我國高校內(nèi)部管理體制存在的問題及對(duì)策探析:中美比較的視角

[摘要] 本文通過對(duì)中美高校內(nèi)部管理體制的比較分析，提出我國高校內(nèi)部管理體制存在政治權(quán)力過泛、行政權(quán)力過強(qiáng)、學(xué)術(shù)權(quán)力過弱三大主要問題。針對(duì)這些問題進(jìn)而提出相應(yīng)的對(duì)策：通過制度建設(shè)明確和規(guī)范黨委和校長各自的職責(zé)和權(quán)力；積極、科學(xué)地進(jìn)行校內(nèi)行政權(quán)力機(jī)構(gòu)改革；大力加強(qiáng)學(xué)術(shù)權(quán)力機(jī)構(gòu)建設(shè)。

[關(guān)鍵詞] 高校內(nèi)部管理體制 政治權(quán)力 行政權(quán)力 學(xué)術(shù)權(quán)力

引言

“美國大學(xué)長期以來實(shí)施一種包括公眾監(jiān)督與托管制度、大學(xué)教師管理制度、富有經(jīng)驗(yàn)的短期行政領(lǐng)導(dǎo)制度在內(nèi)的分權(quán)管理模式。”[1]這種分權(quán)管理模式實(shí)質(zhì)上也就是包括公眾監(jiān)督、學(xué)術(shù)管理和行政管理三個(gè)方面。其實(shí)，我國大學(xué)也存在相對(duì)的“分權(quán)管理”模式，也就是包括政治權(quán)力、行政權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)力在內(nèi)的分權(quán)管理模式。政治權(quán)力也即是黨對(duì)大學(xué)的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力，可以看作是黨代表社會(huì)對(duì)大學(xué)實(shí)施監(jiān)督和管理。至于行政權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)力則和美國公立大學(xué)的那兩種相對(duì)的權(quán)力有很多相通之處。

美國那種歷史悠久的大學(xué)管理模式在當(dāng)今社會(huì)已遇到種種挑戰(zhàn)，因?yàn)椤捌谕麛?shù)十年甚至一個(gè)世紀(jì)前建立起來的管理機(jī)制現(xiàn)在仍然能夠適合當(dāng)代公立大學(xué)或其所服務(wù)的社會(huì)需求是完全不切實(shí)際的”[2]。我國高等學(xué)校內(nèi)部管理體制改革，從1985年《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》印發(fā)至今，已歷20年，期間經(jīng)歷了3個(gè)階段。[3]盡管這種改革已經(jīng)取得了較為豐碩的成果，但隨著社會(huì)的不斷向前發(fā)展，我國傳統(tǒng)的高校管理模式仍存在種種問題，必須進(jìn)一步作出相應(yīng)的改革。

我國高校內(nèi)部管理體制存在的主要問題

雖然我國高等學(xué)校內(nèi)部管理體制幾經(jīng)變革，并逐步形成為今天的政治權(quán)力、行政權(quán)力 、學(xué)術(shù)權(quán)力三大管理權(quán)力系統(tǒng)，但是，這三大管理權(quán)力系統(tǒng)不僅各自存在不適應(yīng)現(xiàn)代大學(xué)組織結(jié)構(gòu)特性的地方，而且相互之間也不協(xié)調(diào)。這種不適應(yīng)、不協(xié)調(diào)主要表現(xiàn)為政治權(quán)力過泛、行政權(quán)力過強(qiáng)、學(xué)術(shù)權(quán)力過弱。

1.政治權(quán)力過泛

建國以后，我們長期奉行“一元化”的領(lǐng)導(dǎo)模式，加之我們又將高等學(xué)校視為意識(shí)形態(tài)的重要陣地，因而一直十分注重加強(qiáng)黨對(duì)高等學(xué)校的領(lǐng)導(dǎo)。《中華人民共和國高等教育法》規(guī)定：高等學(xué)校實(shí)行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制。這些規(guī)定對(duì)保證黨對(duì)高等教育的領(lǐng)導(dǎo)，是十分必要的。但在實(shí)踐中，又使一些高等學(xué)校內(nèi)部政治權(quán)力過寬過泛，具體表現(xiàn)為事無巨細(xì)。

