巴西石油規制改革對中國石油產業的啟示

林娜

【摘要】巴西的石油產業曾經由國家石油公司獨家壟斷，在放開石油規制后，獲得了巨大的成就。短短10年，巴西從石油凈進口國變成石油凈出口國。巴西唯一的國家石油公司Petrobras在喪失了壟斷權之后，并沒有一蹶不振，而是躋身世界一流石油公司之列。巴西石油規制歷程對中國石油產業規制很有借鑒意義，但基于中國與巴西的國情不同，也不能照搬巴西經驗。本文針對中國石油產業規制改革，提出了一些建議。

【關鍵詞】石油規制 石油產業鏈 自然壟斷 有效競爭

一、問題的提出：中國石油產業的兩重特性

在中國，石油產業與電信、鐵路、航空、自來水等都屬于政府規制的主要組成部分。西方國家對這些行業的產業政策是由嚴格規制走向激勵性規制甚至民營化。在上述行業中，石油行業是非常特殊的行業，其呈現出與電信、鐵路、航空、自來水等公用事業不同的特性。石油產業不僅不是公用事業，而且其特殊性在于：石油產業既有自然壟斷的特性，又有完全競爭的特點。從石油產業整個產業鏈來看，在其上游，石油的勘探開采和管道運輸具有自然壟斷的性質，而在產業鏈的下游，即成品油的生產、運輸及銷售尤其是最靠近消費者的終端——加油站，又具有競爭特性。除此之外，由于事關國計民生，并且涉及國家產業安全，中國石油產業還呈現出自然壟斷和行政壟斷于一身的特點。也就是說，中國石油產業呈現出兩重特性：自然壟斷與競爭性為一體特性、自然壟斷與行政壟斷為一體的特性。

改革開放以來，中國石油產業經歷了很大的變化。經過重新組建，大型石油集團公司從附帶行政管理職能向市場經濟運作過渡，從純粹在國內勘探開發到走出去開發世界石油資源。但是中國石油產業的壟斷態勢并沒有隨著經濟體制改革而放松，相反在某種程度上甚至可以說是從一種壟斷的方式轉化為另一種壟斷方式，甚至石油產業的中下游的壟斷程度進一步增強。

中國石油產業的寡頭壟斷局面，也導致了石油巨頭帶有利益集團的性質。對于國家管理部門而言，一方面要求石油公司承擔不應該由企業承擔的義務，另一方面在制定政策和規制措施時投鼠忌器。同時作為在海外和國內均已上市的股份公司，先期投資的國外投資者，早已賺的缽滿盆溢，全身而退，而國內投資者投資石油公司股票慘遭滑鐵盧（中石油A股從近50元下滑到10元左右）；另一方面作為消費者承受比美國和歐盟還高的油價。

中國石油產業的雙重特性決定了政府規制的必然性，但是如果對整個產業鏈進行規制，就不符合石油產業鏈競爭性業務的特性，更重要的是造成了全社會的福利損失。不利于國家資源開發和消費者利益，同時也使中國石油公司背上了沉重的包袱。改變中國石油規制的現狀，已經時不我待。

二、巴西石油產業規制改革歷程和特點

（一）巴西石油產業規制改革歷程

從油氣產業來看，巴西是個非常特殊的國家，1997年以前巴西石油產業高度壟斷，在石油勘探開發方面由國家石油公司Petrobras獨家經營，但同時政企不分，Petrobras承擔了很多社會義務，甚至還為政府無條件貸款。從1997年開始，巴西實行石油體制改革，取得了巨大的成就。巴西的石油管理體制經歷了從高度國家壟斷到放開規制的過程，其改革過程非常成功，國家石油公司的實力不僅沒有所擔心的那樣被削弱，而且一躍成為世界一流石油公司之列和拉美市值最大的上市企業。2010年9月24日，巴西石油完成全球新股發行，募集資金685億美元，成為全球有史以來最大股本融資項目。從國家的角度，規制改革后，從國家油氣資源看，不但解決了巴西石油的自給自足問題，而且從2007年開始，巴西從石油凈進口國一躍成為石油凈出口國。

石油在巴西曾被視為國家主權的象征。1953年巴西掀起了聲勢浩大的“石油是我們的”運動，迫使政府于當年立法規定石油由國家聯邦政府壟斷經營，并于1954年成立了國家石油公司Petrobras作為其執行機構。根據1953年頒布的石油法，Petrobras代表國家負責巴西全方位的石油勘探開發，原油和天然氣以及制成品的運輸，包括海運和管道運輸。煉油業務以及整個天然氣產業基本上也被Petrobras實行壟斷經營。巴西含油氣盆地眾多，資源豐富，Petrobras的勘探開發活動業績斐然，至1997年，巴西躋身于日產百萬桶原油的國家行列的第16位。但是巴西石油行業投資不足，巴西一直高度依賴進口石油。在缺乏競爭的環境里，長期獨家經營，導致了Petrobras的低效率和高浪費。

