突發(fā)事件應(yīng)急現(xiàn)場指揮系統(tǒng)研究

馬 奔 王郅強(qiáng)

(山東大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院,山東濟(jì)南 250100;清華大學(xué)公共管理學(xué)院,北京 100084)

突發(fā)事件應(yīng)急現(xiàn)場指揮系統(tǒng)研究

馬 奔 王郅強(qiáng)

(山東大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院,山東濟(jì)南 250100;清華大學(xué)公共管理學(xué)院,北京 100084)

突發(fā)事件應(yīng)急現(xiàn)場指揮系統(tǒng)是一套在應(yīng)急響應(yīng)過程中指揮、控制、協(xié)調(diào)與整合各應(yīng)急單位進(jìn)行現(xiàn)場管理的方式,其組織功能、結(jié)構(gòu)與特征都是為了更有效率地處置突發(fā)事件。我國應(yīng)加強(qiáng)突發(fā)事件初期應(yīng)急現(xiàn)場指揮的力度和責(zé)任,構(gòu)建多部門綜合協(xié)調(diào)與處置的應(yīng)急現(xiàn)場指揮機(jī)制,建立健全符合中國國情的標(biāo)準(zhǔn)化與靈活性相統(tǒng)一的應(yīng)急現(xiàn)場指揮系統(tǒng),更好地提升處理突發(fā)事件的效能。

突發(fā)事件;應(yīng)急現(xiàn)場指揮系統(tǒng);應(yīng)急管理

隨著各類突發(fā)事件的頻繁發(fā)生,應(yīng)急現(xiàn)場指揮與處置難度不斷加大,尤其是跨區(qū)域和跨領(lǐng)域的突發(fā)事件,更是對政府應(yīng)急現(xiàn)場指揮提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。在這方面,美國的突發(fā)事件應(yīng)急現(xiàn)場指揮系統(tǒng) (Incident Command System,I CS)①按字面意思,Incident Command System可以翻譯為事件指揮系統(tǒng),但就強(qiáng)調(diào)所蘊(yùn)含的功能而言,也可翻譯為突發(fā)事件應(yīng)急現(xiàn)場指揮系統(tǒng)。較為成熟,其結(jié)構(gòu)具有相當(dāng)大的彈性,是一個有效率和實(shí)用價值的應(yīng)急現(xiàn)場指揮管理系統(tǒng)。我國政府應(yīng)立足于我國應(yīng)急管理的實(shí)際需要,積極借鑒國際應(yīng)急管理的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn),創(chuàng)建一套應(yīng)急現(xiàn)場指揮、控制、協(xié)調(diào)與整合的全流程應(yīng)急管理系統(tǒng),以最終實(shí)現(xiàn)對突發(fā)事件的有序管理。

一、突發(fā)事件應(yīng)急現(xiàn)場指揮系統(tǒng)的起源和發(fā)展

美國南加州是經(jīng)常發(fā)生森林火災(zāi)的地方,1970年 9月的一場大火共造成 16人死亡、885棟房屋被毀、數(shù)以萬計的居民流離失所,經(jīng)濟(jì)損失巨大。這次大火給參與應(yīng)急救援的部門帶來極大的混亂,也暴露出突發(fā)事件的應(yīng)急現(xiàn)場指揮管理中存在著很多問題。譬如,太多的人同時向一位指揮官報告、不同機(jī)關(guān)的應(yīng)急管理組織結(jié)構(gòu)存在差異、缺乏可靠的突發(fā)事件信息、缺少機(jī)關(guān)之間合作的機(jī)制、各機(jī)關(guān)之間缺乏統(tǒng)一的通訊頻率和代碼、不明確的或者未詳細(xì)指明的突發(fā)事件受害者、不充分且相互矛盾的信息溝通、缺乏共同的指揮管理方法等。在滅火的過程中,雖然政府各相關(guān)部門都盡了最大努力,但上述問題的存在嚴(yán)重影響了應(yīng)急救援的效率和效果。②Incident Command System National Training Curriculum.History of ICS,October 1994.http://www.nwcg.gov/pms/for ms/compan/history.pdf

