食品安全突發事件預警中的社會參與機制

詹承豫 劉星宇

(中國政法大學政治與公共管理學院,北京 100088)

食品安全突發事件預警中的社會參與機制

詹承豫 劉星宇

(中國政法大學政治與公共管理學院,北京 100088)

政府失靈、市場失靈與合約失靈是分析食品安全的理論基礎。三鹿奶粉事件中就存在著社會參與不足的情況。我國應構建食品安全預警信息平臺,保障信息交流的及時準確;加強正向激勵,完善食品安全預警社會參與的激勵機制;加強行業協會建設,加強新聞媒體監督力度,保障食品安全突發事件預警中社會監督力量發揮應有的作用。

食品安全;突發事件預警;社會參與

食品安全指“食品無毒、無害,符合應當有的營養要求,對人體健康不造成任何急性、亞急性或者慢性危害”。當發生“食物中毒、食源性疾病、食品污染等源于食品,對人體健康有危害或者可能有危害的事故”時,就有可能引發食品安全突發事件。食品安全突發事件預警,就是在食品安全風險分析的基礎上,通過監測,追蹤可能引發食品安全事件的各類因素,通過分析決策、信息溝通等途徑,建立起一套針對食品安全問題的識別和預警系統,以期從最大程度上預防食品安全突發事件的發生或降低事件危害。目前,我國食品安全突發事件的預警通常由政府和企業進行,社會多元主體的參與機制尚待完善。

一、政府失靈、市場失靈與合約失靈:食品安全突發事件預警社會參與的理論分析

公民社會理論將社會分成經濟領域、公共領域和國家公共權力領域三部分。①何增科:《公民社會與第三部門》,社會科學文獻出版社 2000年版,第 12—15頁。“市場失靈”理論認為市場很難提供具有非競爭性和非排他性的公共產品,一些公共物品存在外部性,廠商壟斷造成競爭機制失效,使得市場在諸多公共物品和服務的提供上無能為力。②馬慶玨:《中國非政府組織發展與管理》,國家行政學院出版社 2007年版,第 52頁。從經濟學角度看,作為自主經營、自負虧盈的獨立經濟體,企業在市場競爭中所追逐的是“效益最大化”。為實現這一目的,企業會最大限度地減少生產成本或采取不正當競爭手段。在食品生產中有時就表現為采用劣質原料、違規使用食品添加劑、違法使用非食品加工用化學原料等,以致引發食品安全事故。政府監管的作用之所以沒有充分發揮,一是因為監管力量薄弱,未發現不法行為;二是即便不法行為被發現,經營者為此所付出的成本也遠遠小于不法行為所帶來的收益。

政府失靈理論認為,政府機構官員能力和水平存在的局限會造成公共政策的低效甚或失效。競爭壓力和產權約束缺失以及公眾監督困難會導致政府高成本低效率;官員個人道德水平的局限會引起權力尋租和腐敗,政府在職能不斷擴大的同時也逐漸顯現出了固有的局限性。在食品安全監管中,一方面體現為多部門職能交叉導致執法爭利的局面;另一方面,政府官員自身業務素質和道德水平亦會給食品安全突發事件預警帶來阻力。體現為政府工作人員的決策分析水平會影響預警信息分析,尋租行為更縱容了企業的違法,由于食品產業不但能較快增加當地 GDP,還能增加財政收入,促進就業,積累官員政績。利益刺激之下,政府監管部門有可能寬大處理食品企業的違法行為,從而放縱了不法企業或經營者。

合約失靈理論認為消費者與生產者在產品和服務上存在著信息不對稱。“信息弱勢一方面體現在消費者對于商品安全信息的無從獲取,另一方面體現在消費者無法具有對所有商品安全信息的認知能力。這樣的信息不對稱便會給生產者坑蒙拐騙制造機會,從而使生產者和消費者之間的合約化作空談。”①馬慶玨:《中國非政府組織發展與管理》,國家行政學院出版社 2007年版,第 55—57頁。食品在生產銷售過程中的信息不對稱現象更為突出,“食品兼有搜尋品、經驗品和新用品三種商品的特性。食品的搜尋品特性體現在消費者在消費之前就可以直接了解食品的品牌、包裝以及形狀、大小等外在內在特性,其經驗品特性體現在消費者在消費后能了解到例如香味、味道等食品內在特征,而信任品特征則表現為消費者即便消費后也無法了解到食品相關信息,例如是否殘留農藥、是否違規使用添加劑等”。②廖衛東、熊咪:《食品公共安全信息障礙與化解途徑》,《江西農業大學學報》2009年第 3期。