20世紀90年代，巴西高度壟斷的石油體制與巴西經濟改革倡導的市場經濟背道而馳，作為壟斷公司的Petrobras成為眾矢之的。因此，巴西石油體制改革提上議事日程。當時改革也分成了兩派，一派是改革派，他們極力要求徹底打破壟斷，建立產權明晰、規則明確的新體制，把Petrobras徹底私有化。另一派是保守派，他們除了對失去既得利益的擔心外，也有對國家利益的憂慮，擔心國家財產是否會被瓜分和賤賣，認為壟斷是必要的，并且也行之有效。同時還擔心改革是否會影響還是石油凈進口國巴西的石油安全。最終改革派占了上風，石油體制改革拉開了序幕。1995年11月，巴西對1988年版的憲法進行了修訂，從憲法角度終止Petrobras對石油領域的壟斷權，當然改革派也進行了妥協，保持國家對Petrobras的控股地位。新的石油法規定，國家對Petrobras持有不低于50%的股份，另加一個投票權，改革方案還保留了3年的過渡期。

1997年8月6日，巴西總統簽署了新的石油法。該法詳細制定了石油改革的法律框架，依法成立的國家石油署，被授權全面管理石油勘探開發的招標和授權，代表國家行使石油天然氣資源的管理權。根據新石油法，巴西石油工業政企分開，Petrobras不再行使政府職能。最關鍵的是巴西石油天然氣領域對民營資本和外資全面開放，只要符合相應的準入標準，民營企業和外資均可參加公開的招投標或者直接向國家石油署申請獲得石油勘探開發、煉油、運輸以及下游業務等的許可。國家石油署要求Petrobras移交了巴西石油領域所有的公益性資料，包括地質、地理等數據，并新成立了一個名為“數據銀行”的機構，對有投資意愿者開放。Petrobras不再享有任何特權，必須在市場上和其他參與者平等競爭。為了避免唯一的國家石油公司的利益受損，Petrobras已經有商業發現或較大投資的勘探區塊，可以不參加公開招標就繼續勘探3年，若有新發現則可進一步開發。通過逐步剝奪Petrobras壟斷權，至2002年1月份，Petrobras才真正失去對原油和成品油進出口的壟斷權。

截至2007年5月，經巴西國家石油管理局批準從事石油及石油產品進出口的企業共有184家，其中從事原油進口的企業12家，從事原油出口的企業6家。截至2007年6月，巴西全國從事石油產品經銷的企業255家，其中從事車用燃料批發的企業132家。目前巴西全國共有加油站39 290家，其中7 213家屬于巴西石油公司，4 423家屬于巴西本地石油集團Ipiranga，雪佛龍、殼牌和埃索公司則分別有2 463家、2 014家和1 980家。

（二）巴西石油產業規制改革特點

1.放松上游規制

巴西也是實行政監分開，全國能源委員會是巴西石油政策的制訂和決策機構，礦業能源部是巴西政府石油歸口管理部門，礦業能源部下屬國家石油管理局是巴西石油行業具體監督管理部門。巴西石油體制改革比較特殊之處是放松石油產業鏈的上游規制，保留石油產業鏈的下游即成品油的價格監管。放松石油產業規制后，巴西國家石油署作為石油資源的管理者，開放勘探開發市場，開展國際石油招標。跨國石油公司對巴西的石油投資掀起了一個高潮，同時國內公司也積極踴躍地投資石油領域，巴西石油投資快速增長，10年期間數十億美元的勘探開發為發現大型油氣田奠定了基礎。根據巴西石油法，投資者獲得石油份額后，可以按照國際油價出售巴西原油。除了英國殼牌、美國雪佛龍、戴文等國際性的大公司在巴西大有斬獲外，其他一些新開展業務的公司一般都采取與Petrobras合作開發的方式。

放松石油產業規制，巴西政府通過稅收和資源費的方式獲得穩定的收益。除了正常的企業所得稅外，巴西政府可以獲得簽字費、礦稅、特別參與權、土地使用費。甚至政府還通過特別參與權在預期收益特別好的項目上獲得更高的利益。石油法詳細規定了收益在政府各個部門和地方的分配，保證了各方的利益。