火災(zāi)過后,美國加州的消防部門開始對應(yīng)急指揮中存在的問題進(jìn)行檢討,并提出了解決辦法。最初由加州森林與消防局、加州應(yīng)急管理辦公室、洛杉磯市消防局、洛杉磯郡消防局、圣塔芭芭拉郡消防局、凡圖拉郡消防局及美國農(nóng)業(yè)部林業(yè)局等 7個單位聯(lián)合組成南加州潛在緊急事件消防資源系統(tǒng) (Firefighting Resources of Southern California Organized for Potential Emergencies,簡稱 FI RESCOPE),組建成一個應(yīng)急指揮系統(tǒng),確定了各參與救援單位的構(gòu)成與職責(zé)。在此基礎(chǔ)上,最終發(fā)展出突發(fā)事件應(yīng)急現(xiàn)場指揮系統(tǒng)。①Dana Cole.The Incident Command System:A 25-Year Evaluation By California Practitioners,An Applied Research Project Submitted to The National Fire Academy as Part of the Executive Fire Officer Program,February 2000.Incident Command System Training:ICS Review Material.http://training.fema.gov/EM IWeb/IS/ICSResource/assets/reviewMaterials.pdf.夏保成:《美國公共安全管理導(dǎo)論》,當(dāng)代中國出版社 2006年版。施邦筑、熊光華:《大規(guī)模災(zāi)害救災(zāi)標(biāo)準(zhǔn)作業(yè)系統(tǒng)之建立研究報告》,臺北科技大學(xué)土木與防災(zāi)研究所,2002年。

1972年,美國國會授權(quán) FI RESCOPE負(fù)責(zé)發(fā)展突發(fā)事件應(yīng)急現(xiàn)場指揮系統(tǒng)的相關(guān)技術(shù),參與的單位一起確定了在處理突發(fā)事件時所使用的共同專業(yè)術(shù)語、程序等,還對突發(fā)事件應(yīng)急現(xiàn)場指揮系統(tǒng)實(shí)施了現(xiàn)場測試。隨著以后的實(shí)踐,突發(fā)事件應(yīng)急現(xiàn)場指揮系統(tǒng)也逐漸變得更加成熟。到 1980年,突發(fā)事件應(yīng)急現(xiàn)場指揮系統(tǒng)的若干部分在幾次重大的火災(zāi)中得到成功應(yīng)用。洛杉磯消防局、加州森林與消防局和州應(yīng)急管理辦公室開始正式采用突發(fā)事件應(yīng)急現(xiàn)場指揮系統(tǒng),并得到州消防工作委員會的認(rèn)可。許多州也把突發(fā)事件應(yīng)急現(xiàn)場指揮系統(tǒng)作為處理各類突發(fā)事件的程序。國際警察局長協(xié)會和美國國家消防學(xué)院都把突發(fā)事件應(yīng)急現(xiàn)場指揮系統(tǒng)作為應(yīng)對突發(fā)事件的標(biāo)準(zhǔn)教材。美國國家消防協(xié)會 (NFPA)1600號法規(guī) (NFPA1600)把突發(fā)事件應(yīng)急現(xiàn)場指揮系統(tǒng)列為災(zāi)難管理建議處置的要點(diǎn)。上世紀(jì) 90年代中期,美國聯(lián)邦應(yīng)急管理署所屬的應(yīng)急管理學(xué)院,將突發(fā)事件應(yīng)急現(xiàn)場指揮系統(tǒng)作為重要的經(jīng)典課程講授,并把它推廣到了全國的應(yīng)急管理領(lǐng)域中。2004年,美國國土安全部在對突發(fā)事件應(yīng)急現(xiàn)場指揮系統(tǒng)的術(shù)語涵義、組織和程序方面作了稍微的修改后,在全國突發(fā)事件應(yīng)急管理系統(tǒng)中全盤采用突發(fā)事件應(yīng)急現(xiàn)場指揮系統(tǒng),并成為適用于所有突發(fā)事件處理的指揮系統(tǒng)。目前,很多國家也使用類似的系統(tǒng)。②D SH.National IncidentManagement System.df.FEMA.N IMS Basic The Incident Command System.http://www.fema.gov/pdf/nims/N IMS_basic_incident_command_system.pdf.

二、突發(fā)事件應(yīng)急現(xiàn)場指揮系統(tǒng)的組織功能、結(jié)構(gòu)與特征③http://www.fema.gov/pdf/emergency/nims/N IMS_core.pGregoryA.Bigley,Karlene H.Roberts.The Incident Command System:High-Reliability Organizing For ComplexAnd Volatile Task Environments.Academy ofManagementJournal2001,44(6):1281—1299.Dick A.Buck,Joseph E.Trainor,Benigno E.Aguirre.A Critical Evaluation of the Incident Command System and N IMS.Journal of Homeland Security and EmergencyManagement,2006,3(3):1—22.Incident Command System Training:ICS Review Material.http://training.fema.gov/EM IWeb/IS/ICSResource/assets/reviewMaterials.pdf.鄭雙忠、鄧云峰、劉鐵民:《事故指揮系統(tǒng)的發(fā)展與框架分析》,《中國安全生產(chǎn)科學(xué)技術(shù)》2005年第 4期。劉鐵民:《重大事故應(yīng)急指揮體系 (ICS)框架與功能》,《中國安全生產(chǎn)科學(xué)技術(shù)》2007年第 2期。施邦筑、熊光華:《大規(guī)模災(zāi)害救災(zāi)標(biāo)準(zhǔn)作業(yè)系統(tǒng)之建立研究報告》,臺北科技大學(xué)土木與防災(zāi)研究所,2002年。

