我國職業教育投資公平性的缺失及制度創新

摘要：長期以來，我國對各級教育投資分配中職業教育投入比例過低，是既定事實，自然涉及有關公平問題的討論。究其原因，可能受到歷史條件及國家財力狀況的制約，但也與人們對職業教育的認識不無關系。從現實出發，以公平的視角探析我國職業教育長期投入不足的原因，可知在短期內難以改變的情況下，從制度入手，準確定位政府與企業在職教發展中的角色，充分發揮它們的作用是有效的保障途徑之一。

關鍵詞：職業教育投資；公平；制度創新；政府；企業

公平一直是人類社會追求的理想目標，在不同的歷史時期和不同的人群之中，人們對公平都會有不同的看法。當教育的作用越來越被人們所認識到的時候，人們自然就會把目光投向教育中的公平問題。由于教育資源的有限性和人們對受教育需求的無限性，教育資源總是處于相對稀缺的狀態，因此就存在一個合理分配的問題。從經濟學的角度來看，教育公平就是合理地分配教育資源。教育投資作為教育資源的重要組成部分，其公平性就體現在合理地分配教育投資。

“教育類型公平”，從國家層面來說，就是國家對各類型、不同級別的教育發展的重視程度，因此必然要涉及教育投資的問題。本文僅從國家對各級別教育投資的分配人手，由對職業教育長期投入過低引出關于公平性問題的討論。當然，此種問題的解決涉及很多方面，如社會的、歷史的、觀念的，原因錯綜復雜，需要長期的努力。在目前情況下，如何保障我國職業教育及各級教育問的協調健康發展，尋求行之有效的制度的建立是值得我們共同探索的。

一、我國中等職業教育投資現狀及問題分析

改革開放以來，我國教育事業發展迅猛，取得了舉世矚目的成就。但同時也存在很多問題，我國教育與世界發達國家相比還比較落后，無論在教育普及還是教育質量上仍然存在一定差距。就目前國內總體情況來看，中等職業教育發展問題凸顯。

主要表現在：一是數量少。2004年，全國擁有中等職業教育學校14466所，其中普通中專3207所，職業高中5822所，成人中專2582所，技工學校2855所。而中等教育學校總數為96082所，中等職業學校只約占15％。二是教育投入量明顯不足。2004年政府財政性教育經費支出占GDP的比例為3.26％，距離發展中國家平均水平4％還有相當的距離。根據表1統計得出，各類中等職業學校的國家財政性教育經費總費用占全國總計數的3.16％，技工學校所占份額只有0.52％，學校辦學、財政狀況可想而知。三是學校經費來源單一。由表1可知，中等職業學校經費主要靠國家財政撥款和學費收人獲得，分別占53.3％和32.4％。在技工學校教育經費中，社會團體和個人辦學經費一項為零。

上述這些問題是普遍而且持續的，可以說正是制約我國職業教育健康發展的瓶頸之所在。教育部發展研究中心研究員談松華一針見血地指出，在政府與市場的關系問題上，由于缺乏明確的制度安排，過分地強調了市場的作用，弱化了政府的地位和作用，導致“財政性教育經費用于職業教育的比例連續下降”，加之目前進入職業教育階段學習的學生大多數來自于經濟條件不太好的農村地區，因此“必然影響教育公平和職業教育的持續發展”。此外，在涉及企業參與培訓和人力資源開發的問題上，談松華研究員還指出，“相當部分企業把人力資源開發的教育培訓作為減輕企業負擔的改革舉措推向企業外部，從制度上斷了‘雙元制’的一條腿”。

二、我國職業教育投資不足的公平性闡釋與觀念重塑

追求公平是人類社會發展進步的必然。然而，有關公平的概念從古到今卻是一直爭論不休，也未能有個統一的觀點。可見，公平是個具體的和歷史的概念，從不同的角度看會有不同的含義。有種很流行也很通俗的解釋認為對公平的理解有三種角度：一是平均分配是公平。比如集體生產，吃“大鍋飯”年代，必須平均定量供應；在抗震救災中，平均分發物資，每個人都是一樣的。這就是特定條件下的平均分配才是公平。二是機會均等是公平。如在各類招生選拔考試中，機會對所有參加考試的人是均等的，差別是競賽的結果。但由于個人家庭經濟文化條件不同，實際的出發點是不一樣的。各人付出的努力也不可能一樣，所以機會均等的公平有其局限性。三是收入分配的合理差距是公平的。這個問題大家都好理解，但難就難在什么才是“合理差距”。只能模糊解釋，實際做法都是根據歷史形成的比例做一些調整而已。上述三種解釋都是對的，而且是并存的，但都有局限性。

