大學(xué)章程研究綜述

摘 要： 國外大學(xué)和我國近代大學(xué)一般都有自己的大學(xué)章程，我國的《教育法》和《高等教育法》也都規(guī)定大學(xué)應(yīng)具備章程。近年來，大學(xué)章程逐漸受到研究者的關(guān)注，人們對大學(xué)章程的研究主要集中于以下幾個方面：大學(xué)章程的歷史、國外大學(xué)章程的特點(diǎn)及啟示、大學(xué)章程的制定主體、大學(xué)章程的內(nèi)容、大學(xué)章程的修改、大學(xué)章程的性質(zhì)與法律地位等。由于大學(xué)教育主體價值觀、我國教育行政管理體制相對滯后、法律界定不清晰等方面原因，導(dǎo)致以上各方面還存在著一些問題。為了逐漸解決這些問題，我們要加強(qiáng)大學(xué)章程研究工作，制定大學(xué)章程的實(shí)施細(xì)則，制定完善的大學(xué)章程體系。

關(guān)鍵詞： 高等學(xué)校；大學(xué)章程；綜述

中圖分類號：G647 文獻(xiàn)標(biāo)識碼： A 文章編號： 1673-8381(2011)05-0084-07

截至2010年8月28日，在中國知網(wǎng)學(xué)術(shù)文獻(xiàn)總庫中，分別以題名含“大學(xué)”與“章程”、“高等學(xué)?！迸c“章程”、“高校”與“章程”為條件進(jìn)行檢索，共檢索到235條記錄。除去年鑒記錄、重復(fù)檢索到的文章和非學(xué)術(shù)研究文章，共有85篇期刊論文、1篇博士學(xué)位論文、9篇碩士學(xué)位論文和1篇報紙文章研究大學(xué)章程或高等學(xué)校章程（本文統(tǒng)稱為大學(xué)章程）（文章的年度分布見表1）。最早研究大學(xué)章程的文獻(xiàn)是殷愛蓀和許慶豫于1997年發(fā)表的《試論我國高等學(xué)校章程的制定和實(shí)施》一文[1]，但該文也是在《高等教育法（草案）》出臺后撰寫的。2006年之前，人們對大學(xué)章程的研究還非常少，2007年起，大學(xué)章程逐漸受到關(guān)注，研究文章顯著增多。但相對于高等教育領(lǐng)域其他熱點(diǎn)問題，人們對大學(xué)章程的研究仍顯薄弱。

無論是教育界對大學(xué)章程的理論研究，還是大學(xué)章程的建設(shè)實(shí)踐，《教育法》和《高等教育法》的頒布以及教育部的有關(guān)《意見》①的出臺都起到了直接的推動作用。正是由于我國大部分大學(xué)在設(shè)立之時沒有章程，而《教育法》與《高等教育法》都明確要求大學(xué)必須具備章程，這就出現(xiàn)了本應(yīng)事前制定的章程要在事后補(bǔ)定的情況[2]。而這一特定狀況又造成了當(dāng)前大學(xué)章程理論研究與建設(shè)實(shí)踐方面的諸多問題，如大學(xué)章程沒有明確、統(tǒng)一的定義，大學(xué)章程的內(nèi)容應(yīng)包括哪些、應(yīng)具體到什么程度，大學(xué)章程應(yīng)由誰制定、誰修訂，制定和修訂的程序是什么，大學(xué)章程的法律地位是什么，等等。筆者發(fā)現(xiàn)，人們對大學(xué)章程的研究也多集中于對這些問題的解決方法的研究，而且眾說紛紜。

一、 大學(xué)章程的歷史與對國外大學(xué)章程的研究

關(guān)于我國大學(xué)章程的淵源，研究者基本認(rèn)同是歷史上曾經(jīng)繁盛了數(shù)百年的書院的院規(guī)或訓(xùn)示，如朱熹的《白鹿洞書院揭示》等[3-4]。季凌燕和陸俊杰認(rèn)為，書院院規(guī)或訓(xùn)示可以被相對獨(dú)立地視作中國大學(xué)的章程[5]。而其他人則認(rèn)為，由于書院不是真正意義上的大學(xué)，書院章程并不是大學(xué)章程，但它和大學(xué)章程是一脈相承的[6]。