(一)突發(fā)事件應(yīng)急現(xiàn)場指揮系統(tǒng)的組織功能

突發(fā)事件應(yīng)急現(xiàn)場指揮系統(tǒng)的組織功能主要是基于以下五項(xiàng)工作建立的:第一,指揮,即制定應(yīng)急管理的目標(biāo)和優(yōu)先級別,對于要處理的突發(fā)事件負(fù)大部分責(zé)任;第二,作業(yè),即以實(shí)際的行動來完成應(yīng)急管理計劃;第三,計劃,即對所有的信息進(jìn)行收集與評估,研究制定達(dá)到應(yīng)急管理目標(biāo)的行動計劃;第四,后勤,即為各項(xiàng)應(yīng)急管理行動提供所需的應(yīng)急資源和其它服務(wù);第五,財務(wù),即為各項(xiàng)應(yīng)急管理行動提供經(jīng)費(fèi)和財務(wù)分析,并監(jiān)督各行動的花費(fèi)。在這五項(xiàng)組織功能中,指揮處于核心的地位,其它四項(xiàng)工作都是為指揮服務(wù)的。

(二)突發(fā)事件應(yīng)急現(xiàn)場指揮系統(tǒng)的人員結(jié)構(gòu)

1.現(xiàn)場指揮官與指揮人員

(1)現(xiàn)場指揮官。現(xiàn)場指揮官是突發(fā)事件處理的領(lǐng)導(dǎo)者,在小規(guī)模的突發(fā)事件中,他可以一個人承擔(dān)所有的職責(zé)。但在大規(guī)模的突發(fā)事件中,現(xiàn)場指揮官可以通過一般人員或指揮人員共同處理。對于現(xiàn)場指揮官的確認(rèn),一般而言,如果突發(fā)事件只是與一個單位有關(guān),由最先到達(dá)現(xiàn)場的資深應(yīng)急管理人員或該轄區(qū)的主管擔(dān)任;如果突發(fā)事件涉及到多個單位,通常會由法律或法規(guī)決定誰是指揮官。當(dāng)突發(fā)事件范圍較大且較復(fù)雜時,現(xiàn)場指揮官就需要更高的級別和資歷,負(fù)責(zé)的單位有權(quán)指派另一個更能勝任的現(xiàn)場指揮官,卸任的現(xiàn)場指揮官在移交指揮權(quán)時,必須向新任現(xiàn)場指揮官提供一份完整的簡報,并告知所有參與的應(yīng)急管理人員。

現(xiàn)場指揮官的基本責(zé)任主要是:建立指揮所、建立并維持一個合理的組織編制、指派各個部門的主要工作任務(wù)、擔(dān)負(fù)起未被指派的任務(wù)、與外界建立良好的關(guān)系、維護(hù)工作人員的身體與心理健康、建立各項(xiàng)資源運(yùn)用的優(yōu)先級、與各個單位互動及接收并傳達(dá)重要信息、確保各單位之間能夠有效溝通、輔導(dǎo)事故行動計劃的擬定及完成、正確傳達(dá)信息給各媒體、決定災(zāi)難救援行動的終止、協(xié)助災(zāi)后的重建與調(diào)查。由于現(xiàn)場指揮官的責(zé)任重大,因此要求他接受過應(yīng)急管理的專業(yè)培訓(xùn)、充分了解突發(fā)事件應(yīng)急現(xiàn)場指揮系統(tǒng)的運(yùn)作、熟悉當(dāng)?shù)氐膽?yīng)急預(yù)案、參與過當(dāng)?shù)氐膽?yīng)急演練、認(rèn)識到自己的工作是管理與協(xié)調(diào)而不是上場作戰(zhàn)更不是行使咆哮發(fā)怒的權(quán)力。

現(xiàn)場指揮官可以有一個或多個副指揮官。現(xiàn)場指揮官可以任命指揮人員和一般人員。指揮人員負(fù)責(zé)整個組織的信息管理、安全和聯(lián)絡(luò)。一般人員則是其它四個組別的負(fù)責(zé)人。現(xiàn)場指揮官可以根據(jù)突發(fā)事件的局勢和應(yīng)對情況將權(quán)力下放給這些指揮人員。

