關于地方高校轉制的思考

主持人言： 我贊成解飛厚先生提出的關于地方高校轉制的思考，此文有新意、有創意。到2020年，我國高等教育毛入學率要從現在的26.5%發展到40%，實現這一目標，僅依靠公立高校和國家投入是不可能的，必須深化辦學體制改革，包括積極發展民辦教育，將一部分公辦高校改制。有人把高教發展的期望寄托在增加教育經費的投入上，認為教育經費達到占GDP的4%以后，高等教育就可以大發展了，經費困難就可以解決了，這是不切實際的。2010年我國國民生產總值約達40萬億人民幣，如果財政性教育經費達到GDP的4%，為1.6萬億元，按20%的比例撥給高等學校，總計3 200億元，全國普通公辦高校有1 653所，每所高校大約能分到1.9億元，即使財政性教育經費達到GDP的6%，每所公辦高校也只有2.4億元。培養一個大學生的成本，人均每年按1.2萬元計，每年高等教育經費至少要4 800億元，這是目前國家力不能及的。現在全國絕大多數公辦高校（包括北京、上海等地的高校）辦學經費緊張，政府撥款僅占各校總支出的三分之一到二分之一，因此不能把高等教育的發展完全寄托在國家投入上。

要擺脫高校經費嚴重緊缺的困境，進一步推動高等教育大眾化進程，將一部分公辦高校改制為“國有民辦公助”高校是一條有效途徑。我國現有各類公辦高校2 000多所，全部依靠國家投資，難以為繼，難以發展，建議將其中的三分之一改制。“國有”，指學校的土地、房屋等資產仍歸國家所有；“民辦”，是指運行機制按民辦高校的做法，主要經費來源依靠學費收入、社會集資，政府不再是投資主體；“公助”，是指政府給改制高校一定的補貼，通過下達專項、獎勵、人頭費等多種形式，補貼總額可占總支出的20%左右。

我國目前有一部分獨立學院，就是利用老校（母體）的資源，按民辦機制運行，主要靠學費收入維持發展，既減輕了國家負擔，又培養了大批人才。我認為思想還可以再解放點，膽子再大點，一方面繼續發展獨立學院，一方面直接將一部分地方公辦高校改制。希望教育界及社會各界有識之士積極關注，大膽探索。有不同觀點可參加討論。

（特約主持人 楊德廣）

摘 要： 除少數發達地區外，多數地方高校教育經費水平很低，生均教育經費不足部屬高校的一半，主要原因是地方政府投入不足。轉制是地方高校擺脫困境的出路之一。高校轉制是高等教育體制的根本性改革，實際操作中確實存在一定的困難，但是只有改革才會有出路。高校轉制可考慮從五個方面推進，一是從政府到高校提高對轉制的認識；二是有組織有計劃地進行試驗；三是明晰轉制高校產權；四是允許轉制高校營利；五是加強對轉制高校的監管。

關鍵詞： 地方高校；轉制；教育經費

中圖分類號: G649.21 文獻標識碼： A 文章編號： 1673-8381（2011）04-0033-05

一、 問題的提出

在研究地方高校教育經費時，一個突出的問題是除了北京、上海、廣東、江蘇、浙江等少數發達地區外，多數地方高校教育經費水平很低，生均教育經費不足部屬高校的一半，主要原因是地方政府投入不足[1]。有研究表明，部屬高校的經費水平也不高，以經費最充裕的北京大學為例，生均經費只有美國一流大學的1/5—1/10[2]。地方高校生均經費與北京大學相比又差了幾個檔次，可見地方高校經費的困難程度。由于多數地方高校師生比超過1 ∶20，學雜費一般占學校經費的60%以上，是靠較高的師生比在維持學校的運行。然而，情況正在發生變化。據報載，2010年全國應屆高中畢業生棄考人數近100萬人，占考生總數的10%以上[3]。考生棄考的直接原因是大學生就業難，而大學生就業難的重要原因是高等教育質量下降，如高職學校缺乏高水平的校內實踐教學基地，校外實踐難以保障，學生動手能力低下；普通本科學生大班上課，理論教學質量不高，創新精神和實踐能力得不到有效培養。2010年全國平均高考錄取率在70%以上，部分省份超過80%，錄取率高意味著進大學的門檻在降低，即使有些部分地方高校已出現生源危機，特別是獨立學院和高職院校。

