究’這句話。”當時是劉志堅將軍提議要增加這一句話，彭真委員長在《憲法》即將通過的前一天召開主席團會議，決定將這句話寫入《憲法》。這其實為建立“違憲審查”制度提供了充足的憲法依據。

2009年程湘清在接受人民網記者專訪時，曾談到《人民代表大會制度建設中的七件大事》，其中之一就是“1982年憲法具體規定國家機構實行民主集中制度”。什么是“民主集中制”呢?在《中國憲法精釋》一書中，對此有非常清晰的闡釋。它寫道：“民主集中制這一提法，在我國用了幾十年，但它究竟包括哪些具體的內容和形式，前幾部憲法都沒有一一列舉。”此書明確指出，民主集中制包含三個方面內容：各級人民代表大會都由民主選舉產生，對人民負責，受人民監督；國家行政、審判、檢察機關都由人民代表大會產生，對它負責，受它監督；中央和地方國家機構職權的劃分，遵循在中央的統一領導下，充分發揮地方的主動性、積極性的原則。

此書在闡釋1982年《憲法》第57條時，提及最高國家權力機關與執政黨的關系，并引用了毛澤東在制定1954年憲法時曾把全國人大形象地比喻成“如來佛”。毛澤東說，我們的國家主席、總理都是由全國人民代表大會產生出來的，一定要服從全國人民代表大會，不能跳出“如來佛”的手掌。書中寫道，“全國人大是國家最高權力機關同黨的領導并不矛盾。在我國，中國共產黨是國家的領導力量，它必然對社會的各個方面加以領導，以便帶領全國人民向著既定的目標前進。但這種領導只能通過提出正確的主張和政策，使人民群眾包括各級國家機關接受這種主張和政策來實現。在極‘左’時代，這種領導被理解為黨直接對國家發號施令，代替國家機關活動。”這段話其實已經告訴我們，憲政與黨的領導并不矛盾，加強黨的領導重要的是改善黨的領導，黨要在憲法和法律的范圍內活動。這說明，黨的領導并不脫離憲政。

如果當時蔡定劍等人不編寫這本書，書中的不少史實資料可能至今還鮮為人知，歷次制憲修憲時的原意和討論一些條文的主要意見，可能就很難為公眾知曉了。此書對憲法條款中重要的和關鍵性詞句的精確闡釋，也為后來的憲法學研究夯實了基礎。可以說，這是一部闡釋憲法的難得著作，后來有關憲法的各種書籍包括教科書，往往都是以此書為參照藍本的。

參與立法起草和支持違憲審查

程湘清回憶，當時全國人大常委會的立法起草工作，主要是由法工委來完成，研究室具體參與的只有兩部法律：一是人大監督法，二是人大代表法。《監督法》直到2006年才出爐，但是，蔡定劍率政治組參加起草初稿的《全國人大常委會關于加強法律實施情況檢查監督的若干規定》(以下簡稱“《執法檢查規定》”)在1993年已獲得通過。執法檢查是各級人大進行法律監督的主要方式，這是人大監督方面一項重要的單項法律。

對于2006年出臺的《監督法》，程湘清后來在上海參加復旦大學“選舉與人大制度”研究中心的學術研討會時，與同樣受邀參會的蔡定劍相遇，兩人交換過意見。他們都認為，這部《監督法》確實還有不盡如人意之處，但法律在制定階段應該充分地討論，大家都發表意見，而一經生效，就應該認真組織實施，應該多找優點，看到優點。程湘清認為，《監督法》有三大亮點，一是規定了監督反饋制度；二是對計劃預算監督規定了重點審查；三是第一次對“兩高”的司法解釋規定了備案審查。這三個優點當時得到了與會者的公認。