(2)指揮人員。根據(jù)突發(fā)事件的規(guī)模與情況,現(xiàn)場指揮官可以將自己負(fù)責(zé)的一些重要工作指派給專門的成員負(fù)責(zé),他們通常被稱為指揮人員。每項(xiàng)工作只有一個官員,沒有副官,但可以根據(jù)需要設(shè)立一個或若干個助理人員,這些指揮人員是“新聞官”、“聯(lián)絡(luò)官”和“安全官”。新聞官是“橋梁”,負(fù)責(zé)設(shè)立新聞發(fā)布中心,定期發(fā)布信息,把有關(guān)的信息傳遞給媒體,讓媒體有效并且正確地將應(yīng)急管理的活動傳播給大眾,確保媒體記者的安全,避免讓記者到處采訪,協(xié)助媒體采訪到正面的信息,避免新聞炒作。安全官負(fù)責(zé)監(jiān)控突發(fā)事件現(xiàn)場的安全狀況,擬定預(yù)防與保護(hù)措施,確保所有參與應(yīng)急管理人員的安全。聯(lián)絡(luò)官,要擔(dān)負(fù)起不同單位或區(qū)域人員的接洽、報到、聯(lián)絡(luò)和登記等相關(guān)工作,因?yàn)楫?dāng)突發(fā)事件涉及到多個政府機(jī)關(guān)或多個行政區(qū)域時,相關(guān)單位或區(qū)域會派出人員代表其參與突發(fā)事件的處理。

2.一般人員

一般人員指的是作業(yè)組、計劃組、后勤組與財務(wù)組的人員,每組的領(lǐng)導(dǎo)者稱“組長”。在處理涉及多個部門的突發(fā)事件時,每個組除組長以外可以有一個或多個副組長,在每一個應(yīng)急管理周期內(nèi)只能任命一位組長。此外,每個組還可以根據(jù)需要,配備一定數(shù)量的普通工作人員,以執(zhí)行組長或副組長的命令。總之,應(yīng)急指揮系統(tǒng)的每個部門都可以根據(jù)需要進(jìn)行擴(kuò)大和細(xì)化。

(1)作業(yè)組。作業(yè)組負(fù)責(zé)所有突發(fā)事件應(yīng)急管理的執(zhí)行。組長的主要責(zé)任是執(zhí)行并協(xié)調(diào)所有的應(yīng)急管理行動、協(xié)助現(xiàn)場指揮官制定應(yīng)對突發(fā)事件的行動計劃、確保現(xiàn)場指揮官了解應(yīng)對工作的進(jìn)展和應(yīng)急資源的使用狀況等。作業(yè)組可以采取多種不同方式擴(kuò)編,這主要取決于突發(fā)事件的種類、參與單位、處理的目標(biāo)與策略等。在突發(fā)事件初期,作業(yè)組僅有少數(shù)的成員參與事件的處理,當(dāng)突發(fā)事件發(fā)展得越來越復(fù)雜且需要更多的資源投入時,就需要把作業(yè)組擴(kuò)編,可以根據(jù)地理或功能設(shè)立分組,每一分組必須指定一個分組長,必要時可以在分組層級指派副分組長。

(2)計劃組。計劃組的任務(wù)主要是搜集、分析和處理突發(fā)事件的相關(guān)信息,擬定每一周期的應(yīng)急管理行動計劃,擬定突發(fā)事件結(jié)束后的解散計劃,監(jiān)控各項(xiàng)人力、物力資源的狀況,對突發(fā)事件的應(yīng)急管理作紀(jì)錄等。根據(jù)應(yīng)對突發(fā)事件的需要,計劃組下面也可以擴(kuò)編為多個小組,如資源小組、位置小組、解散小組、文書小組和技術(shù)專家小組等。

(3)后勤組。后勤組負(fù)責(zé)處理突發(fā)事件時所需要的各種支持,包括物資、設(shè)備、食物和通訊等。當(dāng)然,如果需要的話,后勤組可以根據(jù)需要擴(kuò)編為六個小組,如供給小組、地面支援小組、設(shè)備小組、食物小組、通訊小組和醫(yī)療小組等。

(4)財務(wù)組。財務(wù)組的主要任務(wù)是管理突發(fā)事件的財務(wù)工作,包括采購、賠償和成本核算等,并保存所有與突發(fā)事件有關(guān)的支出賬目。根據(jù)需要,財務(wù)組可以擴(kuò)編為四個小組,如賠償小組、支付小組、采購小組和計時小組等。

(三)突發(fā)事件應(yīng)急現(xiàn)場指揮系統(tǒng)的基本組織結(jié)構(gòu)

突發(fā)事件應(yīng)急現(xiàn)場指揮系統(tǒng) (I CS)的基本組織采用可擴(kuò)展的樹狀結(jié)構(gòu),根據(jù)突發(fā)事件的規(guī)模,組織結(jié)構(gòu)可以自由擴(kuò)編,以滿足較大規(guī)模突發(fā)事件的需要,具有很強(qiáng)的靈活性。

(四)突發(fā)事件應(yīng)急現(xiàn)場指揮系統(tǒng)的特征

1.通用的術(shù)語。在應(yīng)對突發(fā)事件的指揮過程中,必須使用通用的術(shù)語,尤其是多部門參與的應(yīng)急管理,術(shù)語不一致會導(dǎo)致應(yīng)對的混亂和無效率。下面兩個原則將有助于指揮官建立通用的術(shù)語:第一,事故現(xiàn)場的應(yīng)急管理人員必須使用救災(zāi)人員、設(shè)備設(shè)施的通用名稱;第二,用文字取代編號。