地方政府對高等教育的投入還有多大的增長空間呢？以湖北省為例，地方高校在校生近100萬人，生均預算內教育經費撥款達到全國平均水平需要增加40億元，相當于現有高等教育的全部投入，這個數字對湖北省財政來說根本是不可能的[1]。那么，地方高校面臨的問題就非常嚴重：政府投入不可能大幅度增加，學生人數減少意味著學雜費收入減少，錄取率提高意味著生源質量下降，教育質量不僅難以提高，還有繼續下滑的可能，導致就業率進一步下降，棄考的學生會進一步增加，結果是學雜費進一步減少，學校進入惡性循環。

地方高校健康持續發展必須尋找出路，高校轉制[注：高校轉制又稱為高校改制，內涵是一致的，只是表述不一樣。]，公辦學校改為民辦或其他形式的學校也許是擺脫困境的出路之一。

二、 關于高校轉制的研究

查閱相關文獻，關于高校轉制的問題在我國已提出有10多年之久。上海師范大學原校長楊德廣1998年就提出高校改制的觀點，并建議在上海先試行，將上海師范大學奉賢校區作為改制試點[4]。全國政協常委朱永新以提案形式多次提出高校改制，得到教育部的積極響應[5]。張樂天根據獨立學院的設置提出部分公立高校向民辦高校轉制[6]。唐安國對高校轉制有較深入的研究，通過對我國高校轉制的現狀和影響因素的分析提出了部分高校實施轉制試驗的對策[7]。吳開俊在已有研究的基礎上進一步提出公立高校轉制的路徑選擇與制度安排，具有較強的可行性[8]。張民選突破公私二分法，根據浙江萬里學院的實踐提出建立混合所有制的新型高校[9]，又稱為第三部門高等學校[10]。10多年來，先后有近百篇論文討論我國高校轉制的問題。

現有研究中高校轉制的理由很充分。一是窮國辦大教育，通過轉制解決高等教育經費問題；二是公立高校辦學效率不高，通過轉制學校參與競爭，從整體上提高我國高等教育的效率；三是與世界高等教育接軌，因為大多數高等教育發達的國家民辦或私立高等教育都占有很大的比例。

關于高校改制的可行性有較充分的認證。一是企業改制和科研院所改制已經取得成功；二是浙江萬里學院和東亞大學改制已取得成功[11-12]，為高校改制積累了經驗。近代史表明，中國人有能力辦好私立大學。我國從私立大學到民間教育有一脈相承的傳統，民國時期的南開大學、廈門大學、復旦大學、光華大學等等，在當年都是堪與國立大學比肩的私立大學，其校長張伯苓、林文慶、馬相伯、張壽鏞，個個稱得上一代教育宗師[13]。

三、 高校轉制到底難在哪里

高校轉制在理論上不存在爭議，在現實中又有迫切需要，包括多位校長在內的眾多專家學者就此進行反復論證，教育部不可能不考慮。然而，在新近推出的《規劃綱要》中只字未提“高校轉制”，說明政府對這一問題是十分慎重的，也說明高校轉制存在很多困難，歸納起來有以下幾個方面。

一是高校轉制過程中國有資產可能流失。國有企業轉制過程中存在國有資產流失的問題，公立高校轉制同樣會出現此類問題[14]。經過幾十年的積累，我國公立高校已形成較大的規模，轉制意味著國有資產轉變為私有或民辦，如果處置不當，公立高校的資產就可能流失到個人所有。

二是增加高校管理難度。從總體上講，高校是非營利的公益性組織，但事實上大多數民辦高校都要考慮資本的增值，至少不能虧損，在國外是允許營利性高校存在的。如果基于公益性而給予轉制高校優惠政策，則營利性高校就容易逃避應負的稅收義務；如果像營利性企業一樣對待轉制高校，又會打擊公益性轉制高校的積極性[7]。由于政府在區分公益性高校和營利性高校時缺乏有效手段，那么在是否納稅時管理高校就十分困難。其次，對轉制高校的質量管理也有較大的困難。

三是影響高等教育的公平性。教育公平是社會公平的基礎，高等教育應該主要由國家提供，高校改制后必然提高學費，導致弱勢群體上不起學，直接影響教育公平[15]。

四是對社會穩定存在隱患。高校轉制是根本性的變革，會帶來很大的社會震動，原有教職員工的權益能否得到保障，教育質量是否有保證，對學生的思想教育和日常管理能否到位，任何一個環節出現問題都可能直接影響社會穩定。

