制度供給與制度設(shè)計:促進農(nóng)村職業(yè)教育發(fā)展的思考

摘要：當前農(nóng)村職業(yè)教育的制度供給存在利益相關(guān)者缺位、供給主體單一、缺乏內(nèi)生型自下而上的制度、制度之間缺乏協(xié)調(diào)等問題。促進農(nóng)村職業(yè)教育制度供給方式變革，建立多中心的自上而下與自主，相結(jié)合的制度供給方式；健全落實農(nóng)村職業(yè)教育的規(guī)范制度、支持制度、激勵制度、協(xié)調(diào)制度、監(jiān)督制度，是促進農(nóng)村職業(yè)教育發(fā)展的重要舉措。

關(guān)鍵詞：制度供給；制度設(shè)計；農(nóng)村職業(yè)教育

中圖分類號：G710 文獻標志碼：A 文章編號：1009-4156(2011)02—029-03

農(nóng)村職業(yè)教育構(gòu)成了職業(yè)教育事業(yè)發(fā)展的主體，隨著農(nóng)村職業(yè)教育規(guī)模的迅速擴張，伴隨著農(nóng)村職業(yè)教育的整體跨越式發(fā)展，帶來了投入、師資、學(xué)生就業(yè)等眾多問題，而制度供給方式與制度設(shè)計的落后，也是制約農(nóng)村職業(yè)教育發(fā)展的重要原因。如，何設(shè)計一個恰當?shù)霓r(nóng)村職業(yè)教育制度，是關(guān)系到農(nóng)村職業(yè)教育發(fā)展的重大問題。下面從制度供給與制度設(shè)計兩個方面，分析農(nóng)村職業(yè)教育發(fā)展存在的問題，并提出農(nóng)村職業(yè)教育制度設(shè)計的思路。

一、農(nóng)村職業(yè)教育制度供給與制度設(shè)計存在的問題

從制度上看，我國農(nóng)村職業(yè)教育制度供給與制度設(shè)計存在的主要問題是：

1.制度供給主體：利益相關(guān)者缺位。農(nóng)村職業(yè)教育是涉及多個利益相關(guān)者的事業(yè)，它的發(fā)展需要充分調(diào)動和發(fā)揮各個利益相關(guān)者的積極性與智慧。利益相關(guān)者理論強調(diào)，制度的生命力絕不僅僅來自于制度的主要供給者——政府，還來自于利益相關(guān)者之間的沖突與合作，這就要求制度及其變革必須考慮每個利益相關(guān)者的權(quán)益。目前，農(nóng)村職業(yè)教育的制度供給主體主要是政府和教育行政部門，而作為重要的利益相關(guān)者的學(xué)校、用人單位以及學(xué)生、學(xué)生家長在職業(yè)教育制度供給上長期以來一直處于缺位的狀態(tài)。這尤其明顯地體現(xiàn)在農(nóng)村職業(yè)教育的微觀制度上，在培養(yǎng)計劃、專業(yè)設(shè)置、課程設(shè)置、實習(xí)管理等方面，在制定相關(guān)制度時，用人單位、學(xué)生家長幾乎沒有任何形式的參與。

對于農(nóng)村職業(yè)教育事業(yè)的發(fā)展來說，就業(yè)問題往往是學(xué)校生存與發(fā)展的重要影響因素。有效、規(guī)范的實習(xí)制度對于學(xué)生順利就業(yè)具有重要意義。然而，調(diào)查發(fā)現(xiàn)絕大多數(shù)學(xué)生表示，與實習(xí)相關(guān)的《實習(xí)協(xié)議》、《實習(xí)計劃》、《實習(xí)管理辦法》等制度的制定，他們都沒有參與。這往往導(dǎo)致這些制度的適切性不強，容易流于形式而無法發(fā)揮應(yīng)有的規(guī)范、引導(dǎo)作用。

近年來，許多用人單位反映，職業(yè)學(xué)校培養(yǎng)出來的學(xué)生無法滿足他們的需要，學(xué)生在專業(yè)技能、社會交往等方面存在很大不足。當然，這個問題的產(chǎn)生原因眾多，但是，學(xué)校缺乏與用人單位的溝通與合作，在制定學(xué)校的培養(yǎng)計劃、課程設(shè)置、實習(xí)管理、實習(xí)計劃等方面的制度時，用人單位作為直接利益相關(guān)者的缺位也是重要原因。這導(dǎo)致用人單位無法將自己的需求反映到學(xué)校的培養(yǎng)與管理制度中去，學(xué)校也無法很好地了解用人單位的需要。

