海事規范性文件的運行

河北海事局 李義良

秦皇島海事局 鄧 民

河北海事局 李躍全

海事規范性文件的運行

河北海事局 李義良

秦皇島海事局 鄧 民

河北海事局 李躍全

分析公共政策和海事規范性文件的內涵，闡述海事規范性文件應納入公共政策范疇的觀點，提出海事規范性文件作為公共政策運行應遵從的原則和注意的問題，以期促進海事規范性文件合法化、規范化與標準化的進程，提高海事行政管理效能。

海事；規范性文件；行政管理

一、海事規范性文件內涵分析

1. 海事規范性文件定義

海事規范性文件是海事管理機構為執行海事法律、法規、規章和國際海事公約的規定，以及履行法定職責，按照法定權限制定，涉及行政相對人權利和義務，具有普遍約束力并能夠反復適用的規章以下的文件。

2. 海事規范性文件符合公共政策的本質要求

海事規范性文件符合公共政策的本質要求。國家海事管理機構是經國務院批準的國家行政執法監督機構，是國家行政執法機關。海事管理機構的主要職責是行使國家水上安全監督管理和防止船舶污染、船舶及海上設施檢驗、航海保障的管理職能，代表國家履行國際公約和國內相關法規，對水上交通安全和環境保護行使管轄權。圍繞其職責制定的規范性文件的最終目的是安全與環保，是維護公共利益和實現社會穩定發展，是關系國際、國內普遍性社會的問題。另外，海事規范性文件是反復適用的長期有效文件，對船公司、船舶及有關作業單位、船員、港口碼頭、貨主和代理等目標群體具有普遍約束力，其運行包括起草、審查、發布、備案和評估等過程。

3. 海事規范性文件符合公共政策的特點

海事規范性文件是為解決水上交通運輸安全，保護水域環境清潔，規范行業管理等社會公共問題而采取的一系列管理活動，在其制定和執行過程中始終維護著公共利益，保障著公民的合法權益，因此具有公共性的特點。

在我國，海事規范性文件是加強海事法制建設和推行依法行政的產物，是貫徹黨的方針政策和實施國家法律、法規、規章的行政管理措施，是黨的方針政策和國家法律、法規、規章的延伸，因此具有政治性的特點。

海事規范性文件須依據海事法律、法規、規章和國際海事公約的規定，按照法定權限制定，主要包括依據法規制定的解釋性規范性文件、結合法規及上級規范性文件精神制定的規范性文件和國際海事公約對我國生效后的實施性公告，因此具有合法性的特點。

海事規范性文件涉及與海事活動有關的各個方面，影響著與海事活動有關的廣大人民群眾的合法權益，在其設計和制定過程中需要廣泛調研和征求意見，吸收參與海事活動或與海事活動有關的港航企事業單位、集體和個人的意見和建議，因此具有民主性的特點。

海事規范性文件一經發布實施就對港航企事業單位等目標群體和執行者具有普遍約束力，都要遵從，不得隨意而為，因此具有強制性的特點。

綜上所述，海事規范性文件不僅符合公共政策的本質要求而且符合公共政策的特點，應該遵循公共政策運行原則。

二、海事規范性文件的運行及存在問題

依據公共政策運行原則，海事規范性文件的運行主要包括海事規范性文件的制定、執行和評估三個環節。

1. 海事規范性文件的制定

目前大多數的海事規范性文件是在下述情況下制定的：國務院依據一部法律制定實施條例，交通運輸部根據法律和條例，結合海上交通安全和船舶防污染的實際情況制定規章，各級海事管理機構根據上位法的規定和精神，結合本地、本部門的實際情況制定各種實施性、解釋性的規范性文件。此種情況下，海事規范性文件的目的在很大程度上受到法規的約束，無法考慮更多的客觀需求，難免會與規范性文件制定的預期目的出現偏差。