對我國近現(xiàn)代第一個真正意義的大學(xué)章程也有不同看法。一種觀點(diǎn)認(rèn)為是1895年盛宣懷創(chuàng)辦天津中西學(xué)堂（今天津大學(xué)）時，向清政府呈遞的《擬設(shè)天津中西學(xué)堂章程稟》[7]。另一種觀點(diǎn)是1902年由清政府頒布的《京師大學(xué)堂章程》，其依據(jù)是1898年建立的京師大學(xué)堂是我國現(xiàn)代意義上的第一所大學(xué)，其章程就被認(rèn)為是我國第一個大學(xué)章程[4]。誰是第一個大學(xué)章程無關(guān)緊要，但借鑒西方大學(xué)經(jīng)驗(yàn)制定大學(xué)章程并通過章程來明確辦學(xué)宗旨、管理體制、學(xué)生來源、教學(xué)組織形式等重大事項，則體現(xiàn)了對大學(xué)價值的追求。1912年和1917年，民國政府教育部先后頒布了《大學(xué)令》和《修正大學(xué)令》來作為北京大學(xué)的章程。而由大學(xué)自主制定的大學(xué)章程（如1920年的國立北京醫(yī)學(xué)專門學(xué)校章程、1921年的廈門大學(xué)大綱、1922年北京師范大學(xué)組織大綱等）則體現(xiàn)了大學(xué)自主辦學(xué)、學(xué)術(shù)自由的權(quán)力，在我國大學(xué)章程的發(fā)展中具有里程碑意義[4]。20世紀(jì)50年代初，教育部公布了《北京師范大學(xué)章程》，之后，我國大學(xué)再無章程的制定，直至20世紀(jì)末、21世紀(jì)初。

由于我國近現(xiàn)代大學(xué)直接借鑒于西方大學(xué)，所以，我國學(xué)者對大學(xué)章程起源和歷史的研究，無一例外地將其追溯至西方大學(xué)章程的源頭。大學(xué)章程是伴隨著中世紀(jì)大學(xué)的誕生而產(chǎn)生的，其最初形式是當(dāng)時的國王或教皇頒給大學(xué)的特許狀[8]81，大學(xué)由此獲得自己法律地位的授權(quán)。當(dāng)時的大學(xué)，只有以法定形式才能獲得在學(xué)術(shù)和管理方面的自治權(quán)。特許狀不僅是連接國家、教會或殖民地政府的教育立法與大學(xué)自我治理的紐帶，而且還是當(dāng)時教育立法的主要形式，是教育法的主要載體。嚴(yán)格地說，大學(xué)章程與教育立法還處于一種混合狀態(tài)，還未具有獨(dú)立性[9]。英美國家的大學(xué)章程就是由特許狀發(fā)展演變而來的[10-11]。

國外的現(xiàn)代大學(xué)章程已經(jīng)脫離了與國家或地方政府教育法規(guī)混合的狀態(tài)[12]20。英國的大學(xué)章程是由大學(xué)理事會依據(jù)特許狀制定，經(jīng)過樞密院批準(zhǔn)的有關(guān)學(xué)校治理結(jié)構(gòu)、機(jī)構(gòu)設(shè)置、職責(zé)劃分、相互關(guān)系、重要治理條例等基本問題的規(guī)范性文件，也有部分大學(xué)章程是大學(xué)根據(jù)國會法案制定的[13]。美國大學(xué)的章程是由大學(xué)權(quán)力機(jī)構(gòu)——一般是董事會制定的，但由于歷史因素與文化傳統(tǒng)不同，所依據(jù)的法規(guī)制度存在差異，大學(xué)章程的效力淵源也不盡相同。殖民地時期建立的私立學(xué)院的大學(xué)章程的效力淵源之一一般是當(dāng)時權(quán)力機(jī)構(gòu)（英國王室或殖民地議會）頒發(fā)的特許狀；新中國成立后成立的私立高校的章程的效力淵源來自于本州的相關(guān)法律法規(guī)；公立高校通常由各州議會通過立法而建立，大學(xué)章程的法律效力一般源自聯(lián)邦或州立法[11]。

從內(nèi)容上看，英美大學(xué)章程主要包括：釋義（各種名詞的準(zhǔn)確界定），大學(xué)成員的界定，大學(xué)主管人員（校長，副校長，注冊主任，財務(wù)主任，學(xué)院院長，系主任等）的設(shè)置、任用、任期、權(quán)力、責(zé)任、待遇；各種委員會（董事會，評議會，教務(wù)委員會，校友評議會，財務(wù)委員會等）的組成、任期、權(quán)力、職責(zé)、議事規(guī)則；教職員免職的理由和程序，特別注重通過正當(dāng)程序?qū)€人權(quán)利的保護(hù)[6]。大學(xué)內(nèi)部管理體制是事關(guān)大學(xué)運(yùn)行、發(fā)展的重大問題，因此，關(guān)于各類管理人員特別是校長、各種管理機(jī)構(gòu)和組織的職責(zé)、權(quán)限等內(nèi)容一般都占有較大篇幅[14]。