2.制度供給方式：自下而上與內(nèi)生型供給方式缺乏。制度供給方式可以按照層級分為自上而下的方式與自下而上的方式；可以按照供給主體的不同分為外生型的方式與內(nèi)生型的方式。對于農(nóng)村職業(yè)學(xué)校來說，他們所遵循的制度，大部分屬于自上而下與外生型的制度，如《中等職業(yè)學(xué)校學(xué)生實習(xí)管理辦法》、《中央財政支持的職業(yè)教育實訓(xùn)基地建設(shè)項目支持獎勵評審試行標準》等。而對于農(nóng)村職業(yè)學(xué)校的學(xué)生來說，他們所遵循的制度主要是由學(xué)校自上而下制定的。自上而下與外生型的制度往往適切性不強。例如，政府為了鼓勵用人單位積極吸納職業(yè)學(xué)校的學(xué)生進行頂崗實習(xí)，制定了《企業(yè)支付實習(xí)生報酬稅前扣除管理辦法》，但用人單位普遍反映這個制度雖然有良好的初衷，但是由于沒有充分考慮到用人單位的實際情況，在經(jīng)費報銷條件與程序方面作了不少限制，從而導(dǎo)致他們難以享受到政策的優(yōu)惠。

3.制度設(shè)計：分散而缺乏相互支持與配合。農(nóng)村職業(yè)教育事業(yè)是一項涉及政府、教育行政部門、企業(yè)、行業(yè)、學(xué)校、學(xué)生等眾多部門、單位和個人的綜合系統(tǒng)的工程。由于涉及的部門、單位和個人非常多，又缺乏相應(yīng)的綜合協(xié)調(diào)機制，致使各個部門和單位在制定涉及農(nóng)村職業(yè)教育的制度時，往往缺乏相互溝通與聯(lián)系，加上部門之間在發(fā)展農(nóng)村職業(yè)教育上的權(quán)利、責(zé)任與利益不相等，所以往往容易導(dǎo)致政出多門，制度分散，相互之間缺乏支持與配合。這不但導(dǎo)致作為制度執(zhí)行主體的農(nóng)村職業(yè)學(xué)校往往難以適從，而且阻礙了制度體系的整體功能的發(fā)揮。更嚴重是，缺乏支持與配合的各個制度不但會導(dǎo)致交易費用的增加，而且往往還容易阻礙某些制度自身功能的發(fā)揮。

二、農(nóng)村職業(yè)教育制度供給方式的變革

1.制度供給主體從單中心到多中心，充分調(diào)動利益相關(guān)者的積極性。農(nóng)村職業(yè)教育事業(yè)的發(fā)展涉及多個利益相關(guān)者，任何一個利益相關(guān)者的缺位都不利于農(nóng)村職業(yè)教育的發(fā)展。作為重要利益相關(guān)者的用人單位是農(nóng)村職業(yè)教育的直接受惠者，農(nóng)村職業(yè)教育的發(fā)展規(guī)模、專業(yè)設(shè)置、人才培養(yǎng)質(zhì)量都會直接影響到他們的發(fā)展。農(nóng)村職業(yè)教育的受教育者屬于處于劣勢選擇地位的利益相關(guān)者，在制度的博弈過程中話語力量微弱，常常是“沉默的大多數(shù)”。他們接受職業(yè)教育所獲得的職業(yè)技能，他們接受職業(yè)教育后的就業(yè)和發(fā)展前景，將直接影響農(nóng)村職業(yè)教育的發(fā)展規(guī)模和可持續(xù)發(fā)展能力。這也是為什么“如何增強職業(yè)教育的吸引力”成為當前“影響教育改革發(fā)展全局的20個重大問題”之一的原因。學(xué)生家長的認可是農(nóng)村職業(yè)教育發(fā)展的重要動力，因為，在很大程度上，他們決定著自己孩子是否接受職業(yè)教育以及接受何種職業(yè)教育。