公共政策的制定主體主要有3種，即精英主體、共同體主體和公眾主體。我國海事規范性文件的制定主要是精英主體和共同主體共同參與的模式，表面上雖然是由直屬海事管理機構、目標管理群體和相關院校科研機構共同制定，但起草文件的往往是海事管理機構職能部門的特定人員。由于受工作特點、個人知識層面、喜好、利益、領導意見和既定的制定程序等諸多因素的影響，最終制定的規范性文件往往體現了單位、部門利益和個人的偏好，發生政策公平缺失現象，容易造成政策壟斷，在起點上就與公眾訴求存在分歧，不能充分體現民眾意志，致使其運行效率不高。

就海事規范性文件的目標群體來說，由于遠洋、沿海和內河水運情況不同，大型國有企業、民營企業、集體和個人生產經營條件不同，幾十萬海員的受教育狀況和綜合素質不同，海事規范性文件如何從實際出發，具有良好的操作性確實是一個難題。某些海事規范性文件在某些方面要求過高，使得在執法實踐中遇到種種困難。不嚴格執法，會導致疏于職守；嚴格執法，群眾意見又很大，而且也可能因“法不責眾”而成為一紙空文。

2. 海事規范性文件的執行

海事規范性文件的執行是指海事規范性文件頒布實施后，各級海事管理機構按照既定組織機構和工作程序，通過組織宣傳、解釋和實施等措施來實現文件目的的過程。

海事執法人員的責任意識、業務能力、理解程度以及利益導向等因素會影響到文件的執行，同時執法資源、外部壓力、監控體制和目標群體的認知程度等因素也會影響到文件的執行。這些原因將導致海事規范性文件執行偏差，突出表現為：陽奉陰違、注重宣傳，不務實際的敷衍塞責性執行；斷章取義、為我所用，從自身利益出發的選擇性執行；自行其是、另搞一套，超越原文件的附加性或替代性執行。

3. 海事規范性文件的評估

相對而言，我國的公共政策評估則更多地表現在“事后評估”，幾乎沒有“事前評估”和“事中評估”環節。

目前，海事規范性文件的制定雖然已經普遍采用了背景、必要性和可行性分析來進行評判與確認，但是仍然沒有達到評估應該具有的效果。根本原因在于海事管理機構不僅是規范性文件的制定者，而且是執行者和評估者。這種狀況限制了事前評估和風險預測，即使進行相應的評估，也會因“長官意志”“事不關己”“信息失真”等原因，使評估工作流于形式。

三、海事規范性文件運行建議

基于以上的分析，規范性文件應隸屬于公共政策范疇，其制定、執行和評估各環節也應參照公共政策運行的方式來管理，在此筆者提出如下建議：

1. 明確目的，充分考慮海事規范性文件制定的必要性

在海事管理實踐中，制定必要的海事規范性文件規范問題時，須同時具有如下特點：其一，該問題具有普遍性，社會公眾與海事管理機構達成亟須規范的共識；其二，該問題對社會穩定和諧有重要影響，社會公眾對該問題訴求越來越強烈，并要求海事管理機構采取行動以求解決；其三，該問題如果得不到有效解決，可能導致非常嚴重的后果。

此外，還必須注意到，海事管理機構在其職責范圍內并不是全能的，所面臨的問題并非都能通過海事規范性文件來解決。過多的文件可能導致不能執行或執行不力，甚至面臨被訴訟的境地。所以，海事管理機構要立足于“有限政府”，考慮“消極立法”，在法規規范的范疇內要盡量從以下方面考慮：可規范可不規范的不要規范，可禁止可不禁止的事不要通過文件加以禁止，可限制可不限制的事不要通過文件加以限制。