從構(gòu)成來看，英美大學(xué)章程可分為單一型章程和復(fù)合型章程。單一型章程是指以統(tǒng)一的總綱領(lǐng)統(tǒng)領(lǐng)整個大學(xué)事務(wù)，如美國密歇根州立大學(xué)和紐約州立大學(xué)的章程，但這種形式較少采用[15-16]。復(fù)合型章程由一個總綱性的規(guī)章和一些實(shí)施的細(xì)則構(gòu)成，如美國康奈爾大學(xué)、耶魯大學(xué)和麻省理工學(xué)院的章程以及英國公立大學(xué)章程[3]。

正如陳立鵬認(rèn)為，國外許多著名大學(xué)之所以能成為延續(xù)幾百年的常青樹，與其大學(xué)章程中對目標(biāo)與愿景的規(guī)定密切相關(guān)。正是這些規(guī)定，引領(lǐng)并激勵著大學(xué)持續(xù)向前發(fā)展[14]。

二、 大學(xué)章程的概念

黃路陽和郇紅發(fā)現(xiàn)，在中華人民共和國建立后出版的各種教育辭典中，都無章程、學(xué)校章程和高等學(xué)校章程的詞條[6]。與高等教育領(lǐng)域的其他許多概念一樣，到目前為止，大學(xué)章程也沒有一個統(tǒng)一的、確切的定義。于是，研究人員紛紛根據(jù)自己的理解和研究，對大學(xué)章程做出定義和解釋。

筆者在比較了諸多大學(xué)章程的定義后發(fā)現(xiàn)，一類定義從大學(xué)章程的法律地位和性質(zhì)角度出發(fā)，認(rèn)為大學(xué)章程是指由大學(xué)權(quán)力機(jī)關(guān)制定的，上承國家教育基本法律、高等教育法律和高等教育政策，下啟高等學(xué)校辦學(xué)活動和內(nèi)部管理的，具有一定法律效力的治?？偩V[9，17]。另一類定義主要從大學(xué)章程的制定目的、依據(jù)和內(nèi)容的角度對大學(xué)章程進(jìn)行概括，基本都認(rèn)同并包含了以下陳述：大學(xué)章程是對大學(xué)基本的、重大的事項（如性質(zhì)、宗旨、任務(wù)、組織結(jié)構(gòu)、成員條件等）的規(guī)定，需要按照法定程序制定，其目的是為了實(shí)現(xiàn)大學(xué)自主管理和依法治校，其依據(jù)是國家的法律法規(guī)。最大的區(qū)別在于章程制定的主體不同，主要有以下幾種：由大學(xué)或大學(xué)權(quán)力機(jī)構(gòu)制定[18-19][20]21（上述第一類定義也持這種觀點(diǎn)）；由投資人或舉辦者制定[22][21]9；由大學(xué)舉辦者或內(nèi)部權(quán)力機(jī)構(gòu)制定[5]，這種定義綜合了前兩種制定主體；由舉辦者和辦學(xué)者制定[23]。不知是有意還是無意，有的定義中干脆不提制定章程的主體[24]16。

三、 大學(xué)章程的制定主體

無論在概念中如何定義制定大學(xué)章程的主體，也無論是否提及主體，都不能繞過對誰是大學(xué)章程真正制定主體的討論。事實(shí)上，多篇論文專題論述都涉及了大學(xué)章程制定主體的問題[22-23，25-28][29]111。當(dāng)前，在法律規(guī)定、理論研究與建設(shè)實(shí)踐等方面，我國大學(xué)章程的制定主體并不完全統(tǒng)一。這種情況映射出人們對章程制定主體在認(rèn)識上存在著分歧，既反映了現(xiàn)實(shí)中大學(xué)章程制定工作沒有很好開展[2]，也反映了我國大學(xué)章程建設(shè)尚處于初級階段的現(xiàn)狀[20]22。