除以上三種解釋外，還有對公平的第四種解釋，即公平來自認同。每個人都生活在一個群體中，屬于群體中的一分子，當群體中的成員對群體是認同時，公平感就產生了。以家庭中父母供養子女上學為例，通常情況下父母對孩子應是一視同仁、不分彼此的。可能因為家境開始不好，第一個孩子讀到中學就要出來掙錢；隨著家境逐漸好轉，第二個孩子就上大學了；第三個孩子更是出國留學了。只要孩子們對家庭是認同的，對父母當時的處境是諒解的，那么，誰也不認為自己受到不公平的待遇。由此可見公平來自認同，要絕對分清什么是公平，是不可能的，但有了認同感，公平感就會產生。我國職業教育長期投入不足，難以成長壯大的原因或多或少地來自人們的這種認同感。

觀念的影響是根深蒂固的，社會的發展卻是飛速的。“文化論者必然把制度看做觀念的產物，因為觀念固有的惰性是成規最可靠的保障：發展論者不僅看到了觀念對制度的孕育，還看到了制度對觀念的改造力”。筆者認為，首先，是觀念上的變革，使人們認識到職業教育與高等教育同等重要，職業教育是教育發展不可或缺的重要組成部分，對推動我國經濟發展作用重大。其次，是發揮兩大主體——政府與企業在職教發展中的重要作用。政府作為國家的政策制定部門，擁有最高的行政權力，決定著國家各項事業的發展方向，有著其他任何部門無可比擬的優勢。而企業作為生產的直接單位，與市場關系密切，了解社會發展的最新需求，是職業教育最理想的教學和實踐基地。因此，政府的大力支持、企業的積極參與是保障職業教育持續發展，包括對職業教育形成穩固投資的堅強后盾。

三、政府與企業在我國職業教育制度創新中的角色定位

(一)強化政府在職業教育發展中的領導地位

1.繼續推進政策的出臺與實施

國務院《關于大力發展職業教育的決定》明確提出：“進一步建立和完善適應社會主義市場經濟體制，滿足人民群眾終身學習需要，與市場需求和勞動就業緊密結合。校企合作、工學結合，結構合理、形式多樣，靈活開放、自主發展，有中國特色的現代職業教育體系。”切實可行的政策是指引職業教育前行的方向，政府在其中的作用是巨大的。

在進一步推進我國教育管理體制改革的背景下，地方政府有了更多的教育自主權。四川某市近日就出臺了多項優惠政策大力支持民辦職業教育的發展，比如：設立支持民辦職業教育的專項資金，采取經費資助、出租、轉讓閑置國有資產等措施扶持民辦職業學校發展；建立獎勵機制，對自建校舍的民辦職業學校及民辦培訓機構，由市、縣財政給予引導性、鼓勵性支持，其建設用地、相關費用按公辦職業學校同等對待；經教育部門批準舉辦全日制學歷教育的民辦職業學校，經人力資源和社會保障部門批準舉辦職業資格、職業技能培訓的民辦學校，新、擴建所需用地，按公益事業用地及建設的有關規定給予優惠。

2.積極加大投資的力度與重點

目前，我國職業教育學校經費來源單一，國家財政性撥款占據主要部分。在現有情況下，職業教育發展要求迫切，因此應該繼續保障并增加對職業教育的投資力度。教育經濟學的研究表明，無論是發達國家還是發展中國家，教育投資對經濟增長都作出了重要的貢獻。從投資的形式來看，我國對高等教育投資的做法是：一方面是直接進行撥款，另一方面是國家財政對學生貸款的貼息。職業教育投資也可以走這條路子，增加對職業教育學校的撥款比例，拓寬學生獲取資助的渠道。研究表明，政府對私立學校的投資對受教育個人或家庭教育消費的增加有積極的影響，并且對促進我國教育公平的發展也能起到一定的推波助瀾的作用。

3.努力促進機制的統籌與協調

黨中央、國務院高度重視職業教育，確立了大力發展職業教育的戰略方針，使職業教育近年來取得了積極進展。但相對于我國各級各類教育而言，職業教育的發展仍面臨許多困難，特別是在經濟欠發達地區和廣大農村地區，要保證職業教育快速健康持續地發展，就離不開政府的重視和統籌。政府主要領導掛帥、分管領導負責牽頭協調的職業教育領導小組應運而生，負責統籌全市的職教工作。對職業學校的布局、專業設置、招生規模、畢業生就業等進行通盤考慮。以計劃、規劃和教育部門為主，統籌學校布局規劃工作；以勞動部門為主，統一畢業生技術等級考核；以財政部門為主，統一經費標準和開通經費渠道；以人事、勞動部門為主，統一協調職業學校畢業生的就業工作。