當前，作為農(nóng)村職業(yè)教育發(fā)展的重要利益相關(guān)者的用人單位、學(xué)生、學(xué)生家長，在關(guān)系農(nóng)村職業(yè)教育發(fā)展的制度供給上的缺位，直接影響到農(nóng)村職業(yè)教育的可持續(xù)發(fā)展。只有將用人單位、學(xué)生、學(xué)生家長納入到制度供給主體中來，改變當前政府和教育行政部門單中心的制度供給方式，充分考慮其他利益相關(guān)者的意見與建議，形成多中心的制度供給方式，才能為農(nóng)村職業(yè)教育的發(fā)展提供更具適切性的制度。

2.制度供給方式自上而下與自下而上結(jié)合、內(nèi)外溝通，增強職業(yè)教育制度的執(zhí)行力度。當前，與農(nóng)村職業(yè)教育發(fā)展相關(guān)的宏觀制度，例如，《教育部關(guān)于職業(yè)院校試行工學(xué)結(jié)合、半工半讀的意見》、《企業(yè)支付實習(xí)生報酬稅前扣除管理辦法》、《中等職業(yè)學(xué)校學(xué)生實習(xí)管理辦法》，其供給方式往往都是自上而下產(chǎn)生的。一些微觀的制度，例如，培養(yǎng)計劃、學(xué)生日常管理、實習(xí)管理等制度，也是自上而下的——尤其是對于學(xué)生來說。自上而下的制度供給方式容易產(chǎn)生僵化、一刀切的弊病，也容易產(chǎn)生對制度的認同問題，從而導(dǎo)致制度得不到認真執(zhí)行。

對于農(nóng)村職業(yè)教育的發(fā)展來說，制度供給方式需要自上而下與自下而上結(jié)合、內(nèi)外溝通，因為，外生型制度一般都是宏觀的、原則性的，無法對所在地域、辦學(xué)條件、發(fā)展歷史各不相同的農(nóng)村職業(yè)學(xué)校進行具體的具有適切性的指導(dǎo)。而自下而上的內(nèi)生型制度往往更具適切性，而且更容易得到積極、認真的執(zhí)行。這需要不同農(nóng)村職業(yè)學(xué)校因地制宜充分發(fā)揮自身的辦學(xué)積極性，充分重視內(nèi)生型制度的建設(shè)，從而發(fā)揮內(nèi)生型制度的自我規(guī)范作用。

三、農(nóng)村職業(yè)教育制度設(shè)計的思路

制度往往是作為制度系統(tǒng)的一個子系統(tǒng)來發(fā)揮作用的，只有當制度系統(tǒng)的各個制度能夠相互配合、支持時，系統(tǒng)的整體功能才能得到很好的發(fā)揮，而其中具有獨立功能的制度也才能充分發(fā)揮自己的作用。

1.發(fā)揮規(guī)范制度的功能，引導(dǎo)農(nóng)村職業(yè)教育健康發(fā)展。規(guī)范制度主要發(fā)揮規(guī)范與引導(dǎo)作用。它應(yīng)該包括兩個層次：一是政府、教育行政部門對農(nóng)村職業(yè)教育發(fā)展方向和辦學(xué)的宏觀要求；二是農(nóng)村職業(yè)學(xué)校在政府和教育行政部門的要求的基礎(chǔ)上，基于自身辦學(xué)實際情況對自身的發(fā)展方向與辦學(xué)過程的自我規(guī)范。

政府、教育行政部門對農(nóng)村職業(yè)教育的規(guī)范制度的供給，要改變當前這種由政府和教育行政部門包辦的做法，要使用人單位和農(nóng)村職業(yè)學(xué)校也成為能真正發(fā)揮作用的制度供給主體。宏觀的規(guī)范制度主要是提供方向和基本要求，而不作具體的指導(dǎo)和規(guī)定。政府、教育行政部門的各種規(guī)范性文件，如法律、法規(guī)、條例、規(guī)則、章程、決定等，例如，《中華人民共和國職業(yè)教育法》、《中等職業(yè)學(xué)校學(xué)生實習(xí)管理辦法》是這種類型的制度的代表。

農(nóng)村職業(yè)學(xué)校需要對自身的辦學(xué)進行自我規(guī)范與引導(dǎo)。建立學(xué)校層面的規(guī)范制度，需要將學(xué)生家長、學(xué)生、用人單位納入到制度供給主體中來，利用他們的智慧，聽取他們的意見，尤其是在專業(yè)設(shè)置、課程設(shè)置、培養(yǎng)方式等方面。學(xué)校層面的自我規(guī)范制度，是內(nèi)生型制度，它的產(chǎn)生應(yīng)該以自下而上為主。