2.行政權(quán)力過強(qiáng)

“美國高等教育的一個(gè)重大的，同時(shí)也是最引起教師和董事會(huì)成員等注意的秘密，就是大學(xué)管理部門的傲慢和臃腫。”[4]我國的高等學(xué)校同樣也存在類似的問題。高等學(xué)校行政權(quán)力過強(qiáng)不僅表現(xiàn)在校內(nèi)科層管理機(jī)構(gòu)設(shè)置太多，大量的管理人員效法社會(huì)其他機(jī)構(gòu)管理方法管理學(xué)校事務(wù)，不符合近現(xiàn)代大學(xué)組織特性，還表現(xiàn)在實(shí)踐中行政權(quán)力擠壓甚至替代學(xué)術(shù)權(quán)力，管理權(quán)力過于集中于校、系，權(quán)力重心過于上移等方面。

3.學(xué)術(shù)權(quán)力過弱

文化大革命以后，我國高等學(xué)校內(nèi)部管理體制改革的一項(xiàng)重大成果便是確立了高校內(nèi)部學(xué)術(shù)權(quán)力系統(tǒng)，使學(xué)術(shù)權(quán)力成為高等學(xué)校內(nèi)部管理體制之一維。《中華人民共和國高等教育法》規(guī)定高等學(xué)校學(xué)術(shù)委員會(huì)為學(xué)校專業(yè)設(shè)置、教學(xué)科研計(jì)劃及成果的審議機(jī)構(gòu)，同時(shí)各高校還普遍設(shè)立了課程建設(shè)委員會(huì)、職稱評(píng)審委員會(huì)的學(xué)術(shù)管理機(jī)構(gòu)，學(xué)術(shù)權(quán)力得到了長足的進(jìn)步。“在學(xué)術(shù)組織機(jī)構(gòu)中，從理論上講應(yīng)該以教授為主體的教師群體應(yīng)該占據(jù)很大的比重，但是實(shí)際上教師參與學(xué)術(shù)管理機(jī)構(gòu)的比例仍然較低，在學(xué)術(shù)組織機(jī)構(gòu)中，大多是一些既擁有行政職務(wù)有具有學(xué)術(shù)身份的‘雙肩挑’人員，而無行政職務(wù)的教師占有的比例明顯偏低。”[5]毋庸諱言，學(xué)術(shù)權(quán)力是目前我國高等學(xué)校內(nèi)部管理權(quán)力三維中最弱的一維。

因此，“許多學(xué)者認(rèn)為，我國高等學(xué)校存在著政治權(quán)力代替行政權(quán)力、行政權(quán)力代替學(xué)術(shù)權(quán)力的現(xiàn)象，學(xué)術(shù)權(quán)力未能充分發(fā)揮作用”[6]。顯然，這是與政治權(quán)力過泛，行政權(quán)力過強(qiáng)，學(xué)術(shù)權(quán)力過弱直接相關(guān)聯(lián)的。所以，我國高等學(xué)校現(xiàn)行內(nèi)部管理體制已不適應(yīng)近現(xiàn)代大學(xué)組織結(jié)構(gòu)特性，不能滿足我國高等教育健康發(fā)展的需要，必須繼續(xù)深化改革。

改革我國高校內(nèi)部管理體制的對(duì)策

我國高等學(xué)校內(nèi)部管理體制由政治權(quán)力、行政權(quán)力、學(xué)術(shù)權(quán)力三大管理權(quán)力系統(tǒng)構(gòu)成，這既是歷史發(fā)展的結(jié)果，也是實(shí)踐的需要。要想讓我國高等學(xué)校內(nèi)部管理體制高效運(yùn)行，關(guān)鍵在于要讓其中的政治權(quán)力、行政權(quán)力、學(xué)術(shù)權(quán)力三大權(quán)力系統(tǒng)符合近現(xiàn)代大學(xué)的組織結(jié)構(gòu)特征，并使三者之間相互協(xié)調(diào)，相互適應(yīng)。這是建立我國新型高效的高等學(xué)校內(nèi)部管理體制的內(nèi)在要求。我們可以明確今后我國高等學(xué)校內(nèi)部管理體制改革的基本思路。那就是：堅(jiān)持政治權(quán)力，規(guī)范行政權(quán)力，強(qiáng)化學(xué)術(shù)權(quán)力，逐步建立起一種三者協(xié)調(diào)運(yùn)行的高等學(xué)校內(nèi)部管理體制。