法律規(guī)定和政府意見不一致，使人理解困難。《高等教育法》第二十七條規(guī)定，申請設(shè)立高等學(xué)校的，應(yīng)當(dāng)向?qū)徟鷻C(jī)關(guān)提交材料包括章程。舉辦者制定好學(xué)校章程，才有資格申請設(shè)立學(xué)校，因此，大學(xué)章程制定主體應(yīng)是大學(xué)的舉辦者。而1999年12月教育部下發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)教育法制建設(shè)的意見》中強(qiáng)調(diào)，各級各類學(xué)校特別是高等學(xué)校要依據(jù)法律、法規(guī)的規(guī)定，盡快制定、完善學(xué)校章程。2003年7月教育部下發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)依法治校工作的若干意見》中指出，“學(xué)校要依據(jù)法律法規(guī)制定和完善學(xué)校章程”。這兩個《意見》把大學(xué)章程的制定主體轉(zhuǎn)變成了大學(xué)自身，陸俊杰認(rèn)為這是作為法定主體的政府對大學(xué)的授權(quán)，使大學(xué)成為授權(quán)主體[23-28]。而這也成為實(shí)踐中許多大學(xué)自主制定章程的依據(jù)。遺憾的是，我國法律至今沒有對誰有權(quán)制定大學(xué)章程作出明確的規(guī)定[25]。

理論研究方面，對大學(xué)章程制定主體有多種意見。而另一種觀點(diǎn)認(rèn)為大學(xué)章程的制定主體是大學(xué)自身，其主要理由是：章程作為代表學(xué)校法人組織意志的根本性規(guī)定，理應(yīng)由學(xué)校最高權(quán)力機(jī)構(gòu)來通過[30]；國外大學(xué)的章程一般由大學(xué)權(quán)力機(jī)構(gòu)或決策機(jī)構(gòu)制定；現(xiàn)實(shí)中我國大學(xué)章程的制定主體基本上是大學(xué)自身。一種觀點(diǎn)認(rèn)為制定章程的主體是大學(xué)舉辦者，主要依據(jù)的是我國的《教育法》和《高等教育法》以及《民法通則》[24]23。一種觀點(diǎn)承認(rèn)大學(xué)章程的制定主體是舉辦者，但認(rèn)為由政府為公立大學(xué)一一制定章程在實(shí)踐中不可行，需要學(xué)校代表或代理政府制定[20]23。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，公立大學(xué)無權(quán)單獨(dú)制定章程，但也不能完全由政府部門來制定章程，單純靠教育行政主管部門無法制定出真正適合的大學(xué)章程，其制定主體必須具備現(xiàn)代大學(xué)管理的基本知識與理念，明確立校宗旨與發(fā)展方向，了解社會發(fā)展?fàn)顩r與趨勢，可以是舉辦者或由舉辦者依法委托的人或法人組織[25]。還有一種觀點(diǎn)認(rèn)為大學(xué)章程的制定主體是舉辦者和辦學(xué)者[23]。

我國大學(xué)章程建設(shè)實(shí)踐中，制定主體基本是大學(xué)自身，但起草、提議、審議和最終表決通過章程的各環(huán)節(jié)的主體又各不相同。以表決通過為例，典型的有兩種：一種由教職工代表大會通過（如揚(yáng)州大學(xué)），另一種由黨代會通過（如吉林大學(xué)）。其中的主要認(rèn)識分歧在于誰是最高權(quán)力機(jī)構(gòu)。吉林大學(xué)認(rèn)為，教代會是教職工參與民主管理的組織形式，而非學(xué)校最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，由其通過章程的法律依據(jù)和權(quán)威性不足[30]。

四、 大學(xué)章程的內(nèi)容

王國文和王大敏認(rèn)為，依據(jù)法律對學(xué)校章程記載事項有無明確規(guī)定，學(xué)校章程內(nèi)容可以分為必要記載事項和任意記載事項。按照對章程效力的影響，必要記載事項還可分為絕對必要記載事項和相對必要記載事項[29]113。《高等教育法》對大學(xué)章程應(yīng)載明的事項作了原則性規(guī)定[14]，總體上屬于必要記載內(nèi)容。大學(xué)章程的內(nèi)容務(wù)必與《教育法》、《高等教育法》等法律法規(guī)的相關(guān)內(nèi)容保持一致，不得違反法律規(guī)定的相關(guān)的基本原則和內(nèi)容[28]。

不少研究文章主要從理論上論述了大學(xué)章程應(yīng)關(guān)注和記載的重點(diǎn)。陳立鵬等認(rèn)為，我國大學(xué)章程應(yīng)對學(xué)校的領(lǐng)導(dǎo)體制做出重點(diǎn)規(guī)定；對教授治校做出科學(xué)、明確的規(guī)定；對學(xué)校與外部的關(guān)系做出規(guī)定，尤其是應(yīng)明確學(xué)校與舉辦者之間的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系，應(yīng)重視對學(xué)生與校友的規(guī)定，明確制定與修訂章程的機(jī)構(gòu)[31]。