2.模塊化的組織。模塊化的組織就是指由上而下發(fā)展的組織模式。由上而下意味著在突發(fā)事件的初期,現(xiàn)場指揮由最先到達(dá)事件現(xiàn)場的官員或資深應(yīng)急管理人員擔(dān)任,隨著突發(fā)事件的逐漸發(fā)展和演變,指揮官開始成立其它部門,如計劃部、作業(yè)部等。

3.目標(biāo)式管理。目標(biāo)式管理貫穿整個突發(fā)事件應(yīng)急現(xiàn)場指揮系統(tǒng) (I CS),主要包括確定突發(fā)事件處理的目標(biāo)、策略,傳達(dá)任務(wù),評估成績等。

4.整合的通訊。整合的通訊就是指使用共同的頻率、共同的術(shù)語、共同的通訊計劃、標(biāo)準(zhǔn)的作業(yè)程序、明晰的內(nèi)文等。根據(jù)突發(fā)事件規(guī)模的大小和復(fù)雜程度,可以建立多路通訊網(wǎng)絡(luò)。

5.一元化的指揮。統(tǒng)一指揮是指在突發(fā)事件的應(yīng)急指揮中,每一個應(yīng)急管理人員僅向一位指定的人員負(fù)責(zé)。

6.統(tǒng)一的指揮框架。統(tǒng)一的指揮結(jié)構(gòu)是指與突發(fā)事件相關(guān)的多個單位,即使在地理上屬于不同的區(qū)域,或者在功能上屬于不同的系統(tǒng),都必須為完成共同目標(biāo)而行動。尤其當(dāng)突發(fā)事件涉及多個行政區(qū)域、行政區(qū)域內(nèi)涉及多個單位或涉及到多個行政區(qū)域和單位時,統(tǒng)一的指揮框架有助于提高應(yīng)對突發(fā)事件的效能。

7.統(tǒng)一的突發(fā)事件行動計劃。統(tǒng)一的突發(fā)事件行動計劃是指應(yīng)對計劃中應(yīng)該翔實(shí)地確定應(yīng)變的目標(biāo)、行動的目的和所需支持。通常在以下時機(jī)需要制定統(tǒng)一的突發(fā)事件行動計劃:第一,運(yùn)用到多部門的資源時;第二,涉及到多個行政區(qū)域時;第三,突發(fā)事件特別復(fù)雜,需要人員、裝備等換班時。

8.適當(dāng)?shù)目刂品取＿m當(dāng)?shù)目刂品染褪侵敢晃徊块T主管人員可以有效地掌控的人數(shù)。突發(fā)事件應(yīng)急現(xiàn)場指揮中,任何部門主管人員的控制幅度是在 3—7個救災(zāi)資源之間,而以 5個為最佳,若是數(shù)目增加或減少,救災(zāi)指揮官應(yīng)重新考慮整個組織結(jié)構(gòu)。

9.救災(zāi)所需的特定設(shè)施。救災(zāi)所需的特定設(shè)施通常包括以下三項(xiàng):第一,一個可供應(yīng)急現(xiàn)場指揮官、指揮人員和一般人員等使用的緊急事件現(xiàn)場指揮所;第二,一個可暫時停放應(yīng)急資源的集結(jié)區(qū);第三,其它一些在突發(fā)事件中因特殊原因而必需的設(shè)施。

10.綜合的資源管理。在任何突發(fā)事件的應(yīng)對中,有效率地管理各項(xiàng)應(yīng)急資源是非常重要的。應(yīng)急資源包括所有的參與人員和針對突發(fā)事件準(zhǔn)備的主要設(shè)備 (設(shè)備應(yīng)當(dāng)包括相關(guān)的操作與維護(hù)人員)。在突發(fā)事件的處理中,應(yīng)急資源由負(fù)責(zé)應(yīng)急資源管理的人員統(tǒng)籌管理與補(bǔ)充,并根據(jù)突發(fā)事件應(yīng)急現(xiàn)場指揮系統(tǒng)(I CS)組織的規(guī)模等級而定。

11.指揮鏈與指揮的統(tǒng)一性。指揮鏈?zhǔn)侵冈谕话l(fā)事件的應(yīng)急管理中當(dāng)局的命令傳達(dá)線。指揮的統(tǒng)一性意味著在事件現(xiàn)場所有的個體都將向一位被指派的監(jiān)督者報告,這個原則克服了由多頭、沖突的指導(dǎo)帶來的混亂。

12.責(zé)任。在突發(fā)事件的管理中,每個個體將根據(jù)層級權(quán)限與個人功能盡到明確的責(zé)任。

13.派遣 /調(diào)度。只有當(dāng)接到請求或是通過已制定的資源管理系統(tǒng)進(jìn)行分配時,資源才能被動用,那些可以利用但并未被請求的資源不能被任意調(diào)度。

14.信息與情報管理。突發(fā)事件的應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)應(yīng)該建立一個搜集、分析、評估、分享以及管理突發(fā)事件相關(guān)信息與情報的程序。

三、突發(fā)事件應(yīng)急現(xiàn)場指揮系統(tǒng)運(yùn)作的個案分析①Tom D.Copeland,Philip Schaenman.Sherwin-W illiams PaintWarehouse Fire Dayton,Ohio.http://ncsp.tamu.edu/reports/USFA/dayton.pdf.

