政企分離難倒“鐵老大”
——訪國家發改委綜合運輸研究所交通運輸規劃研究室副主任劉斌

□ 本刊記者 于俊霞

政企分離難倒“鐵老大”
——訪國家發改委綜合運輸研究所交通運輸規劃研究室副主任劉斌

□ 本刊記者 于俊霞

2011年，又是新的一年，關于鐵路的話題依然炙手可熱。春運暫且不提，光是高鐵的迅猛發展就足夠吸引人們的眼球。然而在極速的背后，我們要承擔多少代價呢？

若把高鐵建設比作離弓之箭，人們擔心的是：鐵道部政企合一的老弓，拉不開高鐵這支新箭。除高鐵建設以外，目前鐵路系統的營銷方式、服務觀念都顯得和時代格格不入。

2008年，國務院提出并實施大部制改革，民航總局與交通部組建“大交通部”，而鐵道部卻依然獨立存在，國務院對于鐵道部的批示是——“保留鐵道部，同時，要繼續推進改革。”

近兩年關于鐵路體制的爭議和詬病甚囂塵上，人們都寄期望于“繼續推進改革”，然而面對政企不分、“既當運動員，又當裁判員”的鐵道部，改革的方向究竟在哪里？就這些問題，國家發展和改革委員會綜合運輸研究所研究員劉斌博士接受了《民生周刊》的采訪。

孤膽英雄——鐵道部還能走多遠？

民生周刊：有人認為“應盡快將鐵道部納入大交通部。如果任其單獨發展，容易忽視綜合樞紐的規劃、建設以至運營，影響總體效率”。您如何看這個問題？

劉斌：按照國家方針是積極推進大部制。如果將鐵道部納入大交通部，也是為了使運輸資源得到合理配置。但一直以來我們都是公路設計公路的，鐵路設計鐵路的，各種運輸方式是不同的設計人員，整個設計的理念、標準、單位，都沒有充分融合，光靠管理體制融合作用還是有限。大部制不能解決所有問題，但可以不斷推進綜合運輸體制的形成。

劉斌，國家發改委綜合運輸研究所交通運輸規劃研究室副主任，經濟學博士，目前主要從事交通規劃、交通發展戰略和政策研究。

民生周刊：如將鐵道部納入大交通部，您認為有何利弊？

劉斌：我覺得利大于弊，因為現在整個交通運輸的發展方向是往綜合運輸發展，綜合運輸階段有兩個核心，一個是各種運輸方式發揮自己的特點和優勢，在運輸能力安排上有合理的資源分配；另一個是各種運輸方式之間的銜接關系，形成一體化關系，這兩個核心和大部制都相關。因為在各種運輸方式的配置過程中，如果在同一平臺下，配置相對更容易，反之很難形成一種合理的關系。

民生周刊：鐵道部稱缺席大部制獨立存在，是為了適應中國國情，您怎么看？

劉斌：現在鐵路發展很大一部分是地方推動，鐵道部的這種行政權力，對于鐵道部和地方談判是有作用的，部、省協議的時候鐵道部可以拿到更好的主導權。然而從這個角度講，鐵道和地方的合作協議不完全是市場行為，而是政府部門之間的行為，是典型的計劃經濟模式。這種投資決定尚不好說對錯，但從以往的經驗來看，不如市場更有效果。

政企合一——大規模建設暗藏巨大風險

民生周刊：一種觀點認為，鐵路目前正在進行大規模新線建設，鐵道部政企合一的體制有利于中國大規模開展鐵路新線建設。是這樣嗎？

劉斌：政企合一是有利于大規模建設，就是我們原來說的“集中力量辦大事”，但是我們也可能集中力量干了一些錯事，這在過去有過教訓。現在鐵道部的建設速度這么快，投資這么大，全世界70%的高鐵在我國，這個就要慎重，因為我們不是最富的國家。接著就是我們大規模建設完以后，如果出現經營問題怎么辦，因為這么快的速度顯然不太符合正常的市場經濟主體的投資行為。那么建設完以后，是不是就要國家來兜底。建設的時候不完全考慮市場需求，運營的時候又怎么能符合市場需求呢。政企合一的體制是最有可能形成這種大規模建設的，并且這種體制也最適合大規模的建設。如果這一切建設都是對的就最好，一旦不對，就會形成巨大的損失，這就是政企合一的風險。