2.保留下游價格監管

巴西是南美洲最大的成品油市場，巴西政府對成品油價格規制仍然很嚴。巴西政府通過復雜的稅收體系和干預利潤率來影響成品油價格，甚至把成品油價格作為調控手段。巴西的13個煉油廠中的11個都屬于Petrobras，所以巴西政府對成品油價格實行規制，也是防止Petrobras的壟斷影響成品油市場。

三、巴西石油產業規制改革對我國的啟示

從巴西石油產業的嚴格規制到基本放松的歷程來看，無論國家利益還是原來的國家石油公司利益均沒有造成損失，而且實現了雙贏。給我們的啟示是：

（一）從嚴格規制高度壟斷到放松規制，不會損害國家利益

巴西石油產業規制改革中曾遇到種種阻力。對于石油凈進口國而言，放開石油上游市場，實施外資和其他民營企業準入，確有一定的風險。但是結果巴西不僅成為石油凈出口國，而且巴西政府還通過稅收和資源費等收到穩定的收益。改革前的1996年底，巴西石油剩余儲量只有67億桶，到2006年底，巴西石油剩余儲量達到了122億桶。從石油凈進口國一躍而為石油凈出口國，完全是顛覆性的改變。所以對于中國來說，可以考慮允許民營企業和其他國企進入石油產業。

（二）打破壟斷不會影響國家石油公司的地位

從巴西國家石油公司Petrobras角度看，放松規制，Petrobras失去國家壟斷公司的地位，非但沒有被削弱實力，反而由于松綁，增強了國際競爭力，在世界范圍內開展石油勘探開發業務，躋身世界一流石油公司之列。Petrobras首先在巴西國內增加了15萬名新股東，爾后在紐約證券交易所成功上市。國內外雙管齊下，Petrobras獲得了巨大的現金流。卸下很多原先需要無條件承擔的社會義務包袱，能與其他公司平等競爭，Petrobras進行了一些戰略調整，如為了專注于海上勘探開發等主業的經營，Petrobras出售了一些陸上邊際效益較低的尾礦和低產油井。Petrobras成立了專營原油和天然氣運輸業務的子公司Transpetro。根據石油法第三方準入的原則，其他公司也可以平等地利用管道、港口運輸基礎設施。巴西海域遼闊，Petrobras發揮其深海勘探技術獨特優勢，進行深海勘探。Petrobras實行了新的合資合作模式，與外資企業合作開展巴西國內勘探開發業務，作為交換還要共同開拓國際新業務。與改革初期的擔心相反，改革后的Petrobras不僅沒有衰落，反而獲得了新生。僅僅用了6年時間，Petrobras的產量翻了一番，國內外的總產量達到了日產200萬桶的規模，躋身世界一流石油公司之列，在世界上27個國家開展了石油勘探開發業務，并于2006年被納入道瓊斯指數。在《石油情報周刊》排名中，Petrobras名列世界石油公司排行榜第15名。目前巴西石油公司是世界第9大上市能源公司，其目標是在2020年前躋身世界前5強。

從中國現狀來看，中石油和中石化，已經完成了從上游到下游垂直一體化經營，中海油是完全按照國際化經營而組建的公司。三足鼎立，即使石油產業放松規制，一般國內公司無論是國企還是民營企業都不可與之平起平坐，只是增加了一些競爭，拾遺補缺而已。而且放松規制，解除中石油和中石化平抑油價的社會義務，按照上市公司經濟行為操作，輕裝上陣。3大石油巨頭已經走向國際化經營，到海外開發石油資源。巴西Petrobras應該是一個很好的啟示。

（三）不同國情，規制產業鏈環節不同

鑒于中國與巴西的國情不同，巴西放開的是石油產業鏈的上游。在中國目前尚未建立石油戰略儲備，對外依存度高達50%的情況下，中國石油產業鏈首先應該放開下游具有競爭性的環節。

四、對中國石油產業規制的政策建議

中國目前石油產業規制呈現出兩種不合理的極端，一種極端是中國石油產業政府規制過度，進入規制過嚴，形成了行政性壟斷和高行業壁壘。石油上游基本是禁入，下游是嚴格規制，實行審批制，成品油價格規制和所有制歧視性進入規制。另一個極端是政府規制不足，在規制機構、規制方式、規制結果的評價方面嚴重不足。機構設置上沒有像其他國家實行政監分離的石油管理體制，規制方式上只是單一的價格規制，市場禁入。在石油產業鏈的不同環節沒有實行規制、放松規制、激勵性規制相結合。從巴西石油規制改革歷程給我們的啟示來看，中國石油產業政府規制的改革應該遵循以下路徑：

