對教育去行政化的理性思考

摘 要： 表面上，教育行政化主要表現為學校的行政級別問題；實質上，教育行政化是指行政權力對教育的過度干預，表現為教育目標、教育理念和教育管理模式的行政化。行政化是中國教育現代化的主要障礙，去行政化是中國教育發展的主要趨勢，但受體制、觀念的影響，中國教育去行政化還任重道遠。

關鍵詞： 教育；去行政化；行政級別；校長

中圖分類號：G471 文獻標識碼： A 文章編號： 1673-8381(2011)04-0008-03

2010年“兩會”之后，教育去行政化的問題被炒得沸沸揚揚，無論是官方，還是社會輿論幾乎一邊倒地反對教育行政化，矛頭直指學校和校長的行政級別。難道學校的行政級別真是萬惡之源？去除學校行政級別后教育就去行政化了？本文擬將就這些問題發表一些看法。

一、 教育行政化的實質

教育該不該去行政化，怎么去，有賴于對教育行政化概念的界定。從表面上和形式上看，教育行政化是學校及其內部的教學單元、管理部門被確定了嚴格的行政級別，對應地其負責人也享受相應級別的行政待遇。比如把四年制本科院校定為廳局級，其中985高校及其黨委書記和校長被定為副部級。大學內部的學院或者系定為縣處級。學校的黨政一把手納入組織部門和教育行政部門的雙重管理，屬于國家干部。

但古今中外的學校都必須實施行政管理，行政并不等同于政化。從字面上理解，“化”是一種過程和機制，并不等同于徹底和全盤，很多問題被冠以“化”之后就貶義化、妖魔化了，比如獲得自由是人類與生俱來的權利，是人類發展的最高目標，但一旦被稱為自由化，就被認為是無組織、無紀律和無政府狀態，基本上等同于“資產階級自由化”，一個好好的東西被污名化，以至于一些官僚和政客要扣別人帽子、給人“穿小鞋”時就加以“化”字。我們應不被字面所迷惑，探究教育行政化的深刻內涵。

我們認為，教育行政化可以從兩個方面來考察，在政府和學校的關系層面，指政府按照行政邏輯和規則管理學校，把學校當成了其下屬的一個部門隨意發號施令，橫加干涉；在學校運行和內部管理上實行自上而下的行政控制，在辦學目標、辦學理念和內部治理等方面都體現濃厚的行政色彩。有人稱前者為“抓校長”，后者為“校長抓”[1]。因此，教育行政化的實質是行政權力對學校和教育的過度介入與不當干預。教育行政化的深層問題是行政化的管理模式，即把學校當成了行政單位來管理，把日常的教學科研工作當成了行政事務來處理，把教師和科研人員當成了行政人員來管理。

二、 教育去行政化不是簡單地去除學校行政級別

（一） 教育具有自身運行規律，不適于行政化辦學

無論是基礎教育，還是高等教育，培養人才都是第一要務。人是世界上最復雜的物種，人才的生產可能比任何物質產品的生產都復雜，因此特別強調因材施教，而行政講究標準化和一致性，往往一竿子插到底，一把尺子量天下，從而扼殺個性，妨礙創新；人才的培養需要自由的空間，禁區和框套太多，必然禁錮思想，所以在學術領域要反對統一思想，允許和鼓勵各種思想和言論，哪怕與主流相悖，甚至是奇談怪論和異想天開。教授治校、學術自由是世界所有一流大學的共同做法，在學校學術權力就應該絕對優先，教師和科研人員是絕對的中流砥柱，校長和學校的管理部門是服務而不是指揮師生。總的說來，教育是生產知識和人才的專門場所，要遵循的是教育規律，而非行政規則。教育主管部門和學校的關系應該是服務和協調關系，近似于工商行政管理部門和轄區內的企業的關系。企業在法律、法規的框架內自主經營，學校也應該是在相關的法律法規框架下自主辦學，讓真正的教育家而不是由政客來辦學。