4.科學保障制度的健全與完善

通過對一些西方發達國家創辦職業教育的成功經驗和我國多年來發展職業教育經驗教訓的總結和考察，可以說，職業教育制度是影響職業教育發展的重要因素，現代職業教育的健康持續發展乃至壯大必然要求有一套與之相配合的制度與規范。“所謂現代職業教育制度，其實沒有一個傳統職業教育制度與之相對應”，“現代職業教育制度中的‘現代’是指中國上世紀80年代以來、至今尚未結束的向市場經濟體制轉軌的過程”。莊西真認為，職業教育制度的產生有兩種方式，即制度移植和制度創新。但“在職業教育制度創新過程中，最后都離不開政府的作用”。

此外，國務院關于《中國教育改革和發展綱要》的實施意見提出，要建立和完善現代企業教育制度。現代企業教育制度是指按照現代企業制度的規范要求和發展目標，在辦學思想、管理體制、教育理論、教學模式、培訓目標和教學評估等方面所形成的一系列培訓，以及與勞動、人事、工資待遇等方面運行機制相結合，所構成的整個企業教育體制。

(二)發揮企業在職業教育發展中的基輔作用

1.堅持“企業教育”的開展

知識經濟的發展日益深入，高科技產業迅速崛起，隨之是引起我國經濟、產業、企業與產品結構的調整。企業的發展必須緊跟社會變化的腳步，因此，在企業內部對員工實施全面的教育培訓，增強其對崗位、職業的適應能力，已變得十分重要而且迫切。但從現狀來看，一方面我國企業教育還未得到應有的重視，另一方面是由于受傳統觀念的影響。企業教育培訓中“重學歷，輕能力”，培訓形式、方法單一等問題普遍存在。東北財經大學的張有緒提出現代企業教育培訓的新思路，從理念、內容、機制、方式等四個方面人手，從制度上推進我國企業教育的良性開展。

堅持企業教育的做法在實踐中也正得到重視和推廣。“企業發展，教育優先”，是我國上海寶鋼集團經營和管理的一個重要策略和指導思想。寶鋼人認識到，開展職業教育是提高職工素質的重要途徑，是保證企業興旺發達和可持續發展的一個重要條件；企業是生產經營的主體，也是職業教育的主要服務對象和直接受益者，因此也理應成為進行職業教育的主體；必須將職業教育計劃納入企業的年度經營計劃和中長期發展規劃，并將職業教育工作與對部門、領導和受教育者的業績考核掛鉤。從人員配備到組織機構的設置，寶鋼形成了完整的企業教育系統。

2.配合“實踐基地”的建設

企業設立教育實踐基地，不僅有助于提升文明形象，擴大社會影響，而且對于企業本身的長效發展和競爭優勢的確立、產品研發周期縮短、提高經濟效益等都能起到不可估量的作用。畢業生提高了實際操作能力，用人單位也能更好地評估其工作能力和職場表現，使得企業在招聘時易于挑選合適的人才。同時，各地方政府部門也積極行動，如為配合《教育部關于加強高職高專教育人才培養工作的意見》的貫徹落實，天津市教委與市財政局聯合實施天津市高校“十五”綜合投資高等職業教育實踐教學基地建設規劃，項目總投資規劃為4億元，包括天津職業大學“信息技術應用實訓基地”等17所高職學院的38個實踐教學基地，主要涉及機電、數控技術、電子信息、國際商務、服裝設計加工等專業，用于學生實習、實踐。

3.籌劃“企業學校”的創辦

研究發現，日本職業教育的最大特點，在于其發達的企業職業教育，而學校職業教育卻并不發達。“在工作中學習”已成為日本企業員工的共識。日本在第二次世界大戰后發展起來的職業高中、專業高中(技術高中)甚至綜合高中，近年來逐漸萎縮，以致目前在中等教育領域幾乎沒有完全意義上的職業學校。企業所需要的技術工人，基本上都由企業招收高中畢業生自己進行培養。這種被稱為“企業模式”的日本職業教育，是一種高中后的企業職業教育形式。其教學形式既包括在該企業內嚴格組織的課堂教學與車間教學，也包括相對靈活的企業內在崗培訓；其教學內容則直接與該企業相應工作崗位的生產過程和技術裝備緊密相關。當然，對職業教育的投資也基本上由企業承擔。