1987年 5月 27日,美國俄亥俄州代頓市 (Dayton)的舍溫—威廉姆斯涂料倉庫 (Sher win-W illiams Paint Warehouse)發(fā)生火災(zāi)。涂料倉庫與辦公大樓是一個大的建筑群,毗鄰?fù)苛蟼}庫沒有屋頂?shù)膮^(qū)域是放置儲藏罐的地方。涂料倉庫內(nèi)裝有超過 150萬加侖的涂料以及一些其它易燃性液體,此外還有相當(dāng)數(shù)量的氣溶膠罐。如果不能及時控制火災(zāi),將會造成嚴(yán)重后果。當(dāng)舍溫—威廉姆斯涂料倉庫的灑水設(shè)備自動工作時,代頓市消防局從消防報警中心接到自動報警的信息,與此同時,消防局也接到公眾和員工的報警電話。突發(fā)事件應(yīng)急現(xiàn)場指揮系統(tǒng)開始運(yùn)作。

代頓市消防局在接到舍溫—威廉姆斯涂料倉庫火災(zāi)的報警后,突發(fā)事件應(yīng)急現(xiàn)場指揮系統(tǒng)經(jīng)過 3次發(fā)展。21時 7分派出 3輛消防水車和 1輛化學(xué)車,并且由轄區(qū)的消防主管一同趕往現(xiàn)場,21時 8分到達(dá)現(xiàn)場后,消防主管綜合研判火災(zāi)形勢后,決定要求增派救援力量,于是又有 4輛消防水車和 2輛化學(xué)車被派往現(xiàn)場。在組織層面增加了新聞官和其它救援力量。此后隨著救災(zāi)難度的加大,突發(fā)事件應(yīng)急現(xiàn)場指揮系統(tǒng)的資源不斷增加,組織層面不斷擴(kuò)大與升級,增加了技術(shù)專家等,并最終由市長任現(xiàn)場負(fù)責(zé)首長來統(tǒng)一協(xié)調(diào)指揮。在指揮官方面包括初期火災(zāi)指揮官、安全官、新聞官、滅火分組、事故指揮官、特別技術(shù)專家。應(yīng)急資源也達(dá)到 10輛消防水車、5輛化學(xué)車、12輛救援車。

這場火災(zāi)一直到 6月 2日才完全撲滅,持續(xù)救災(zāi)時間為 6天。在初期突發(fā)事件指揮官第一時間到達(dá)現(xiàn)場后,分析火災(zāi)會繼續(xù)擴(kuò)大,決定立即請求增派資源。隨著火災(zāi)的升級和面臨水供應(yīng)、水污染以及空氣污染等復(fù)雜問題,突發(fā)事件應(yīng)急現(xiàn)場指揮系統(tǒng)在資源和組織人員等方面需要擴(kuò)充,并成立特別技術(shù)專家,處理滅火與污染控制等問題。亞歷山大(Glenn Alexander)市長到達(dá)火災(zāi)事故現(xiàn)場后,初期突發(fā)事件應(yīng)急指揮官向市長作了災(zāi)情簡報,并將指揮權(quán)轉(zhuǎn)移給市長,由市長擔(dān)任該突發(fā)事件的應(yīng)急指揮官。從初期轄區(qū)隊長指揮的單一消防分隊到后來由市長綜合協(xié)調(diào)和指揮不同力量參加救援,最終將大火撲滅。美國應(yīng)急管理署與消防局聯(lián)合進(jìn)行的事后應(yīng)急管理技術(shù)評估報告認(rèn)為:突發(fā)事件應(yīng)急現(xiàn)場指揮系統(tǒng)在舍溫—威廉姆斯涂料倉庫火災(zāi)中的表現(xiàn)是值得贊揚(yáng)的,第一,整個突發(fā)事件應(yīng)急現(xiàn)場指揮系統(tǒng)的運(yùn)作是非常高效的;第二,首先到達(dá)現(xiàn)場的轄區(qū)長官的決策是非常迅速和正確的;第三,空氣和水污染防控技術(shù)專家盡早地到達(dá)現(xiàn)場,考慮到了空氣與水污染的問題;第四,亞歷山大市長作出了勇敢的決策,沒有用水猛烈噴射來直接滅火,避免了對環(huán)境和城市供水的污染;第五,在整個火災(zāi)救援中,沒有人員死亡,僅有一名員工受重傷,一名消防員受輕傷。總之,整個突發(fā)事件應(yīng)急現(xiàn)場指揮系統(tǒng)有序和有效地運(yùn)作,對滅火救災(zāi)發(fā)揮了重要作用。