焦志勇認(rèn)為，公立大學(xué)章程的本質(zhì)是要界定政府作為投資者與管理者，學(xué)校作為辦學(xué)者的地位，厘清政校之間的關(guān)系，因此，章程的基本內(nèi)容框架應(yīng)包括兩個主要方面：其一，應(yīng)當(dāng)充分體現(xiàn)政府作為公立大學(xué)投資者和管理者所應(yīng)表達(dá)的意志，確定政府的教育行政權(quán)；其二，在體現(xiàn)政府意志外，各公立大學(xué)應(yīng)當(dāng)在法律、行政法規(guī)的規(guī)范下充分體現(xiàn)學(xué)校的自治權(quán)，并在章程的框架內(nèi)，國家與公立大學(xué)分別依法就各方需求來規(guī)定其權(quán)利（權(quán)力）與義務(wù)[32]。

金一超認(rèn)為，大學(xué)自治是大學(xué)章程內(nèi)容的重中之重，并居于核心地位，應(yīng)著重在以下兩個方面體現(xiàn)大學(xué)自治的理念：一是舉辦者和學(xué)校之間的權(quán)利、義務(wù)，包括對學(xué)校的舉辦者、辦學(xué)者、教師及教育工作者、學(xué)生4個法律主體之間的相關(guān)的權(quán)利義務(wù)關(guān)系進(jìn)行規(guī)定；二是學(xué)校內(nèi)部管理體制及其運(yùn)行機(jī)制[33]。

李化樹認(rèn)為，大學(xué)章程是一個完整的制度體系，從邏輯上來講，大學(xué)章程包括了具體的制度規(guī)則、操作原則以及相關(guān)概念的界定等，是一個邏輯嚴(yán)密的整體。就具體內(nèi)容來講，大學(xué)章程囊括了大學(xué)事務(wù)的各個方面[34]。

還有研究者對國內(nèi)外大學(xué)章程文本進(jìn)行了比較研究[35-39]，分析了國內(nèi)外大學(xué)章程內(nèi)容的特點(diǎn)，并對我國大學(xué)章程建設(shè)提出了建議。魯曉泉認(rèn)為，國外大學(xué)章程多是復(fù)合型章程，而我國大學(xué)章程普遍只是記載了各職能部門、相關(guān)利益人的權(quán)利、義務(wù)，缺乏程序性規(guī)定，或者記載過于籠統(tǒng)，難以操作。所以，我國目前的大學(xué)章程還不是完整的章程，必須進(jìn)一步完善程序、細(xì)則的制定，建設(shè)成為復(fù)合型章程。另外，還應(yīng)該就有關(guān)專門名稱做出解釋[20]53。

五、 大學(xué)章程的修改

大學(xué)章程的修改，涉及修改的主體和程序兩個方面。修改主體又包括修改建議提出主體和修改建議表決主體[29]117。當(dāng)前關(guān)于修改建議提出主體的認(rèn)識存在相當(dāng)大的分歧與混亂，從現(xiàn)已制定并頒布的大學(xué)章程看，有權(quán)提議修改的主體有：校長、校長辦公會、黨委、黨代會、教職工代表大會以及以上主體組成的混合主體[40]。我國法律沒有對大學(xué)章程修改事項的表決主體作出明確規(guī)定[41]，與制定主體類似，不同的研究者有不同的認(rèn)識：有人認(rèn)為，修改章程的表決主體理論上講應(yīng)該是學(xué)校的舉辦者，或是舉辦者授權(quán)的主體，或是能夠代表舉辦者利益和意志的其他主體[29]117；也有人認(rèn)為，重大事項的變更（內(nèi)部管理體制，經(jīng)費(fèi)來源、財產(chǎn)和財務(wù)制度等）須經(jīng)過教職工代表大會一定比例代表討論通過，非重大事項的變更可由校長辦公會按照現(xiàn)行規(guī)定依法辦理[41]；還有人認(rèn)為，審議表決主體應(yīng)是校黨委，為了擴(kuò)大代表性，可以變通為黨的代表大會，教職工代表大會不擁有最終審定權(quán)[40]。