1.通過制度建設(shè)明確和規(guī)范黨委和校長各自的職責(zé)和權(quán)力

由于美國高校共同管理中的責(zé)、權(quán)范圍模糊，這就使得這種管理的效率變得極為低下，對(duì)于大學(xué)有效管理來說重要的挑戰(zhàn)之一就是確保共同管理的參與者——董事會(huì)、行政部門和教師都清楚地意識(shí)到他們各自的角色和責(zé)任。[7]而對(duì)我國來說，改革高等學(xué)校內(nèi)部管理體制首先就要明確和規(guī)范黨委和校長各自的職責(zé)和權(quán)力。我國高等學(xué)校的校長負(fù)責(zé)制是黨委領(lǐng)導(dǎo)下的負(fù)責(zé)制，也就是說校長以及以校長為首的行政管理系統(tǒng)必須接受黨委的領(lǐng)導(dǎo)。因?yàn)椋挥性邳h委的領(lǐng)導(dǎo)下，校長及以校長為首的行政管理系統(tǒng)才能更好地堅(jiān)持社會(huì)主義的辦學(xué)方向，才能培養(yǎng)出合格的社會(huì)主義事業(yè)的接班人和建設(shè)者。

黨委的領(lǐng)導(dǎo)其職能主要體現(xiàn)在把握高等學(xué)校的辦學(xué)方向以及與此相關(guān)的思想政治工作。因此，高校黨委的領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)是“政治領(lǐng)導(dǎo)”，它在高等學(xué)校內(nèi)部管理體制中應(yīng)處于一種指導(dǎo)地位，其工作應(yīng)帶有一種宏觀性、超前性。高校黨委根據(jù)黨的方針、政策和學(xué)校的實(shí)際對(duì)事關(guān)學(xué)校辦學(xué)方向及發(fā)展建設(shè)的重大事項(xiàng)提出議案，并以自身的思想政治工作保證這些議案為學(xué)校相應(yīng)的權(quán)力機(jī)構(gòu)通過，使之變?yōu)閷W(xué)校管理的決議，同時(shí)監(jiān)督這些決議的實(shí)施。而高校校長則處于學(xué)校行政管理的中樞，需要處理學(xué)校的教學(xué)、科研、后勤等日常事務(wù)，他除了協(xié)調(diào)外主要是擔(dān)當(dāng)執(zhí)行者的角色，接受學(xué)校黨委的指導(dǎo)，執(zhí)行學(xué)術(shù)委員會(huì)等學(xué)校決策機(jī)構(gòu)的決議，維系整個(gè)學(xué)校的日常運(yùn)轉(zhuǎn)。

2.積極、科學(xué)地進(jìn)行校內(nèi)行政權(quán)力機(jī)構(gòu)改革

首先，高校要簡(jiǎn)政放權(quán)，權(quán)力重心下移，并規(guī)范行政管理行為。高等學(xué)校無論是在校級(jí)、系級(jí)還是在系以下的組織結(jié)構(gòu)中都應(yīng)該以學(xué)術(shù)權(quán)力為重心。目前我國高等學(xué)校絕大多數(shù)都存在行政管理機(jī)構(gòu)眾多，人浮于事，且管理權(quán)限多集中于校級(jí)的弊端。我國高等學(xué)校應(yīng)積極審慎地進(jìn)行校內(nèi)行政管理改革，應(yīng)大力精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，簡(jiǎn)政放權(quán)，將管理權(quán)限下移，賦予系及系以下的學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)如教研室、課程小組更多的人、財(cái)、物的權(quán)力，把一些本應(yīng)由學(xué)術(shù)決策機(jī)構(gòu)行使的決策權(quán)和本應(yīng)由基層單位享有的人、財(cái)、物支配權(quán)從現(xiàn)行校級(jí)管理機(jī)構(gòu)中分離出來，把一些可以由社會(huì)化后勤承擔(dān)的職能剝離開來，從而建立起一個(gè)精干、靈活、高效的行政管理系統(tǒng)。