（二） 簡單地去除學校的行政級別無助于問題的解決

1. 學校和校長級別問題是個偽命題。行政級別并不是中國教育的主要問題，保留行政級別并不對教育發展構成實質性危害。學校及領導設置了行政級別不是中國教育改革最突出的問題，有行政級別與自主辦學并不矛盾。行政化不是教育系統的專利，社會上有級別的事業單位和企業比比皆是，他們不是一樣發展得很好？

2. 學校和校長追求行政級別無可厚非。從體制上講，這個國家的主要社會資源由黨政來分配，行政級別是最重要的分配原則之一，行政級別附加了很多實實在在的利益，包括政治待遇和社會福利；從觀念上看，人們習慣于根據官職衡量一個人的水平和社會價值。而且中國的行政化與官本位已經滲透到了社會的每一個細胞。從科研、出版、醫療衛生、體育到群眾組織、中介機構，甚至寺廟都有行政級別。再說，我國的干部制度要求逐級晉升，如果校長沒有了行政級別，那以后如果想從政，是不是要從科級開始重新做起？在這樣的背景下，學校和校長要求行政級別并不過分。雖然溫總理說，教育行政化的傾向需要改變，大學最好不要設立行政級別，讓教育家辦學，但教育家也是人，也應該受到尊重，也應享受相應的社會福利和待遇。大學校長反對的是過度的行政干預，最想得到的是自主辦學，正如紀寶成校長所說的“有自主辦學權比去行政化更重要”[ 2]，但希望同時保留行政級別。我認為，保留行政級別和自主辦學并不矛盾，校長反對去行政化并無不妥。即使出于既得利益的考慮也并非罪過，既得利益不等同于不正當利益。從經濟學上講，追求個人利益是一切社會發展和進步的動力，整個社會的平衡就是個體基于自身利益的相互博弈的結果。

3. 保留行政級別可能更有利于抵制行政干擾。社會的平衡主要是力量的平衡，力量懸殊的平衡是一種施舍式、憐憫式的平衡，是否和諧與平衡取決于強勢方的覺悟和意識，這樣的平衡沒有制度保障，是一種不可持續的平衡。因此，學校和校長的行政級別是抵制行政不當干擾的有力武器，相當于地方上的掛牌保護企業。如果某某大學沒有了行政級別，或許所在的街道辦事處、派出所會動輒叫其校長去訓話，因為學校的周圍都是行政驅動型社會。如果簡單地去掉行政級別不僅不能去行政化，反而會強化行政化。行政化不是教育本身的問題，涉及整個體制，如果不進行綜合配套的社會改革，單單取消學校和校長的行政級別，會適得其反。鑒于此，有人提出將目前的大學級別普遍提高半級[3]，這不是強化行政化，而是增強大學的自我保護能力，以便更好地抵制行政化。

三、 教育去行政化是一個長期艱難的過程

1. 教育去行政化是一個長期的過程。中國教育的行政化具有深厚的歷史淵源和現實的體制基礎。新中國的教育行政化要從延安開始算起，那時黨員干部充當教師，黨的領導人擔任教育部門領導[4]。我國歷史上長期奉行獨裁統治，國民心中形成了根深蒂固的官本位意識，教育行政化是體制的固化和文化的沉淀，短期內很難改變。去行政化的艱難不僅限于教育領域。中央編辦早在1996年就發文提出，要“遵循政事分開的方向，逐步取消事業單位的行政級別”[5]，15年過去了，事業單位去行政化的進展并不順利。

2. 去行政化不應該是教育系統單獨的行動。行政化的危害絕不僅限于教育領域。從理論上講，除黨政機關和公務員以外，其他任何單位和個人都應該去除行政級別，但就目前的體制而言很難做到。科研、新聞出版、醫療衛生、行業協會、企業可以去掉行政級別，但人大、政協、法院、檢察院、工會、婦聯呢？如果都取消了行政級別，其運行肯定會出問題。但是單單拿教育開刀，也有失公平，確實如紀寶成校長所說的那樣是矮化和貶低教育[6]。