“治理是各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事務的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調和并且采取聯合行動的持續的過程。”③俞可平:《治理與善治》,社會科學文獻出版社 2000年版,第 4—5頁。治理理論“強調權力的分散并打破單一集團的控制,通過社會自發組織的多元利益和價值群體獲得權力平衡,并達到善治”。④王冬芳:《非政府組織與政府的合作機制:公共危機的應對之道》,中國社會出版社 2009年版,第 11頁。它“認定辦好事情的能力并不只在于政府的單一權力和力量,也不在于政府是否下命令和運用權威,而在于政府與公民社會之間廣泛的社會聯系”。⑤俞可平:《治理與善治》,社會科學文獻出版社 2000年版,第 34—35頁。食品安全突發事件預警作為一項公共事務,其治理主體除政府與企業外,理應有社會多元主體的共同參與。作為社會治理的共同承擔者,社會公眾親身體驗各種社會問題,可以最靈敏地感知食品安全突發事件,對食品安全問題有著最直觀的感受與理解。社會組織深入民眾,最真實地反映公眾的意見,有著政府和企業無可替代的優越性。同時,食品安全預警中的社會參與亦能減輕政府監督的成本。

二、社會多元主體參與食品安全突發事件預警的行為與機制

依據在食品安全預警信息傳遞過程中發揮作用的不同,我們將社會參與主體分為公民個體、非營利組織、新聞媒體和醫療機構等。

(一)公民參與

食品安全關系到公民的切身利益。消費者對食品安全信息十分敏感,并且由于群體龐大,無論在監督政府還是意見表達方面都有巨大力量。消費者作為親歷者,可以及時將所掌握的食品安全預警信息傳達給政府預警系統,同時行使對政府的監督權利。

公民參與預警信息傳遞與監督。公民處于食品安全預警信息傳遞的第一環節,其提供的信息的真實性與可靠性較高。“當消費者和經營者發生權益爭議時,消費者可通過與經營者協商和解、請求消費者協會調解、向有關行政部門申訴、根據與經營者達成的仲裁協議提請仲裁機構仲裁和向人民法院提起訴訟等方式解決問題”。同樣,消費者也可向具有公信力的非營利組織如消費者協會傳達信息,借助非營利組織向政府傳遞信息。此外,消費者還可將自己掌握的信息報告給新聞媒體,通過新聞媒體來引發社會和政府機關的關注,加強預警的效果。

公民參與和監督食品安全風險評估。“食品安全風險最大的利益相關者是食品消費者,食品安全風險的最普遍的監督人員也是食品消費者,然而如何能使社會監督能力與政府的行業監管能力有效嫁接,就需要完善多元參與的食品安全風險治理機制”。⑥詹承豫:《中國食品安全風險治理架構研究》,《標準科學》2009年第 7期。因為食品風險專家治理模式也會遇到“無法保證評估結果可靠”、“風險認知存在差別、意見分歧”、“使用的數據樣本未必可靠精確”⑦彭飛榮:《食品安全風險評估中專家治理模式的重構》,《甘肅政法學院學報》2009年第 6期。等問題。所以,為使專家與民眾達成共識,食品安全風險評估也應該引入一定程度的公民參與。另外,引入公眾參與也可以消除來自政府或企業對專家判斷的過度影響,增強專家的獨立性與權威性,增加專家風險評估工作的公開性和透明程度,使整個風險評估工作更直接地處在公民的監督之下。

(二)非營利組織的參與

非營利組織由于具有“民間性、非營利性、志愿性、組織性、自治性”等特點,其在表達民眾意見方面有較強的說服力,其主動性和靈活性強于政府,對于民眾的需求察覺更敏銳且更積極,因此在一些公共事務處理上能與政府形成良好的合作關系。我們將此處所涉及的非營利組織分為行業協會與非行業協會的公益或自治組織。

行業協會是“一種主要由會員自發成立的會員制的,在市場中開展活動的、以行業為標志的、非營利性的、非政府的、互益性的組織”。①賈西津、沈恒超、胡文安等:《轉型時期的行業協會:角色、功能與管理體制》,社會科學出版社 2004年版,第 13頁。在我國通常注冊成為社會團體,有著代表、溝通、協調、監督、公證、統計、研究、服務等八項職能。②劉琳:《食品安全的社會監督研究》,中南大學碩士論文,2009年。我國《食品安全法》第 7條規定:“食品行業協會應當加強行業自律,引導食品生產經營者依法生產經營,推動行業誠信建設,宣傳、普及食品安全知識。”食品行業協會處于食品行業之中,掌握著比政府和公民更多的行業信息,通過對本行業基本情況進行統計、分析和發布結果,研究行業發展中存在的問題,以各種方式將信息傳遞給政府、企業和社會,為食品安全風險評估提供相關科學數據、技術信息等。