盡管《高等教育法》規(guī)定大學(xué)章程修改程序?qū)儆诒匾涊d事項，但并沒有明確規(guī)定修改程序是什么。黃路陽和田建榮根據(jù)憲法理論和大學(xué)章程修改實(shí)踐，認(rèn)為大學(xué)章程中關(guān)于章程的修改程序獨(dú)立設(shè)立一章較為妥當(dāng)，應(yīng)包括提案、審議、核準(zhǔn)和公布4個階段[40]。

六、 大學(xué)章程的性質(zhì)與法律地位

對大學(xué)章程的性質(zhì)與法律地位的研究，是大學(xué)章程研究的一個重點(diǎn)。

（一） 關(guān)于大學(xué)章程性質(zhì)的研究

人們對大學(xué)章程性質(zhì)有多種觀點(diǎn)。

一種是契約說。僅契約說又有不同觀點(diǎn)：一種觀點(diǎn)認(rèn)為大學(xué)章程是舉辦者共同制定的，是大學(xué)舉辦者之間的“契約”[23，42]；另一種觀點(diǎn)認(rèn)為大學(xué)章程是大學(xué)內(nèi)部制定的，是內(nèi)部組織成員之間的“契約”；還有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，大學(xué)章程是舉辦者、管理者、辦學(xué)者和利益相關(guān)者之間的“契約”[23]。

一種是自治法說。認(rèn)為大學(xué)章程是根據(jù)國家法律賦予大學(xué)自治立法權(quán)而制定的，規(guī)范大學(xué)組織及其內(nèi)部活動的自治法，是大學(xué)的“憲法”[29]118。

一種是契約與自治法綜合說。認(rèn)為大學(xué)章程在性質(zhì)上具有綜合性，只是在不同階段所凸顯的性質(zhì)有側(cè)重而已，在章程制定的過程中，章程側(cè)重于契約性，在章程制定完成并經(jīng)審批之后主要體現(xiàn)為自治性[22]。

一種是公法說或行政法說。在承認(rèn)大學(xué)章程具有契約性、自治法性的基礎(chǔ)上，還認(rèn)為大學(xué)章程具有公法或行政法的性質(zhì)。其理由是：大學(xué)是行使公權(quán)力的、特殊的行政主體，大學(xué)章程作為對國家行政法的具體化和補(bǔ)充，同樣應(yīng)具有行政法的性質(zhì)；大學(xué)章程可作為行政相對人提起行政訴訟的依據(jù)和司法審查的對象[42]。

一種是私法說。認(rèn)為大學(xué)章程在具有自治法性、共法性、社會契約性的同時，還具有私法性[21]18。

一種觀點(diǎn)排斥契約說，但部分肯定自治說，主張行政法說。陳學(xué)敏認(rèn)為，契約是兩個或多個平等主體意志的統(tǒng)合，主要適用于民商法領(lǐng)域。政府與大學(xué)、大學(xué)與大學(xué)成員之間并不處于對等地位，而是管理者與被管理者的關(guān)系，章程固有的行政法屬性從根本上排斥了“契約說”。大學(xué)章程的“自治說”，一般是由公司章程的“自治性”推導(dǎo)出來的，但僅從公司章程的“自治性”推導(dǎo)出大學(xué)章程屬自治規(guī)章尚有欠缺。大學(xué)章程無疑是一種自治規(guī)章，但它可作為對國家行政法的具體化和補(bǔ)充，具有行政法性質(zhì)[43]。

由此可見，人們可以從不同角度對大學(xué)章程的性質(zhì)做出解說，充分表明了大學(xué)章程的性質(zhì)具有復(fù)雜性。但目前無論是教育界還是法律界，都沒有權(quán)威專家或機(jī)構(gòu)對大學(xué)章程的性質(zhì)進(jìn)行充分闡釋，因此，這是一個需要深入研究的問題。

（二） 關(guān)于大學(xué)章程法律地位的研究

一般認(rèn)為，大學(xué)章程是連接大學(xué)外部法律法規(guī)和大學(xué)內(nèi)部規(guī)章制度的紐帶和橋梁，具有承上啟下的重要作用[9，17，22，43-44]。因此，大學(xué)章程的法律地位反映在兩個層面：一是在國家法律體系中的地位，二是在大學(xué)內(nèi)部制度中的地位。

大學(xué)章程在國家教育法律法規(guī)體系中處于何種地位，我國現(xiàn)有的法律法規(guī)并沒有明確規(guī)定[32，43]，而在教育領(lǐng)域的執(zhí)法環(huán)節(jié)和司法環(huán)節(jié)，大學(xué)章程幾乎被束之高閣、棄之不用[43]。