其次，實(shí)施校內(nèi)多維管理，實(shí)現(xiàn)高等學(xué)校內(nèi)部管理的民主化。在內(nèi)部管理體制上建立由政府部門、民間組織和校內(nèi)學(xué)術(shù)團(tuán)體中的相關(guān)專業(yè)人士組成的董事會(huì)制度。董事會(huì)負(fù)責(zé)保障學(xué)校經(jīng)費(fèi)來源的穩(wěn)定，選聘校長，制訂學(xué)校的大政方針，不直接插手學(xué)校內(nèi)部具體事務(wù)管理，權(quán)限下放給校長，校長對(duì)董事會(huì)負(fù)責(zé)。大學(xué)校長應(yīng)該能夠科學(xué)授權(quán)并能合理放權(quán)，創(chuàng)造性地運(yùn)用董事會(huì)賦予的權(quán)力，把權(quán)力分配給教務(wù)長、主管各部門的副校長等，同時(shí)通過校長工作會(huì)議、討論會(huì)等和他們保持密切聯(lián)系，擁有對(duì)學(xué)校內(nèi)部事務(wù)的決定權(quán)，并重點(diǎn)解決學(xué)術(shù)權(quán)力和行政權(quán)力之間的制衡與協(xié)調(diào)，提高大學(xué)運(yùn)作的效率和效益，從而從那些繁瑣的內(nèi)部事務(wù)中解放出來，把主要精力放在制訂大學(xué)的戰(zhàn)略規(guī)劃、籌集資金、引進(jìn)高層次人才等上，為提高大學(xué)的質(zhì)量以及為學(xué)校的長遠(yuǎn)發(fā)展服務(wù)。[8]

校所屬院、系的行政領(lǐng)導(dǎo)都選舉產(chǎn)生，負(fù)責(zé)本院、系的各項(xiàng)具體工作，建立由教授、副教授、部分優(yōu)秀講師及學(xué)術(shù)帶頭人組成的學(xué)術(shù)管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)制訂學(xué)校教學(xué)和科研規(guī)章制度，并對(duì)教師的教學(xué)進(jìn)行學(xué)術(shù)評(píng)議。建立由教師、學(xué)生組成的評(píng)估校長以下職務(wù)的行政領(lǐng)導(dǎo)的評(píng)議會(huì)，并定期公布評(píng)議結(jié)果，作為校長任免院、系領(lǐng)導(dǎo)的基本依據(jù)之一。

3.大力加強(qiáng)學(xué)術(shù)權(quán)力機(jī)構(gòu)建設(shè)

“如果高等教育要能應(yīng)付我們社會(huì)的超常變革和挑戰(zhàn)，就必須給學(xué)術(shù)界的一些人最終的決定權(quán)，來保證來自教師和員工的好的想法得以實(shí)施”[9]。因此，高校要擴(kuò)大學(xué)術(shù)權(quán)力的覆蓋面，賦予學(xué)術(shù)權(quán)力機(jī)構(gòu)以決策權(quán)、強(qiáng)化學(xué)術(shù)權(quán)力在高校內(nèi)部管理體制中的地位。我們應(yīng)該總結(jié)中國近代高等教育史上“教授治校”的經(jīng)驗(yàn)，借鑒德國、美國等高等教育發(fā)達(dá)國家一些著名大學(xué)實(shí)行學(xué)術(shù)權(quán)力的方法，結(jié)合中國高等學(xué)校的實(shí)際構(gòu)建具有中國特色的學(xué)術(shù)權(quán)力系統(tǒng)。

