IMO成員國審核發現對中國履約的借鑒作用

深圳海事局 于洪波

IMO成員國審核發現對中國履約的借鑒作用

深圳海事局 于洪波

國際海事組織（IMO）成員國審核的目的之一是分享成功履約的經驗，交流存在的不足，通過持續改進促進全球海上安全、海洋環境保護及海事管理水平的共同提高。基于此，對IMO發布的涉及26個國家的9份《綜合簡要審核報告》進行研究，旨在分析審核發現的問題，以期達到履約借鑒的作用。

綜合簡要審核報告；審核發現；IMO成員國；自愿審核機制；履約

一、IMO成員國自愿審核機制的背景回顧

國際海事組織（IMO）自成立以來，已經通過了40多個公約和議定書，多達800個規則和建議書。盡管IMO已經采取了一系列措施來強化和監督成員國的履約，但效果總是難盡如人意。考慮到海事國際公約在各國執行的情況參差不齊，為確保IMO發布的公約等法律文件能在全球范圍內得到統一有效的實施，實現海上安全和海洋環境保護的共同目標，成員國自愿審核機制應運而生。IMO通過《關于開展IMO成員國自愿審核機制的決議》，賦予了IMO審核和評估成員國履約成效的權力，使IMO由傳統的“規則制定”延伸到“執行監督”。

2006年以來，IMO開始在全體成員國中推進IMO成員國自愿審核機制，開始了IMO統一各成員國履行IMO標準方面工作的新紀元。其目的是促進成員國在履行IMO有關海上安全和海洋環境保護公約的協調性和一致性。成員國自愿申請，IMO審核組對成員國履行重要的國際海事條約情況進行審核，發現履約成功的經驗，找出履約不足之處，提出合理化建議和意見。這也為各成員國提供了一個溝通交流的平臺，使其能夠共享成功履約的經驗，交流不足之處，取長補短，促進全球海上安全、海洋環境保護及海事管理水平的共同提高。自2006年9月對丹麥進行第1次審核以來，國際海事組織已經對超過50個國家進行了履約審核，這其中包括中國。2009年底，IMO第26次大會決定將成員國審核機制強制化，并計劃于2015年對成員國實施強制審核。

二、對IMO各成員國的審核發現分析

為共享審核中獲得的經驗，幫助成員國進一步提高其實施和執行IMO強制性文件的能力，IMO已將對各成員國的審核發現形成了《綜合簡要審核報告》，并以通函的形式發布。對照《IMO強制性文件實施規則》，《綜合簡要審核報告》將“發現的事實”分為4類：通用部分（與戰略、組織機構和法律體系有關的事實，后者主要涉及IMO強制性文件轉化為國內法的問題）、船旗國活動、港口國活動和沿岸國活動。“發現的事實”指審核中發現的不符合項和觀察項，還羅列了成員國在行使適用的IMO強制性文件所賦予的權利、履行其義務和承擔其責任時在哪些方面存在不足或遇到困難。這些都為實施和執行審核機制覆蓋的10個IMO強制性文件提供了很有價值的經驗。

筆者共對涉及26個國家的9份《綜合簡要審核報告》進行了分析，結果如下。所列不符合項共計64項，其中涉及內容排名前3的是：向IMO報告；國內立法；認可組織。所列觀察項共計132項，涉及海事履約的各個方面，其中排名前10的是：評估改進；培訓；人力資源；監視和測量；認可組織；國內立法；文件戰略；文件；執行規定；指南和須知。所列不足或需改進的共計190項，排名前10的是：向IMO報告；認可組織；國內立法；評估和改進；培訓；監視和測量；人力資源；文件；執行規定；文件戰略。

三、對中國海事履約的借鑒作用

通過對不符合項、觀察項以及存在不足的分布情況進行分析發現，有相當的問題是具有共性的，這為他國進行履約審核準備以及提高履約能力和水平極具借鑒作用。我國作為IMO的A類理事國，有必要借助審核機制，借鑒他國審核結果，構建高效的海事管理體系，實現海事管理的可持續發展。