大學(xué)章程在大學(xué)內(nèi)部制度中的地位，大家都認(rèn)可其作為大學(xué)的“憲法”或“基本法”，居于“元法”地位，是大學(xué)立校之本、治校之基，在大學(xué)內(nèi)部具有根本性、最高性和綱領(lǐng)性的地位[43-45]。大學(xué)章程與大學(xué)規(guī)章制度是抽象與具體的關(guān)系，大學(xué)規(guī)章制度的制定必須以此為依據(jù)，并且不能與之相矛盾[22，46]。

七、 當(dāng)前我國大學(xué)章程建設(shè)中存在的問題、原因及建議

目前，我國已有一些大學(xué)有了自己的大學(xué)章程，人們發(fā)現(xiàn)大學(xué)章程建設(shè)和運(yùn)行中還存在不少問題。一是大學(xué)章程的法律地位不明確[7，9，15，35][20]48，可訴性不高，法律效力難以充分彰顯[7，35]。二是章程制定主體的組成與現(xiàn)代法人制度不相適應(yīng)[23]，國家行政教育管理部門從不參與公立大學(xué)章程的制定工作[32]。三是對一些重要關(guān)系的規(guī)定不明確，如關(guān)于黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制，學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力關(guān)系，校、院兩級管理的關(guān)系[47]，大學(xué)與師生員工的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系，舉辦者與學(xué)校之間的權(quán)利、義務(wù)關(guān)系[9，15]；對學(xué)校運(yùn)行機(jī)制規(guī)定的不夠具體，可操作性不強(qiáng)[15，35]。四是內(nèi)容趨同，沒有顯現(xiàn)辦學(xué)特色和個性形象[15，47]。五是章程內(nèi)容還存在錯誤或缺失，如缺乏學(xué)校內(nèi)部管理程序、議事細(xì)則的規(guī)定；缺少專用名稱的解釋；與校內(nèi)改革、發(fā)展的關(guān)系處理不當(dāng)；存在法律方面的錯誤[20]49；語言、格式不規(guī)范，表述存在歧義[47]。六是制定與修改程序不完善[35，47]。七是未能充分發(fā)揮作用，僅把大學(xué)章程作為一種程序上或者是形式上的完善，并沒有成為真正的依章治校的工具，政府干涉大學(xué)運(yùn)作的現(xiàn)象時常有之，也未能切實(shí)發(fā)揮其成為社會公眾監(jiān)督之依據(jù)的作用[32，48][12]38。

產(chǎn)生這些問題的原因是多方面的，但主要不在于大學(xué)章程本身，而是在于人的觀念與制度環(huán)境，尤其是觀念和體制上還未完全跳出計劃經(jīng)濟(jì)的影響：第一，大學(xué)教育主體的價值觀念妨礙了大學(xué)章程功能的發(fā)揮。第二，大學(xué)教育主體在管理過程中對原有的各種規(guī)章制度的依賴阻礙了大學(xué)章程的制定與運(yùn)行[7]。第三，我國教育行政管理體制改革相對滯后，還未真正達(dá)到大學(xué)必須制定其章程的體制和法制的必要氛圍，尤其是公立大學(xué)還未真正走出原有的高等教育管理體制模式[32]。第四，法律界定方面還不清晰，如大學(xué)是否具有訴訟資格、是否為行政主體等問題一直是司法界、教育界爭論的問題[47]。

研究者在分析我國大學(xué)章程建設(shè)存在的問題及原因的同時，也提出了相關(guān)建議：一是加強(qiáng)大學(xué)章程的研究工作，提高大學(xué)章程制定的科學(xué)性；二是制定大學(xué)章程的實(shí)施細(xì)則，抓好落實(shí)，加強(qiáng)監(jiān)督，注重大學(xué)章程實(shí)施的有效性；三是制定完善的大學(xué)章程體系，突出大學(xué)章程的特色和個性[44，47]。馬陸亭認(rèn)為，我國大學(xué)章程的制定，不要期望一步到位，章程在內(nèi)容的選擇上需要有一個甄別、充實(shí)、完善的過程。在章程制訂初期，不能太繁，要定大事，要能經(jīng)得起時間的檢驗(yàn)，具體的細(xì)節(jié)可由章程之下的規(guī)章予以約束[10]。

參考文獻(xiàn)

[1] 殷愛蓀，許慶豫．試論我國高等學(xué)校章程的制定和實(shí)施[J]．蘇州大學(xué)學(xué)報：哲學(xué)社會科學(xué)版，1997（4）：16-21．