四、突發(fā)事件應(yīng)急現(xiàn)場指揮系統(tǒng)對我國的啟示

我國自 SARS以后,應(yīng)急管理工作取得長足的進(jìn)步,但是仍然任重而道遠(yuǎn)。只有經(jīng)過不斷的檢討與改進(jìn),才能提升處理突發(fā)事件的效能。尤其是在應(yīng)急現(xiàn)場指揮方面,我們還存在一些問題。突發(fā)事件應(yīng)急現(xiàn)場指揮系統(tǒng)的經(jīng)驗(yàn)和作法給我們很多的啟示。

(一)加強(qiáng)突發(fā)事件初期應(yīng)急現(xiàn)場指揮的力度和責(zé)任

《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》第八條雖然明確規(guī)定了縣級以上地方各級人民政府可以根據(jù)實(shí)際需要,設(shè)立相關(guān)類別突發(fā)事件應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu),組織、協(xié)調(diào)、指揮突發(fā)事件應(yīng)對工作。但在突發(fā)事件的第一現(xiàn)場,往往出現(xiàn)沒有人承擔(dān)現(xiàn)場應(yīng)急指揮任務(wù)的現(xiàn)象,而在事件逐步升級惡化時,更沒有人敢在第一時間作危機(jī)決策和現(xiàn)場指揮,從下到上層層等待上級指示,層層采取觀望態(tài)度,基本上處于束手無策的狀態(tài),這一點(diǎn)在群體性事件中表現(xiàn)得尤為明顯。一些領(lǐng)導(dǎo)不敢到現(xiàn)場指揮,一方面可能是責(zé)任心不夠,不想到現(xiàn)場指揮;另一方面可能是缺乏現(xiàn)場應(yīng)急指揮能力的訓(xùn)練和經(jīng)驗(yàn),不敢到現(xiàn)場指揮;再有一方面可能是權(quán)、責(zé)、利的關(guān)系不明確,不能到現(xiàn)場指揮。另外,我國在突發(fā)事件的現(xiàn)場處理中還存在一種情況,就是不同部門或者不同屬地的領(lǐng)導(dǎo)一擁而上,由于缺乏必要的法律授權(quán)來決定誰指揮,也沒有指揮權(quán)力交接的嚴(yán)格程序,往往是誰的職位高就聽誰的。而匆匆趕到的領(lǐng)導(dǎo)在一定程度上又不了解現(xiàn)場的情況,難以作出有效的指揮。有的時候職位高的領(lǐng)導(dǎo)中途退出指揮,導(dǎo)致現(xiàn)場最高指揮權(quán)的中斷。而突發(fā)事件應(yīng)急現(xiàn)場指揮系統(tǒng)強(qiáng)調(diào)應(yīng)急管理人員和政府高級官員平時都要接受突發(fā)事件應(yīng)急現(xiàn)場指揮的培訓(xùn)。在大規(guī)模和復(fù)雜的突發(fā)事件指揮權(quán)的交接上,通常由法律或法規(guī)規(guī)定誰是指揮官。卸任的現(xiàn)場指揮官在移交指揮權(quán)時,必須向新任現(xiàn)場指揮官提供一份完整的簡報,以便新任指揮官了解情況,強(qiáng)化應(yīng)急指揮的延續(xù)性。