第一，有關“向IMO報告”。在不符合項統計中，涉及“向IMO報告”的共計25項，占所有64項不符合項的39%。而在存在的不足或改進的方面，涉及“向IMO報告”的共計30項，占190項的16%。根據《IMO強制性文件實施規則》第9條關于信息通報的規定，各國應向全部有關方通報《IMO強制性文件實施規則》第3條提到的戰略。該戰略包括“執行和實施相關的強制性國際文書”等內容。SOLAS、MARPOL、STCW等國際公約中有相當多的條款規定了有關信息通報的內容和要求。如MARPOL73/78公約第11條規定，各締約國應負責將港口接收設施的地點、容量和可用的設備以及其他特點的情況通報IMO。再如MARPOL73/78公約第5（3）條規定，當一締約國拒絕一艘外國船舶進港時，應立即通知該船船旗國的領事或外交代表，如無此可能，則應立即通知該船的主管機關。還有港口國接收設施的數量和分布、搜救力量的分布及聯絡、防污染違法信息的通報等等。然而，目前來看，盡管我國已經開展了向IMO報告的工作，但實際上相應的報告制度還不完善。當務之急是建立這樣的制度，確保能夠及時有效地向IMO報告相應的信息。

第二，有關“國內立法”。“國內立法”問題占所有問題的10%左右。涉及國內立法方面的問題主要是：國際公約或規則生效后，成員國未對其予以國內立法，無法保證公約或規則及時有效實施。西方國家一般采取二元制立法體制，國際公約生效后，必須先經國內對其立法后才能實施。我國采取的是一元立法體制，依據《中華人民共和國締結條約程序法》，可以直接引用國際公約。通常是：國際公約生效后，下發一紙通知，相應的國際公約就可生效，或者以實施意見的形式解決實施公約中的一些細節問題。這樣做雖然滿足了國際公約國內化的問題，成本低，效率高，但是會存在諸如執行公約的法律效力不夠強、對公約的規定和細致程度上難盡如人意等問題。

第三，有關“評估和改進”。在132項的觀察項中，排在第1位的“評估和改進”16項，占12%。《IMO強制性文件實施規則》要求，作為主管機關，應定期評估履約所必需的行政管理過程、程序和資源。其目的就是要實施體系管理的思想。IMO也鼓勵和倡導各成員國實施質量管理，就是要在海事管理中實現閉環，通過持續改進不斷提高履約能力和水平。實際存在的問題是，我國的海事管理機構僅有極少數建立并實施了質量管理體系，而且即使建立了體系，也未能完全覆蓋《IMO強制性文件實施規則》各要素。雖然根據體系要求定期開展了有效性評價和管理復查，但僅限于質量管理體系本身，并未覆蓋履約的資源等方面，對總體履約情況評估存在不足，同時，對各單項業務的履約評估工作也未完全開展。所以，當務之急是考慮建立一個覆蓋全面的海事系統的質量管理體系，將規則要素轉化為質量管理體系文件要素，并予以控制，將規則要求的審議和評估工作的要求納入體系文件，并定期予以開展，切實通過質量管理來達到提高履約能力和水平、保障履約及時有效的目的。

第四，有關“認可組織”（RO）。“認可組織”在不符合項中排第3位，在不足和改進方面排第2位，可見，存在的問題具有普遍性，主要表現在對認可組織的授權、與認可組織的協議不規范、對認可組織的監督等方面。對于此問題，我國主管機關對認可組織的管理或多或少也存在不足。舉例來說，有關高速客船的安全操作證書，RO發一份，海事主管機關也發一份，同一艘船舶竟然持有2份性質相同的證書，這顯然不合邏輯。可見，有關對認可組織的管理有待于梳理清楚。

第五，有關“培訓”。培訓方面存在的問題排在觀察項第2位和不足項第5位。主要問題是培訓的系統性不夠、計劃性不強、知識更新培訓缺乏以及培訓記錄缺失等方面。《IMO強制性文件實施規則》要求，從事海上安全和環境保護的人員除具有相應的資歷外，還需參加相應的適任培訓、知識更新培訓，以確保能夠勝任。從事事故調查、安全檢查的人員還應參加專門的培訓，具備資歷證明等。以上培訓方面的問題在我國也極具普遍性。如何加強培訓的系統性、科學性、全員性，是海事人力資源管理方面亟待解決的問題。

Refereeing audit findings from IMO when fulfilling international conventions in China

YV Hongbo