2. 適應形勢，實現海事規范性文件制定主體的逐步演化

從政策發展的歷史來看，政策制定主體的演變趨勢呈現如下態勢：從精英主體到共同體主體，再到公眾主體。目前，西方發達國家政策制定主體仍以共同體為主，并逐步向公眾主體轉型；我國政策制定主體是以精英主體為主，并逐漸向共同體主體轉變。眾所周知，共同體制定主體產出政策的效率明顯高于精英制定主體。鑒于上述情況，筆者認為目前海事規范性文件的制定主體應切實加快由精英主體向共同體主體的轉型，只有這樣海事規范性文件的水平才有可能真正提高，才能更符合當前社會經濟發展的實際需要。

實現轉型的途徑主要有兩個方面：首先，要建立相應的體制和制度，適當降低精英和優勢機構在海事規范性文件制定上的話語權，公正對待社會團體的不同聲音；其次，要適當放寬參與制定海事規范性文件機構的范圍，引入中立的政策咨詢機構。

3. 綜合分析，合理分配海事規范性文件目標群體的權利和義務

海事規范性文件要科學合理地分配目標群體的權利和義務，其制定應實事求是地依法明確權利和義務，既要設定海事管理對象的義務，又要統籌考慮海事管理對象的權利。解決上述問題的最有效措施是保障民眾通過各種途徑參與海事規范性文件制定，包括：文件制定前要廣泛調研，明確目標和必要性；制定中要通過網絡、報刊、文件向社會公布，通過召開座談會、論證會和書面意見反饋等形式征求社會各界特別是港航企業單位、航海院校、基層海事管理機構意見。只有充分聽取和吸收民眾意見，并充分反映他們的意愿，才能在頒布實施后得到廣泛認同和自覺遵守。

4. 健全制度，強化海事規范性文件的執行

一是海事管理機構加強執法人員的培訓，提高從業人員的整體素質和業務水平，增強依法行政的綜合能力。二是制定實施管理體系，保障規范性文件的運行。海事管理機構應根據現行相關執法程序的規定，健全各類海事行政執法的工作程序，建立海事管理體系，對海事規范性文件的執行主體、實施步驟、順序、時限及工作記錄等作出明確規定，使文件執行有章可循。三是海事管理機構應加強政務公開，按程序規定嚴格推行時效制度，提高行政效率和行政行為準確性，保障行政相對人的合法權益。四是依靠體系審核和督察制度監控規范性文件執行。為確保海事規范性文件執行到位，海事管理機構應實行全方位的督察、督辦，加大上下級、同級間的監督力度，并從執法監督的體制、機制、方式、方法上尋求突破，實現檔案材料督察向職責履行督察延伸。

5. 科學評估，保障海事規范性文件的科學性和實效性

公共政策評估是依據一定的標準和程序，對政策的效益、效率及價值進行判斷的一種政治行為，目的在于取得有關這些方面的信息，作為決定政策變化、改進和制定新政策的依據。

發達國家公共政策評估體系從內容到形式都是沿著“技術評估（單一評估）—道德評估（社會評估）—系統評估（綜合評估）”的路線發展的。這種評估體系更注重“事前”“事中”的評估，不僅可以為政策的科學性、先進性、可操作性提供必要的保障，而且可以減少政策失誤，減少風險與失敗。

筆者建議參照公共政策評估模式確立客觀公正的評估主體，建立系統的評估標準、程序和職責分明的獎懲機制；建立規范性文件制定部門的責任機制，完善海事規范性文件執行工作記錄，保障相關信息的準確采集；切實保障目標群體的知情權、批評權和監督權，及時、全面地公開規范性文件的執行結果和評估結果。《中華人民共和國海事局海事規范性文件制定程序》第十九條規定：“海事規范性文件頒布施行后，海事行政管理相對人反應較大或者海事管理機構認為必要的，頒布海事規范性文件的海事管理機構應當組織專家，從合法性、合理性、可操作性等方面對海事規范性文件進行評估。”海事規范性文件既然隸屬公共政策的范疇，就應遵循政策的評估標準、過程和模式，自覺加強事前和事中的評估工作，以降低海事規范性文件修訂、廢止頻率，樹立海事執法權威。

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Operation of maritime normative documents

LI Yiliang，DENG Min，LI Yuequan