3. 去行政化后自主辦學、獨立辦學也很困難。政治干預學術，學術問題政治化、教育意識形態化是中國教育最突出的教育行政化表現，比如我們的教育目標是培養革命事業接班人，曾經成分不好還不能接受高等教育；某某領導講幾句話也要高校老師關起門來學習，甚至地方上不大一個官隨便講幾句也要叫當地的大學老師領會其精神。在官大于學、學有求于官的體制背景下，即使高校去行政化也很難辦學自主，比如在課程設置上，很多公共必修課還不得不開，不管什么學科、不管感不感興趣、不管有沒有用都必須開，這是高校的政治任務。在現行體制下，談何自主辦學？

4. 去行政化涉及許多深層次問題。去行政化后學術權力將成為高校運行的主要驅動力，學校的內外關系將出現新格局。去行政化后一些深層次的問題擺在了我們面前，如上級黨政部門和學校的關系，學校內部黨委書記和校長的關系，還有，校長能否由教師選舉？黨對高校的領導怎么體現？高校自下而上的授權機制與整個社會自上而下的授權機制怎么對接？教師獨立的思想意識和自由言論與社會的大環境是否兼容？

5. 去行政化的前提和關鍵是約束行政權力。如果仍然以行政為主來分配資源，即使高校去行政化后也難以避免下列問題： （1） 按行政部門的設置安排專業和方向，上面有口，下面就接個管。（2） 聘請官員擔任學校的兼職教授、兼職博導。這些官員老師既不從事學術研究，更無時間和精力指導學生，談不上教書育人，還會誤人子弟。（3） 大量招收官員學生讀博士。他們課不上、研究不做，入學考試不知道怎么過的，論文也不知道是誰寫出來的，從入學到畢業很難在學校出現，偶爾回校上至校長下至其導師捧為貴賓，笑臉相迎，實在讓人看不過去。（4） 校友會上的差別對待：領導干部坐臺上、吃大餐，一般校友坐下面、吃盒飯。（5） 行政通吃。在學校擔任行政職務的人什么好處、什么資源都由他們把持。課題、評獎、稱號等都是近水樓臺獨占先機。

6. 教育去行政化，再難也得做。（1） 推進社會和政治的綜合配套改革，在全社會范圍內去除行政化，這是教育去行政化的外在條件。（2） 修改和完善《教育法》，把黨的教育方針、政府的教育思路體現為法律。學校上對《教育法》負責，下對教師和學生負責，完全按教育規律辦學。（3） 教育去行政化要從教育部開始，進一步規范教育部的宏觀調控職能，改革管、辦、評一體的管理體制，減少行政審批項、檢查和評估，允許學校自主設置專業和課程。（4） 暫時保留學校的行政級別，但減少行政特權，跟隨社會的總體步伐逐步去除行政級別。（5） 教育部門和組織部門退出校長的選舉和任命，由教師民主選舉。（6） 借鑒國際經驗，按現代學校制度健全學校內部治理結構。

參考文獻

[1] 滕朝陽.教育去行政化請從去校長級別開始[N]. 羊城晚報，2010-03-04(8).

[2] 紀寶成.有自主辦學權比“去行政化”更重要[EB/OL]．[2010-03-12].http://www.js.xinhua.net.com.

[3] Thinker.教育去行政化，決不能依靠取消大學行政級別[EB/OL]．[2010-03-12].http://www.sina.com.

[4] 東林書院.教育去行政化首要的是行政去特殊化[EB/OL]．[2010-02-28].http://bbs.thmz.com.

[5] 王全寶.教育去行政化，大勢已明 背后利益難割舍[N].中國新聞周刊，2010-03-11(A3).

[6] 李立強.人民大學校長：取消高校行政級別將貶低教育[N].新京報，2010-03-07(5).

（責任編輯 東 彥）

Reflections on Deadministrativization of Education

LIU Chengyu

(Research Center of the Economy of Western China， Southwestern University of Finance and Economics， Chengdu 610074， China)

Abstract:On the surface， administrativization of education is reflected in the administrative scale of the school， but in essence， it refers to the excessive interference from administration， which is embodied by the administrativization of the educational aim， philosophy and management. Administrativization is the main obstacle to the modernization of China's education， and deadministrativization is the main trend in its development. However， there is still a long way to go in deadministrativization of education in China because of the traditional system and ideas.

Key words: education; deadministrativization; administrative scale; president