此外，還有一些具體的問題，如轉制如何操作，多種模式如何選擇，學校與政府和社會的關系，學校內部管理體制等，可見，公立高校轉制確實不是一件簡單的事情，存在諸多困難，需要慎之又慎。

四、 “溫水煮青蛙”的啟示

溫水煮青蛙的故事告訴我們：青蛙在沸水中會跳出來以逃過一死，而在溫水中會不知不覺地死去。我國的大多數地方高校目前就處在溫水之中，看起來還能維持，政府有一定的撥款，也有一定數量的學生就讀，畢業生多數也能找到工作，但仔細分析問題十分嚴重，學校運轉十分艱難，條件得不到改善，質量得不到提高，很多學生就業專業不對口，報酬很低，甚至不如熟練的農民工。長此以往，用不了多少時間，部分地方高校就會難以為繼，學校破產關門將是不可避免的結果。

提高地方高校教育質量繞不開經費問題，而政府又不可能大幅度提高投入，公立高校又不可能大幅度提高學雜費標準，唯一的出路是通過轉制引進社會資源，提高辦學效率，以規避地方高校的惡性循環。1998年開始的企業改制面臨很大的風險，涉及幾十萬家國有企業，近八千萬國有企業職工，又沒有成功的經驗可供借鑒。但面對國有企業嚴重虧損的困局，除了改革沒有退路，我國必須摸索一條自己的改革道路。實踐證明，我國企業改制取得了成功，企業面貌發生了重大變化，近十年來GDP的快速增長與企業改制密不可分[14]。任何改革都是有風險的，不能因為有風險就止步不前，與其等死不如殺出一條生路，高等教育亦不例外。

五、 高校轉制的策略

公立高校要順利實現轉制，宜從以下幾方面著手。

一是從政府到高校提高對轉制的認識。思想是行動的先導，不解決認識問題，我們面對的是困難，解決了認識問題，我們想到的是辦法。解決認識問題首當其沖的是政府及其職能部門，公立高校是國家所有，轉變為非公立高校首先是政府要放手，否則不可能轉制。被轉制學校也可能會有很大的阻力，干部教師吃大鍋飯習慣了，一旦轉變為非公立高校就時刻面臨著危機，承受著壓力，當然不愿意轉制。提高對轉制的思想認識，關鍵是要看清形勢，分析高校所面臨的困境，提高對高校轉制必要性和緊迫性的認識。為官一任，造福一方，政府和教育職能部門要敢為天下先，搶先爭優，“鳳凰涅槃浴火重生”，處于困境中的高校領導要有敢于承擔風險的勇氣和膽略，要敢于對歷史負責。

二是有組織有計劃地進行試驗。高校轉制面臨很多困難必須十分慎重，先試驗再推廣。高校轉制從哪里開始試驗？我國的農村土地承包制是自下而上的，是漸進方式；企業改制是自上而下的，是急進方式。高校轉制宜從中間開始，由省級政府組織，從省屬地方本科高校開始，以介于漸進和急進之間的速度推進。我國高等教育的管理體制是中央地方兩級辦學，省級統籌。省政府確定少數地方高校作為轉制試點，摸索經驗，一段時間后省與省之間進行交流，相互取長補短，取得經驗便于推廣。地方本科高校基本辦學條件好于高職院校，生源較好，轉制后比較容易平穩過渡。高校轉制伊始要慎重，要切實做好試點工作，所以不能急進；一旦試點成功，得到社會的普遍認可，就要快速推進，以推動我國高等教育的健康持續發展。

三是明晰轉制高校產權。轉制高校的產權有兩種處置方式：一是東亞大學的混合產權，即股份制，原存量產權屬國家所有，增量產權為非國有；二是原存量產權全部轉制為非國有，是真正意義上的民辦或私立高校。筆者主張以后以一種方式為主，鼓勵大型民辦企業和有實力的個人整體購買地方高校，這是我國民辦高等教育做強做大的捷徑。近年來，很多企業積極籌辦大學，如吉利大學已初具規模，如果效益好的企業能整體購買公立高校，那肯定是雙贏之舉。現有的民辦高校中有的學校已形成比較成熟的辦學特色和良好的社會聲譽，但限于辦學空間和其他條件制約，短時間內還很難做強做大，如果能兼并公立高校，那也是雙贏之舉。