“國務院衛生行政部門應當選擇具備相應技術能力的單位起草食品安全國家標準草案。提倡由研究機構、教育機構、學術團體、行業協會等單位,共同起草食品安全國家標準草案。”行業協會可充分發揮其研究職能和專業技術優勢,參與到食品安全標準的制定中,在食品安全標準的執行中也應發揮更多的監督作用。同樣,“在制定國家食品安全風險監測計劃時,應征求行業協會、國家食品安全標準審評委員會以及農產品質量安全評估專家委員會的意見”,這就賦予了食品行業協會參與風險監測和標準制定的權利。最后,當出現食品安全突發事件時,行業協會作為本行業利益的代表者,一方面要代表行業作好危機公關;另一方面,也要以信息提供等方式協助政府開展食品安全預警。

非行業協會的公益組織在食品安全突發事件預警機制中也占有重要地位,其中具有代表性的是消費者協會。消費者協會雖無專業技術優勢,法律法規賦予其職能也多為行政性質,但由于其覆蓋面廣且影響范圍大,可以起到聯系者和信息傳遞者的作用。此外,在食品安全風險評估中,當有“公眾高度關注的食品安全問題需要盡快解答”時,衛生部可以要求國家食品安全風險評估專家委員會立即研究分析。在這個過程中,消費者協會通過對消費者投訴和咨詢進行統計分析,將得到的數據結果傳達給行政部門,作為政府判定一個食品安全問題是否正被“公眾高度關注”的重要依據。

(三)新聞媒體和醫療機構的參與

無論是公民還是非營利組織,在參與食品安全風險評估和突發事件預警過程中,均會一定程度地依賴新聞媒體。新聞媒體是公民和非營利組織參與食品安全預警的手段和工具,自身亦為監督主體。“大眾傳播媒介應當做好維護消費者合法權益的宣傳,對損害消費者合法權益的行為進行輿論監督。”“新聞媒體應當開展食品安全法律、法規以及食品安全標準知識的公益宣傳”。新聞媒體的職能通常在于宣傳和監督兩方面。在食品安全風險評估和突發事件預警中,新聞媒體一方面對公民反映的問題進行曝光,另一方面表達民眾的利益訴求。新聞媒體對于公眾關注話題有著敏銳嗅覺,因而容易發現“公眾高度關注的食品安全問題”。由于其在一定程度上對社會輿論有著導向作用,因此新聞媒體所聚焦的問題也往往會成為公眾所關注的問題。當新聞媒體將焦點放到某一食品安全問題上時,不僅公眾,政府部門、行政高層也自會注意,從而加強預警中的社會監督,提高信息傳遞效率。

醫療機構是食品安全突發事件的監測前端,掌握著食品安全問題的第一手數據。食品安全突發事件的一個重要特征是,當食品安全問題出現之后,受害者通常會前往醫療機構就診,醫療機構在接受患者并發現一定數量相似癥狀時,會產生警覺,將問題上報。直接來自醫療機構的數據具有很強的說服力,讓人直觀感受到食品安全突發事件已經造成的危害。由于醫療機構是最先發現食品安全問題的社會組織,所以醫療機構的反應速度直接影響到食品安全預警是否及時有效。

三、典型食品安全事件預警中的社會參與機制分析:以三鹿奶粉為例

2008年 3月,南京兒童醫院把 10例嬰幼兒泌尿結石樣本送至該市鼓樓醫院泌尿外科專家孫西釗處進行檢驗,三鹿奶粉問題浮出水面。5月 20日,一名網友在天涯社區發表了題為《這種奶粉能用來救災嗎?!》的帖子,揭露他 2007年 11月購買的三鹿奶粉存在嚴重質量問題。6月 28日,甘肅出現一例相似病例,此后全國各地陸續出現相似病例,人們開始將元兇鎖定為三鹿嬰幼兒奶粉。8月,三鹿集團自檢查明不法奶農向牛奶中摻入三聚氰胺后,以合格產品逐步將含三聚氰胺產品調換撤出市場。9月 9日,媒體首次報道“甘肅14名嬰兒因使用三鹿奶粉同患腎結石”。不久,三鹿集團發布產品召回聲明稱,經公司檢查發現 2008年 8月 6日前出廠的部分批次三鹿嬰幼兒奶粉被三聚氰胺污染。2008年 9月 12日,衛生部要求各地統計因三鹿奶粉導致的嬰幼兒患病情況。9月 13日,國務院啟動了國家重大食品安全事故一級響應機制,并成立應急處置領導小組,由衛生部牽頭,國家質檢總局、工商總局、農業部、公安部、食品藥品監管局等部門和河北省人民政府參加,共同進行三鹿嬰幼兒配方奶粉重大食品安全事故的處理,三鹿集團被責令停產整頓。同時,有關部門對三鹿嬰幼兒配方奶粉的生產以及奶牛養殖、原料奶收購、乳品加工等各個環節展開調查,質檢總局會同有關部門對市場上所有的嬰幼兒奶粉進行全面檢驗檢查。最后的檢驗結果證明,不但三鹿,伊利、蒙牛、光明等知名乳制品均存在問題,整個社會開始陷入了對食品安全事故的恐慌之中。