民生周刊：有人擔心，政企分離讓鐵路建設完全市場化，會延緩西部欠發達地區的鐵路建設，因為那些地區的鐵路建設社會效益要大于利潤，您覺得呢？

劉斌：政企分離后，那些社會效益、政治意義巨大，但沒有利潤的鐵路，毫無疑問公共財政支付最合理。但現在問題是，政企合一體制下，西部鐵路咬咬牙也就建了，但是持續虧損怎么辦，當然對鐵路行業不利。如果我們確定一些項目是扶貧的，支援落后地區的，那么公共財政可以、也應該介入，可現在沒法介入，介入之后亂了，你不知道補到哪里去了。所以要明確鐵道部和鐵路運營企業的性質，經營性的和非經營性的，公益性的和非公益性的，之后財政才可能更好的介入，真正地開發西部。

民生周刊：政企分開是否會對鐵路系統的“保證路網完整”、“集中統一指揮”產生影響？

劉斌：我認為“路網的完整性”本身是個偽命題，沒有所謂的完整和不完整之說，因為從經濟學角度，所謂企業的邊界，是看交易成本和管理費用的比較，只要有利益就會形成既定關系。網絡是相連的，歸屬不同的產權而已。“集中統一指揮”也是這樣，它是業務上的集中統一，只要有業務權限就可以。“集中統一指揮”在運輸比較緊張的時候是有利的，有利于發揮路網既有的運輸能力，但是這不是常態，而且集中統一指揮并不需要政企不分。

身兼兩職——平衡公共利益有點難

民生周刊：政企分開是否會導致完全經營性質的企業出現，最大化追求利潤，造成票價上漲？

劉斌：捋順政府、市場和企業的關系，才是阻止高票價的根本措施。政企分開以后鐵道部的行政管理職能還在，行業監管職能不僅沒消失，反而會加強。而我們現在的鐵道部，實際上監管職能很弱，在市場運營中，鐵道部主要是以企業的性質出現，更容易產生損害社會福利的問題。鐵路監管部門應該是一個社會公眾利益的代表，現在這個機制不完善，至少不明確，沒有明確的利益經營方和社會公眾利益保護方，如果要維護公眾利益，就要加強鐵路行業的監管職能，最好的方式就是政企分開。現在它身兼兩職，想要取得平衡很困難。監管方最好不要有任何資產，完全是一個行政單位。

如果要維護公眾利益，就要加強鐵路行業的監管職能，最好的方式就是政企分開。現在它身兼兩職，想要取得平衡很困難。

民生周刊：政企分離后，壟斷現象能否徹底改變，會給旅客帶來哪些實惠?

劉斌：壟斷不會消失，政企分開只能使壟斷受到約束，因為壟斷是鐵路這種行業本身的特點。有一個好的監管機構，會使壟斷行業侵害社會福利的事情減少。旅客有哪些實惠不好說，鐵路改革最大的利益是構建相對合理的綜合運輸體系，改善運輸系統的效率和資源配置。當然形成合理的監管體系、市場環境以后，運輸方式之間會有競爭，會有利于改善我們的出行條件、服務，甚至價格。

鐵道改革——路漫漫上下求索

民生周刊：政企分離是不是鐵路系統體制改革的最佳方案和必經之路？

劉斌：必經之路是肯定的，但是不是最優還要把握時機。現在鐵路改革的目的是擴大運能，但是只有在運能比較充分的時候改革才比較容易，因為在運能緊張的時候，改革會使既有運能下降，會有一個波折期。而現有情況是運能持續緊張，沒有人知道改革的代價能否承受，所以改革也就一拖再拖，這就是長痛與短痛的問題。我個人認為改革越往前越有利于分散風險。在發展階段改革，有利于鐵路發展健康，如果發展階段過去后再改革，就只能是改革鐵路弊病，鐵路已經有病了，我們是治病，這兩個階段含義是不同的。

民生周刊：鐵道部離政企分開還有多遠，目前時機是否成熟？

劉斌：當下階段，政企分開對鐵路建設的影響不是太大，因為大規模的項目都已經開工了，下一個時間點是大量的運營開始之前進行改革，是一個好時間。在大量的高鐵公司、新建的合資鐵路公司成立的時候，建立一個新機制，是一個很重要的時機，如果這個階段都過去了，就只能看鐵路運營的怎么樣了，我們只能寄期望于“鐵路運營得很好”了。

后記：

《民生周刊》記者就鐵道部政企分開問題也同時采訪了中南大學交通運輸管理學院的王柏江教授。王教授在給本刊記者的回函中，表達了這樣的觀點：“鐵路改革的首要任務是政企分開，納入全國以市場經濟取向的體制改革大框架，確保監督和制約機制的建立。勢在必行！”對于鐵道部是否應該納入大部制，王柏江說：“鐵道部的地位和任務，主要為類似國資委，作為國有資產的代表，實施統一規劃、法規政策的制定，以及監督和統一管理等。鐵道部與交通部仍可分立，可在其上架構有權職的綜合運輸監管體系。”

□ 編輯 朱墨軒 □ 美編 龐 佳