2002年12月，胡錦濤同志在紀念憲法實施20周年大會上的講話中指出，“實施依法治國的基本方略，首先是實施憲法。”“全面貫徹實施憲法，必須健全憲法保障制度，確保憲法的實施。”強調“要抓緊研究和健全憲法監督機制，進一步明確憲法監督程序，使一切違反憲法的行為都能及時得到糾正”。在新一屆黨中央政治局首次集體學習就安排學習憲法時，胡錦濤同志再次強調，“要加強立法監督和執法監督，堅決糾正各種違憲現象，堅決維護國家法律的統一和尊嚴”。與此同時，全國矚目的孫志剛案發生。作為一名在職公務員，蔡定劍在《南方周末》上發表觀點，支持三位北大青年學者提出的違憲審查建議。蔡定劍有一個觀點，“憲法是拿來用的”。應當啟動“違憲審查”。程湘清認為，違憲審查的核心，在于通過糾正違憲現象確保憲法的有效實施。加強對違憲行為的檢查監督，待條件允許時依法進行違憲審查，是憲法監督的主要方式，是必要的。

成就品德垂后世

從1986年到2003年，蔡定劍在全國人大長達18年的工作歷程，為他畢生的憲政研究奠定了堅實的基礎。程湘清認為，在全國人大這么長時間的經歷，使蔡定劍具備了一般學者很難歷練出來的學術眼光，看得更深、更透、更遠。他思考問題的視角要比一般學者更寬廣，更切合實際。

全國人大的各項立法工作，與國家的政治、經濟、文化、社會等各個方面都息息相關，使蔡定劍每天都能接觸到國計民生中的實際問題，使得他的研究總是同國家社會生活中的具體問題結合得很緊密。

在全國人大“苦力”般的常年超負荷的工作和研究，使蔡定劍養成了非常勤奮的習慣；人大工作無小事，任何細小的失誤都可能釀成不小的政治事故，因而也培養了蔡定劍非常嚴謹扎實的學術品格；也只有在全國人大機關，他才能直接接觸到那么多第一手的立法資料，獲得了一般學者無法擁有的學術研究條件。

當然，有了這些優越的條件，如果沒有蔡定劍本人的勤奮努力，那也肯定不行。在全國人大，日常工作任務非常繁重，如果坐不下來，鉆不進去，那就出不了成果，必須有決心坐冷板凳，下苦功夫，思想活躍，還不能出格，才能成大器。如果蔡定劍沒有在全國人大的這段工作經歷，他的學術成果，他的理論水平，他的影響，肯定達不到今天的高度。

2004年，蔡定劍離開了全國人大，去了中國政法大學。程湘清說，像蔡定劍這樣長于理論研究的憲政學者，當初來全國人大，是適逢其時，是歷史的機遇和個人的幸運。而在工作了18年后離開全國人大，也是“得其所哉”，因為作為公務員，一般不太允許發出個人的聲音，帶有個人的色彩，而到政法大學專心從事學術研究，蔡定劍的學術個性就可以鮮明地表現出來了。

后來，程湘清參加學術會議時遇到蔡定劍，對他離開全國人大后的研究成績表示贊賞。同只在書齋里研究學問的學者不同，蔡定劍的研究都同國計民生緊密結合，像拆遷問題，就業歧視問題，公共財政預算公開，公民參與立法，都與憲政研究有關，也與人民群眾的切身利益密切相關。參加蔡定劍遺體告別儀式的上千人，其中絕大多數人都與蔡定劍素不相識，有的人打出一張紙，寫著“蔡教授走好，拆遷維權人士感謝您”，“感謝蔡老師為消除乙肝歧視所作貢獻”，從中就可看出他與一般學者的不同之處，也是他的感人之處。

程湘清說，在全國人大時，蔡定劍是一位學者型的公務員，而離開全國人大后，他是一個有強烈社會責任感、心系國計民生的學者。從事憲政、公法研究的學者，如果沒有勇于擔當心憂天下的情懷，沒有腳踏實地推動制度建設的實踐精神，終日悶坐書齋，苦心孤詣，或者脫離國情，盲信國外，都是難以有所作為的，也是難以感動人民、走入歷史的。蔡定劍逝世后引起的巨大轟動，就是人民給予他的高度贊譽，也必將載入史冊。

(責任編輯：蕭徐)