三鹿奶粉重大食品安全突發事件的深層原因來自多方面,但從事件預警角度來看,社會參與不足也是導致事件預警滯后的重要原因。

公民參與渠道不暢。公民在此次事件中的參與不足表現在三個方面,一是對參與途徑不了解,二是參與積極性不高,三是參與渠道不通暢。由于我國參與食品監管的部門較多,公民在發現問題后不知通過何種渠道向何部門反映。例如,“由于一年中先后收治了六例腎結石引起無尿的嬰兒,武漢同濟醫院小兒外科的袁繼炎、張文教授通過臨床調查,高度懷疑與‘某品牌奶粉’密切相關,卻不知去何處反映問題”。可見公民維權和自我保護意識不強,也說明了公眾的投訴渠道不暢。2008年 6月,國家質檢總局食品生產監管司網站上出現了消費者投訴嬰兒因食用三鹿奶粉后身患腎結石,但食品生產監管司到 7月 2日才回復道:“請你提供問題奶粉的詳細信息,以便我們調查。”①于芳:《政府危機管理預防預警機制的構建與完善》,《云南行政學院學報》2006年第 4期。可見在公眾與有關部門的信息溝通機制方面存在嚴重不足。

非營利組織參與力度不夠。作為與三鹿奶粉事件緊密相關的非營利組織,中國奶業協會和消費者協會的表現并不盡如人意,從日常的食品安全監督和食品安全知識宣傳到突發事件的預警環節,均沒有發揮出應有的作用。首先,中國奶業協會作為行業協會,事前沒有盡到應盡的監督和宣傳職能。在三鹿奶粉問題被媒體曝光之后也未見其身影,奶業協會的這種態度與作為既沒有將行業帶出危機,也沒有讓消費者得到安撫。其次,此次事件中雖然消費者協會只接到兩例投訴,但從《消費者權益保護法》第 32條的規定看來,“投訴事項涉及商品和服務質量問題的,可以提請鑒定部門鑒定,鑒定部門應當告知鑒定結論”。“對損害消費者合法權益的行為,通過大眾傳播媒介予以揭露、批評”。消費者協會均未做到。

新聞媒體參與滯后。據報道,早在 2008年 3月,三鹿集團便陸續接到泌尿系統結石病患嬰兒家長的投訴,到 9月 9日媒體首次報道“甘肅 14名嬰兒因使用三鹿奶粉同患腎結石”,其間相隔有半年之久,期間只有《東方早報》明確指出是三鹿奶粉。縱觀整個事件,媒體滯后的態度和模糊的報道,引發公眾的質疑和不信任也是理所當然。

醫療機構監測機制缺失。醫療機構是食品安全問題的最先發現者。2008年 3月,南京兒童醫院把 10例樣本送至孫西釗處進行檢驗時,醫療機構應能發現問題。2008年 7月,接到醫院報告的甘肅省衛生廳開始對三鹿奶粉問題進行最初調查。可以看出,目前醫療機構中尚缺乏有效的監測機制。當醫院發現問題預兆時,并沒有進一步將問題反映到有關部門以供調查。作為食品安全預警初期最重要的組織,醫療機構未能積極參與到食品安全預警中,這對食品安全突發事件預警的不利影響顯而易見。

四、完善我國食品安全突發事件預警社會參與機制的政策建議

(一)構建食品安全預警信息平臺,保障信息交流的及時準確

在食品安全突發事件預警中大致存在著兩種信息,即食品安全信息和預警信息。政府應建立食品安全信息平臺,與社會互動交流和進行信息發布。交流可通過電話、網絡等多種渠道。這對食品安全的預警有積極意義:一方面,食品安全信息的交流是確保生產經營者、消費者、政府等獲得信息、減少食品安全突發事件的關鍵因素。另一方面,社會在食品安全突發事件預警中的參與主要集中于預警信息采集環節,環節應盡可能減少,也即盡可能減少中間傳遞者,大大縮短信息傳遞時間。