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2.加強支持制度建設(shè)，保障農(nóng)村職業(yè)教育可持續(xù)發(fā)展。支持制度從制度供給方式來看，是以自上而下、外生型為主，其制度供給主體是政府和教育行政部門。這主要是由職業(yè)教育的公共性屬性所決定的。從農(nóng)村職業(yè)教育發(fā)展現(xiàn)狀來看，支持性制度的保障力度在逐步加大。在投入方面，政府近年來大幅度提高了生均投入標準，建立了完善的貧困學(xué)生資助系統(tǒng)。此外，政府還規(guī)定企業(yè)必須實施職業(yè)教育和職工培訓(xùn)，需要承擔(dān)相應(yīng)的費用及具體的比例。在就業(yè)準入方面，《中華人民共和國職業(yè)教育法》規(guī)定“國家實行勞動者在就業(yè)前或者上崗前接受必要的職業(yè)教育的制度”。

加強實踐環(huán)節(jié)是當前農(nóng)村職業(yè)教育改革的重點，但目前缺乏針對學(xué)生頂崗實習(xí)的勞動保障制度，因為學(xué)生頂崗實習(xí)具有教育和用工的雙重屬性，加上很多學(xué)生實習(xí)時未滿18歲，導(dǎo)致《勞動法》、《勞動合同法》對學(xué)生實習(xí)的保障力度不夠。另外，針對職業(yè)教育學(xué)生的安全、醫(yī)療等方面的支持制度亟待改進完善，因為職業(yè)教育學(xué)生需要進行頂崗實習(xí)，這期間的安全和醫(yī)療問題需要制度性保障。當前社會是一個信息社會，信息的獲取、交流是制度構(gòu)建的重要內(nèi)容。促進農(nóng)村職業(yè)教育的發(fā)展，需要以制度的形式為其提供可靠的信息獲取、交流的平臺和渠道。尤其是針對農(nóng)村職業(yè)教育的專業(yè)設(shè)置、學(xué)生實習(xí)與就業(yè)方面的信息，將直接關(guān)系到農(nóng)村職業(yè)教育發(fā)展的動力與可持續(xù)性。

3.發(fā)揮激勵制度的作用，為農(nóng)村職業(yè)教育的發(fā)展提供動力。與支持制度主要目的在于為農(nóng)村職業(yè)教育事業(yè)的發(fā)展提供一般性、普遍性的支撐條件不同，激勵制度主要目的在于通過榮譽、獎勵、稅收優(yōu)惠等方式調(diào)動用人單位、學(xué)校、社會力量等主體的積極性，促進農(nóng)村職業(yè)教育的發(fā)展。

農(nóng)村職業(yè)教育的發(fā)展要處理好政府主導(dǎo)與多元辦學(xué)格局的關(guān)系，既要強調(diào)政府在發(fā)展農(nóng)村職業(yè)教育中的責(zé)任，又要強調(diào)辦學(xué)主體的多元化。激勵制度的供給主體，隨激勵對象的不同而不同：針對用人單位的激勵制度的供給主體是政府、教育行政部門，同時，也應(yīng)該將用人單位納入到制度制定過程中來，才能制定出更具適切性的制度。當前，《財政部、國家稅務(wù)總局關(guān)于企業(yè)支付學(xué)生實習(xí)報酬有關(guān)所得稅政策問題的通知》和國家稅務(wù)總局《企業(yè)支付實習(xí)生報酬稅前扣除管理辦法》，由于規(guī)定企業(yè)接收實習(xí)生的實習(xí)報酬需要企業(yè)與學(xué)校簽訂固定期限實習(xí)合作協(xié)議，需要企業(yè)到省級財政部門申請、審核經(jīng)過多道程序后才能扣除，這導(dǎo)致制度執(zhí)行的費用過高，使眾多接收實習(xí)生少的中小企業(yè)難以真正得到優(yōu)惠。這其中的一個重要原因就在于在制度供給上，作為主要利益相關(guān)者的用人單位沒有發(fā)揮作用。