(二)構(gòu)建多部門綜合協(xié)調(diào)與處置的應(yīng)急現(xiàn)場指揮機(jī)制

當(dāng)前,我國應(yīng)急管理的模式是分災(zāi)種、按部門進(jìn)行的,往往以單一職能、單一事件為出發(fā)點(diǎn),不容易發(fā)展成適用于各種災(zāi)難的跨機(jī)構(gòu)、跨職能的應(yīng)急指揮系統(tǒng)。但是,在 21世紀(jì),隨著風(fēng)險與危機(jī)發(fā)生的誘因和形態(tài)日趨多樣化,許多要害系統(tǒng)有可能變得更加脆弱,醫(yī)療、交通、能源和電訊系統(tǒng)容易遭受單一或系列災(zāi)難性事件的嚴(yán)重破壞,導(dǎo)致整個系統(tǒng)的癱瘓。可以說,多災(zāi)種、復(fù)合型的危機(jī)將成為一種常態(tài)。因此,當(dāng)某一突發(fā)事件發(fā)生時,通常會有很多救援力量被派往現(xiàn)場。以火災(zāi)為例,可能包含消防、軍隊、供電、供氣、供水、衛(wèi)生、交通、環(huán)境、新聞和民間團(tuán)體等不同類型人員與救災(zāi)資源。面對不同類型的人員、不同的救災(zāi)資源和不同的任務(wù),現(xiàn)場指揮官將面臨如何有效協(xié)調(diào)與綜合運(yùn)用這些人力與物力資源的大問題。另外,在我國突發(fā)事件發(fā)生后更多的是成立臨時的指揮機(jī)構(gòu)或領(lǐng)導(dǎo)小組,而這樣的現(xiàn)場指揮由于缺乏訓(xùn)練,往往要花費(fèi)大量的時間和精力用于部門之間的協(xié)調(diào),有時甚至貽誤了最好的處理時機(jī)。因?yàn)楝F(xiàn)場指揮官除了要面臨多部門綜合協(xié)調(diào)的指揮問題外,突發(fā)事件的現(xiàn)場指揮還牽涉到通訊、計劃、后勤和財務(wù)等問題,所以應(yīng)急指揮不僅僅是單純的指揮官問題,更是整個應(yīng)急指揮系統(tǒng)的問題。在這種情況下,如果沒有良好的應(yīng)急指揮系統(tǒng),本來應(yīng)相互支持的救援單位將會處于各行其是的狀態(tài),單一突發(fā)事件現(xiàn)場的多層指揮系統(tǒng)不但無法形成應(yīng)急救援的合力,甚至可能導(dǎo)致救援現(xiàn)場的混亂、人力的浪費(fèi)和救援時間的拖延等問題。美國突發(fā)事件應(yīng)急現(xiàn)場指揮系統(tǒng)建立后,在實(shí)踐中不斷修改和完善,其綜合協(xié)調(diào)指揮的功能在處置“9·11”等事件的具體實(shí)踐中都得到了充分的體現(xiàn)。

(三)建立健全符合中國國情的標(biāo)準(zhǔn)化與靈活性相統(tǒng)一的應(yīng)急現(xiàn)場指揮系統(tǒng)

突發(fā)事件的現(xiàn)場指揮和管理是一項(xiàng)系統(tǒng)的工作。實(shí)踐證明,突發(fā)事件應(yīng)急現(xiàn)場指揮系統(tǒng)是較為科學(xué)和先進(jìn)的應(yīng)急管理方法,其核心思想體現(xiàn)了標(biāo)準(zhǔn)化與靈活性的平衡。標(biāo)準(zhǔn)化意味著突發(fā)事件應(yīng)急現(xiàn)場指揮系統(tǒng)規(guī)定了標(biāo)準(zhǔn)化的組織結(jié)構(gòu)以增強(qiáng)組織之間的整合、協(xié)調(diào)與調(diào)度,而標(biāo)準(zhǔn)化的術(shù)語也為各組織之間更有效的溝通提供了基礎(chǔ),從而能形成合力應(yīng)對突發(fā)事件。靈活性則意味著突發(fā)事件應(yīng)急現(xiàn)場指揮系統(tǒng)的要素可被用在所有類型的突發(fā)事件應(yīng)急當(dāng)中,無論事件的原因、大小、地點(diǎn)或者復(fù)雜程度如何。突發(fā)事件應(yīng)急現(xiàn)場指揮系統(tǒng)雖然起源于森林火災(zāi)的應(yīng)急救援,但是其中包含的原則與內(nèi)容可以運(yùn)用到各種突發(fā)事件的指揮和應(yīng)對過程中。這是因?yàn)楦黝愅话l(fā)事件的處理有其共性,都需要一套協(xié)調(diào)、整合、指揮、調(diào)度、部署各種不同的應(yīng)急資源的應(yīng)急指揮系統(tǒng),這樣才能降低突發(fā)事件所造成的危害。而突發(fā)事件應(yīng)急現(xiàn)場指揮系統(tǒng)恰恰具備以上功能,是一種有效能的應(yīng)急管理工具,使不同部門、成千上萬的人們有條不紊地參與各類突發(fā)事件的應(yīng)對。因此,我國應(yīng)盡快建立和健全一套符合中國國情的標(biāo)準(zhǔn)化突發(fā)事件現(xiàn)場應(yīng)急指揮系統(tǒng),以有效應(yīng)對和處理各類突發(fā)事件。

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2011-02-14

馬奔,山東大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院副教授、清華大學(xué)公共管理學(xué)院中國應(yīng)急管理研究基地 (北京市哲學(xué)社科規(guī)劃辦資助)研究人員;王郅強(qiáng),清華大學(xué)公共管理學(xué)院博士后、吉林大學(xué)行政學(xué)院副教授。

本文是 2008年國家自然科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目 (項(xiàng)目編號:70833003)、2008年北京市哲學(xué)社會科學(xué)“十一五”規(guī)劃重點(diǎn)項(xiàng)目(08AbKD061)的階段性成果之一。

(責(zé)任編輯:周文升 wszhou66@126.com)