首先，我國高校應(yīng)大力發(fā)展學(xué)術(shù)權(quán)力機(jī)構(gòu)，擴(kuò)大學(xué)術(shù)權(quán)力的覆蓋面。大學(xué)作為探究高深知識(shí)，培養(yǎng)高級(jí)人才的機(jī)構(gòu)，許多事務(wù)都與學(xué)術(shù)息息相關(guān)，都可以而且都應(yīng)該由專門的學(xué)術(shù)權(quán)力機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理。然而，我國高校除學(xué)術(shù)委員會(huì)外一般只設(shè)有職稱評(píng)審委員會(huì)，課程建設(shè)委員會(huì)、學(xué)位委員會(huì)，學(xué)術(shù)權(quán)力機(jī)構(gòu)設(shè)置太少，管理覆蓋面過窄。因此，今后我國高校應(yīng)逐步發(fā)展自己的學(xué)術(shù)權(quán)力機(jī)構(gòu)，將教學(xué)、科研以及其他適宜于學(xué)術(shù)權(quán)力管理模式的事務(wù)納入學(xué)術(shù)權(quán)力管理的范疇。

其次，要賦予學(xué)術(shù)權(quán)力機(jī)構(gòu)決策權(quán)，讓學(xué)術(shù)權(quán)力真正擔(dān)當(dāng)起管理的職責(zé)，強(qiáng)化學(xué)術(shù)權(quán)力在高等學(xué)校內(nèi)部管理體制中的地位，改變目前學(xué)術(shù)權(quán)力機(jī)構(gòu)只有審議權(quán)沒有決定權(quán)的局面。賦予學(xué)術(shù)權(quán)力機(jī)構(gòu)以決策權(quán)是由高等學(xué)校的組織結(jié)構(gòu)特性所決定的，是強(qiáng)化學(xué)術(shù)權(quán)力在高校內(nèi)部管理體制中的地位，建立政治權(quán)力、行政權(quán)力、學(xué)術(shù)權(quán)力三大權(quán)力系統(tǒng)協(xié)調(diào)運(yùn)行的高校內(nèi)部管理體制的關(guān)鍵，這也是今后我國高等學(xué)校內(nèi)部管理體制改革的重點(diǎn)之所在。

再次，應(yīng)充分發(fā)揮各類學(xué)術(shù)組織的作用，做到行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力并重。高等學(xué)校內(nèi)部學(xué)術(shù)權(quán)力和行政權(quán)力可以做到互補(bǔ)，兩者互補(bǔ)與協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)是既遵循知識(shí)和學(xué)術(shù)發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律，又使大學(xué)適應(yīng)自身運(yùn)行和外界需要，實(shí)現(xiàn)大學(xué)的目標(biāo)，這實(shí)際上是高等教育內(nèi)部關(guān)系規(guī)律和外部關(guān)系規(guī)律的客觀要求。在現(xiàn)代，把高等學(xué)校完全置于學(xué)術(shù)權(quán)力和行政權(quán)力任何一方都不可能，只有使兩者整合、協(xié)調(diào)、共同發(fā)揮作用，才能使高等學(xué)校得以存在和發(fā)展。[10]

總之，大學(xué)管理一定要調(diào)動(dòng)多方面的積極因素，重心下移，充分發(fā)揮廣大教師和學(xué)生的主人翁精神，才能真正做到校務(wù)公開、民主辦學(xué)，才能建立起指揮便捷、高效靈活的大學(xué)組織系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)大學(xué)體制的現(xiàn)代化、規(guī)范化，實(shí)現(xiàn)新時(shí)期建設(shè)一流現(xiàn)代化大學(xué)教育改革的目標(biāo)。“但必須明確，如果每個(gè)人都有權(quán)做出和實(shí)現(xiàn)自己的選擇，就會(huì)造成整個(gè)社會(huì)的無政府狀態(tài)和解體。”[11]因此，在高等學(xué)校內(nèi)部管理體制改革過程中實(shí)施管理重心下移的同時(shí)，現(xiàn)代大學(xué)還要在堅(jiān)持某個(gè)統(tǒng)一理想和信念的基礎(chǔ)上使各個(gè)分散的學(xué)術(shù)團(tuán)體或個(gè)人團(tuán)結(jié)起來，為實(shí)現(xiàn)高等教育的公共目的而努力奮斗。

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作者單位:平頂山學(xué)院 河南平頂山