（一）制度創新，從行政性壟斷過渡為政府規制

政府規制和市場調節相輔相成，兩者對于發展石油產業都不可或缺，相得益彰。鑒于石油在國民經濟中的特殊地位，尤其是中國的國情，即使石油產業進入相對成熟的發展階段，仍會處于政府的規制之下，但要把握好規制的力度和程度。從政府的角度看，除了要加大防止政壟斷行為的力度，還要防止中石油中石化兩大集團串謀合謀，防止尋租行為及謀取利益集團。從公司治理視角來看，要適當放松規制，市場準入。即使對3大石油巨頭的規制也要適當，既要創造競爭環境給其壓力，也要為其松綁，解除社會義務。對政府規制者也要加強規制。對規制進行準確的評價，引入新型政策工具規制影響評估(RIA)，利用收益成本方法，評估規制帶來或可能帶來的正面或負面影響。

（二）從嚴格的價格規制和市場禁入規制過渡為價格規制與激勵性規制相結合

制定準入標準，提高透明度，公示進入標準和企業條件。區分石油產業鏈中自然壟斷性領域和非自然壟斷性領域，自然性壟斷業務與競爭性業務相分離。規制不是把整個產業鏈都置于規制之下，而是區分產業鏈的不同環節。中國石油產業集中度過高，石油公司集生產者與銷售者、甚至管理者身份于一身，壟斷性很強。如果政府過于偏向壟斷一方，則整條石油產業鏈就會失衡，任何一個環節的失衡都會影響整條鏈的發展，因此政府要注意協調各環節之間利益。如果不實行政府規制，石油公司有可能不去積極主動降低內部成本，而是利用其壟斷優勢獲得利潤。在競爭性業務環節引入競爭，給石油公司以競爭壓力，對自然壟斷的環節進行規制，促使石油公司降低成本，提高資源配置和生產效率，從而降低石油終端價格，保護消費者的利益，減少無謂損失。即使在石油產業鏈上游嚴格規制也并非僅僅由中石油和中石化兩家壟斷，而是有控制地開放。石油產業鏈下游按照一定的標準放開。在中國石油產業，中石油中石化均是國有企業，對于放松規制的產業鏈部分環節，允許民營企業和其他國營企業進入，但是進行一視同仁的規制。

目前，我國成品油零售是石油石化業的軟肋。我國加入WTO后，跨國石油公司加快了進入零售終端的進程。我國原油市場完全與國際市場接軌，而國內成品油市場卻由于行政性壟斷與市場脫節。在油品零售市場的經營理念、營銷方式和技術水平方面，中國石油公司與國際石油公司尚有很大的差距。但是中石化和中石油也有自身的優勢。即使允許市場準入，中石油和中石化在物流管理上，從油庫、車隊到加油站整個供應鏈垂直經營，容易實施整體油品配送，條件優于普通加油站。現在中國加油站技術條件和技術設施基礎還有很多需要改善之處，實行標準化經營，可以加速度地發展，提高單站加油量，規模經營。

（三）多方式拓展自然壟斷產業的融資渠道

引入競爭機制，在壟斷行業內引入多種所有制，包括兩大集團以外的國有企業和民營企業。市場準入是必然的趨勢，必須建立進入壁壘。符合標準的企業，不分所有制，允許進入。但是也要承擔相應的責任和義務。

（四）實行不對稱規制（asymmetric regulation），扶持中小企業進入石油下游有效競爭

對承擔服務的普遍性功能的下游企業給予政策性補貼，如邊緣山區的加油站。

（五）建立獨立的政府規制機構和監管機構

規制與監管分開，破除政企同盟，改變規制主體由行業主管部門演化而來的現象，保持公正性、獨立性。規制機構人員由多方面人才組成，提高規制專業化水平和能力，改進規制方式。發揮非政府組織NGO的作用，避免單純依靠政府規制。很多國家的行業協會在石油產業規制過程中發揮著積極的作用。中國石油產業發展面臨許多新問題，產業鏈各環節存在利益沖突，而目前主要靠強勢政府規制，一旦放松規制容易出現一管就死一放就亂的局面。所以以行業協會為橋梁，協調企業與利益相關者的關系，使之約束和規范本行業企業的經營行為。

主要參考文獻：

[1]張寶宇.巴西石油公司結束壟斷經營[J].國際石油經濟，1996（3）.

[2]巴西石油體制改革回顧.http://www.sdpc.gov.cn/nyjt/dcyyj/t20080714_224034.htm.

[3]巴西石油產業現狀.http://www.in-en.com/oil/ 2007-10-9.