四是允許轉制高校營利。高校轉制說到底就是要引進社會資源辦高等教育，提高辦學效益。高校轉制能否成功取決于是否有資金進入高校，允許資本營利，社會資本就會源源不斷地進入教育，我國才可能從高等教育大國走向高等教育強國，將會有更多的人接受更高質量的教育，這才是教育的最大公平，這樣的教育才是人民滿意的教育。既要投資人向教育投資又怕投資人從中得到收益，這本身就是自相矛盾的事情。大量社會資源浪費，甚至流失到國外，為了追求所謂的公平而長時間的“窮國辦大教育”，表面上是做到了公平，事實上是低質量的公平，是沒有效率的公平。觀念上一旦轉變，允許投資人在教育中營利，高校轉制中的資金問題就可迎刃而解，高等教育就有望進入良性循環。

社會上如“新東方”這樣的教育培訓機構辦得很好，取得了豐厚的收益，依此類推，如果允許轉制高校營利，就存在一個要不要納稅的問題。教育培訓機構是私營公司，他們以質量和效益贏得市場，既為社會培養人才產生社會效益，又通過向政府納稅產生經濟效益，這是教育培訓機構的雙重貢獻，反映了私營公司在激烈的市場競爭中的生命力所在。教育培訓機構是公司，培訓費由市場調節，公司納稅是合理合法的。那么，轉制高校是否應該納稅呢？筆者認為，從政策上允許轉制高校資本增值，營利部分作為投資者的回報，政府從鼓勵多方積極性發展教育的角度出發，完全不必征稅。其理由有三：

第一，轉制高校的營利空間有限。社會上的教育培訓機構收費是市場調節，質量高聲譽好的機構可收取較高的學費，有較大的營利空間；而轉制高校收費標準由物價部門批準，只有一定比例的上浮幅度，所以營利的空間很有限。以目前獨立學院本科收費標準來看，文科每年1萬元，理工科每年1.5萬元，而公辦本科高校學費、政府撥款、專項補助加在一起，生均在1.5萬元以上。如果轉制高校按獨立學院標準收費，全日制本科教育的剛性成本生均在1萬元左右，不可能有很大的營利。

第二，轉制高校對社會的貢獻主要體現在社會效益上。轉制高校為社會培養人才就是最大的“納稅”，沒有一個國家指望教育通過稅收直接為社會作貢獻。如果一所民辦或私立高校沒有用國家一分錢，為社會培養了大量的一流人才，這樣的學校賺再多的錢都不能眼紅，不僅不能收稅還應該得到獎勵。

第三，相信投資人是為辦教育而來。投資人進入轉制高校說明他們有一定的經濟實力，相信他們是把教育當做一個事業要長期辦下去，多數人會將增值部分繼續投入到教育，以擴大再生產。當然，為防止少數投機者從教育領域“撈金”，政府對高校的管理必須到位，要保證轉制高校的教學投入和教育質量。

五是加強對轉制高校的監管。首先是轉制過程中的監管。政府要組織專門機構對轉制高校的資產進行科學的評估，以保證國有資產不流失，并制定相關政策切實保護高校教職工的權益，以維護社會穩定。其次是對已轉制高校的監管。相對于學校而言學生是弱勢群體，要保證學生繳費后能得到良好的教育，政府必須加強對轉制高校的監管，從直接監管逐步過渡到委托社會中介組織管理。對轉制高校監管的內容包括收費標準、辦學條件、教學過程、就業率、經費預決算等，重點是教育質量。隨著中介組織和高等教育市場的發育和成熟，對轉制高校的監管將逐步走向理性和科學，中介組織將成為轉制高校評估的主體。

參考文獻

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[15] 游宇明.且慢提大學“改制”[J].中華魂，2005（1）：23.

（責任編輯 朱漪云）

Reflections on the Structural Reform in

Local Colleges and Universities

XIE Feihou， MEI Yuxing

(College of Education， Hubei University， Wuhan 430062， China)

Abstract:Except for a few developed areas， the educational appropriations for local colleges and universities stay at a low level in most regions. The educational spending per student is less than half of that for the institutions of higher learning under the Ministry of Education. The major reason is the inadequate input from the local government. One of the ways to help local schools get out of the predicament is structural reform. As the structural reshaping is the fundamental reform in the higher education system， there will be some operational difficulties in practice. However， reform is the only way out. So we suggest that the awareness of the significance of the structural reform should be enhanced on the part of the government， planned experiments should be made， the property rights of the school should be made explicit in the process of the reform， the school in which the reform has been made should be allowed to make profits， and the supervision over such colleges and universities should be reinforced.

Key words: local college and university; structural reform; educational funds