作為食品安全突發事件預警社會參與的保障機制,食品安全預警信息平臺至少能解決以下幾個問題:一是消費者在商品交易中的信息不對稱,二是公民在投訴或舉報過程中因不清楚政府內部監督體系而不知道向何部門投訴,三是公民在投訴或舉報過程中遇到部門相互推諉導致舉報受阻。

目前我國尚沒有一個統一的食品安全信息交流平臺,雖然消費者協會的網站已經在信息發布和接受投訴方面做出了一些成績,但很多食品安全問題并不適合到消費者協會投訴,例如醫生在就診過程中發現的與食品安全有關的問題。這樣一個統一的食品安全信息交流平臺將統一接受公民或基層自治組織等任何與食品安全有關的舉報與情況反映,打破了部門疆界。對于政府而言,一是能降低獲取信息的成本,二是方便了職責分配。此外,政府在通過該平臺統一發布食品安全信息時,也避免了各部門單獨發布可能出現的矛盾和沖突,從而在一定程度上保證了公信力。

(二)加強正向激勵,完善食品安全預警社會參與的激勵機制

為使食品安全預警社會參與主體對食品安全問題的揭露和反映有足夠的積極性,必須建立一套針對參與主體的預警激勵機制。預警激勵機制覆蓋公民、非營利組織以及醫療機構等各社會參與主體,目的在于方便社會主體參與,降低參與成本,調動其參與積極性。

在關于消費者維權的調查中,14.4%的被調查者有過食品衛生消費投訴的經歷,遇到消費問題后,49.2%的受訪者“直接找銷售方協商”,“29.6%的人認為維權過程繁瑣,26.7%的人認為維權效果達不到預期,25.5%的人認為維權成本太高,17.0%的人認為投訴渠道少”。①李欣悅、郭超:《三成受訪者稱消費維權“太繁瑣”》,《新京報》2010年 3月 15日。從以上調查看來,消費者在自身利益受到損害時,大都最先直接找銷售方協商解決問題,從食品安全預警角度來看,這很不利于信息的采集。要鼓勵公民維權,對食品安全問題進行檢舉揭發,就必須構建一套激勵機制:一是加強公眾參與的宣傳和教育。政府、消費者協會和其他非營利組織應加強宣傳教育,提高公民維權意識。二是簡化投訴和舉報程序,提高舉報獎勵額度。從上文所提及的調查結果看來,很多人認為維權過程繁瑣、維權成本太高。提高舉報獎勵額度能鼓勵消費者及時舉報,而簡化投訴和舉報程序則是從降低成本角度鼓勵消費者投訴。三是確保社會參與的激勵效應,保障消費者的利益得以實現,增強社會參與激勵的宣傳教育和示范效應。

(三)完善行業協會的建設,加強新聞媒體監督力度

重視發揮行業協會的職能,既要充分發揮其在政府和企業之間的橋梁作用,又要發揮其對于行業內部的監督作用。食品行業協會通過提供專業數據和技術的方式來幫助政府進行食品安全風險評估,進行風險監測計劃制定,幫助進行食品安全標準制定等。同時,行業協會也要及時向社會提供有關食品安全的信息,以減少信息不對稱帶來的食品安全問題。

食品安全宣傳和食品安全突發事件預警信息傳播都離不開新聞媒體。在食品安全事件報道中,媒體占據了主導地位,幾乎所有食品安全問題都由媒體在第一時間曝光。要在食品安全預警機制中加強各個參與主體的協作,充分發揮各個參與主體的優勢,建立健全消費者普遍監督、行業協會專業支持、新聞媒體宣傳教育和食品行業自主管制的立體監督體系,形成有機融和、良性互動的食品安全突發事件監測和預警網絡。

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]A

]1003-4145[2011]05-0053-05

2011-02-14

詹承豫,中國政法大學政治與公共管理學院副教授,中國政法大學博士后,中國政法大學危機管理研究中心副主任;劉星宇,中國政法大學研究生。

國家自然科學基金重大項目“非常規突發事件應急管理的法制保障系統 (90924028)”;教育部人文社會科學研究青年項目“中國食品安全風險治理體制機制研究(09YJC810046)”。

(責任編輯:周文升 wszhou66@126.com)