社會力量是促進農(nóng)村職業(yè)教育發(fā)展的重要力量。通過構(gòu)建激勵制度，通過給予榮譽、獎勵、稅收優(yōu)惠等，使社會力量、社會資金投入到農(nóng)村職業(yè)教育事業(yè)中來，是促進農(nóng)村職業(yè)教育發(fā)展的一項重要舉；措。農(nóng)村職業(yè)教育是準公共物品，有一定的經(jīng)濟效益，因此，改變國家包辦農(nóng)民職業(yè)教育的局面，實行市場化運作是可行的。尤其是在市場經(jīng)濟條件下一旦其他利益群體進入農(nóng)村職業(yè)教育市場，目前投入不足和需求脫節(jié)的困境將會有大的改觀。目前，我國針對社會力量辦學(xué)的一系列法律、政策、制度，總體上，對激勵社會力量對農(nóng)村職業(yè)教育進行投入的作用不大。其中一個重要原因在于由政府單方面制定的激勵制度的適切性不強。改變這種狀況不但需要政府加大政策支持、優(yōu)惠力度，更需要將社會上對教育事業(yè)熱心的人士納入到制度制定過程中來。

4.健全協(xié)調(diào)制度，調(diào)動集體力量促進農(nóng)村職業(yè)教育的發(fā)展。農(nóng)村職業(yè)教育的發(fā)展是涉及學(xué)校、家庭、行業(yè)、企業(yè)、政府、教育行政部門等眾多利益相關(guān)者的一個綜合系統(tǒng)的工程，它需要所有利益相關(guān)者統(tǒng)籌規(guī)劃、協(xié)調(diào)配合、共同推進。建立農(nóng)村職業(yè)教育的協(xié)調(diào)制度，目的在于使利益相關(guān)者能相互配合、協(xié)調(diào)，能夠充分發(fā)揮集體的力量與智慧，促進農(nóng)村職業(yè)教育的發(fā)展。農(nóng)村職業(yè)教育的協(xié)調(diào)制度的制度供給主體應(yīng)該是所有的利益相關(guān)者。

制度關(guān)聯(lián)理論認為，只有各項制度相互適應(yīng)、相互配合，才能使整個制度系統(tǒng)和諧、有效地運行。農(nóng)村職業(yè)教育協(xié)調(diào)制度的主要形式是職業(yè)教育聯(lián)席會議制度。它的主要功能：一是在制定關(guān)于農(nóng)村職業(yè)教育的規(guī)范制度、支持制度、監(jiān)督制度、激勵制度時，充分發(fā)揮民主的力量，聽取各個利益相關(guān)者的意見與建議；二是促使農(nóng)村職業(yè)教育的各個利益相關(guān)者之間進行溝通、協(xié)調(diào)和配合，促使教育、人事、勞動和社會保障、經(jīng)貿(mào)、財稅和發(fā)展規(guī)劃等部門，合理統(tǒng)籌和分配職業(yè)教育資源，協(xié)調(diào)各相關(guān)部門的利益，對職業(yè)教育發(fā)展進行統(tǒng)籌規(guī)劃、綜合協(xié)調(diào)，避免各相關(guān)單位各自為陣所導(dǎo)致的資源浪費和相互掣肘現(xiàn)象。

5.強化監(jiān)督制度的執(zhí)行，確保農(nóng)村職業(yè)教育制度與政策落到實處。監(jiān)督制度在農(nóng)村職業(yè)教育制度體系中起著重要的作用，它在很大程度上決定著規(guī)范制度、支持制度、激勵制度等其他制度的落實力度，并且監(jiān)督制度還可以起到反饋作用，為進一步調(diào)整和規(guī)范其他制度提供信息。

由于農(nóng)村職業(yè)教育具有公共性屬性，因此，農(nóng)村職業(yè)教育的監(jiān)督制度的制定與落實主要是自上而下的外生型的制度。但是，這絕不應(yīng)該意味著監(jiān)督制度的制定與執(zhí)行僅僅是政府和教育行政部門的事情，我們需要改變目前這種政府和教育行政部門獨攬監(jiān)督職能的現(xiàn)狀，將社會力量納入到監(jiān)督環(huán)節(jié)中來。尤其是需要將用人單位和學(xué)生納入到監(jiān)督制度的構(gòu)建與執(zhí)行中來。監(jiān)督制度也不應(yīng)該僅僅是上級教育行政部門對下級農(nóng)村職業(yè)學(xué)校的監(jiān)督。在學(xué)校層面上，還應(yīng)該建立學(xué)校的自我監(jiān)督制度，這種內(nèi)生型的監(jiān)督制度的建立及其執(zhí)行，可以更快地找到問題，以便于學(xué)校更加及時地進行調(diào)整。