[2] 陳立鵬，聶建峰．高等學(xué)校章程制定主體研究[J]．中國高教研究，2007（5）：12-14．

[3] 李昕欣．我國大學(xué)章程歷史演進(jìn)與內(nèi)涵分析[J]．遼寧教育研究，2006（11）：36-37．

[4] 侯德華．我國大學(xué)章程的發(fā)展歷程[J]．延安教育學(xué)院學(xué)報，2008（4）：24-26．

[5] 季凌燕，陸俊杰．大學(xué)章程的歷史生長邏輯與價值預(yù)期[J]．教育學(xué)術(shù)月刊，2009（7）：41-44．

[6] 黃路陽，郇 紅．論高等學(xué)校章程的性質(zhì)[J]．安康學(xué)院學(xué)報，2008（1）：98-100．

[7] 陳 敏．我國現(xiàn)代大學(xué)章程的緣起與困境分析[J]．現(xiàn)代教育科學(xué)，2007（4）：29-32．

[8] 黃福濤．外國教育史[M]．上海：上海教育出版社，2003．

[9] 劉香菊，周光禮．大學(xué)章程的法律透視[J]．高教探索，2004（3）：39-41．

[10] 馬陸亭．大學(xué)章程地位與要素的國際比較[J]．教育研究，2009（6）：69-76．

[11] 劉承波．大學(xué)治理的法律基礎(chǔ)與制度架構(gòu)：美國大學(xué)章程透視[J]．國家教育行政學(xué)院學(xué)報，2008（5）：84-90．

[12] 樊雪萊．國外大學(xué)章程的研究和建立我國大學(xué)章程的探索[D]．南京：南京理工大學(xué)，2006．

[13] 范文曜，張家勇．大學(xué)章程的治理意義——英國大學(xué)章程案例研究[J]．理工高教研究，2008（6）：1-8．

[14] 陳立鵬．關(guān)于我國大學(xué)章程幾個重要問題的探討[J]．中國高教研究，2008（7）：19-22．

[15] 于麗娟，張衛(wèi)良．我國大學(xué)章程的現(xiàn)狀及建設(shè)[J]．江蘇高教，2005（6）：12-14．

[16] 陳立鵬，陶 智．美國大學(xué)章程特點(diǎn)分析[J]．中國高等教育，2009（9）：59-60．

[17] 張建初．論高等學(xué)校章程[J]．教育研究，2009（2）：88-92．

[18] 許斌華，陳金霞．關(guān)于制定大學(xué)章程的若干思考[J]．高等農(nóng)業(yè)教育，2006（10）：17-19．

[19] 龔 雋．高等院校規(guī)章的法律效力分析——兼談大學(xué)章程的價值[J]．政治與法律，2004（6）：45-47．

[20] 魯曉泉．我國高校學(xué)校章程及制定研究[D]．上海：華東師范大學(xué)，2007．

[21] 張海燕．我國公辦大學(xué)章程建設(shè)研究[D]．南京：南京師范大學(xué)，2008．

[22] 楊金華．大學(xué)章程的法律透視[J]．高等教育與學(xué)術(shù)研究，2009（7）：81-85．

[23] 陳立榮，嚴(yán)俊?。髮W(xué)章程：落實(shí)高校辦學(xué)自主權(quán)的制度保障——對大學(xué)章程制定主體的思考[J]．現(xiàn)代教育科學(xué)，2009（3）：57-60．

[24] 米俊魁．大學(xué)章程價值研究[D]．武漢：華中科技大學(xué)，2005．

[25] 楊曉波．中國公立大學(xué)章程的制定主體資格研究[J]．高教探索，2007（4）：59-62．

[26] 黃愛成，譚 杰．論大學(xué)章程在依法治校中的作用[J]．法制與社會，2008（3）：247-249．

[27] 楊 軍，焦志勇．我國公立大學(xué)章程制定中存在的問題及對策[J]．中國高等教育，2008（19）：50-52．

[28] 陸俊杰．論大學(xué)章程的形式合法性[J]．現(xiàn)代教育管理，2009（9）：39-41．

[29] 王國文，王大敏．學(xué)校章程的法律分析[M]//勞凱聲．中國教育法制評論：第二輯.北京：教育科學(xué)出版社，2003．

[30] 張文顯，周其鳳．大學(xué)章程：現(xiàn)代大學(xué)制度的載體[J]．中國高等教育，2006（20）：7-10．

[31] 陳立鵬，張建新，陶 智．國外大學(xué)章程對我國大學(xué)章程建設(shè)的啟示[J]．中國高等教育，2007（10）：61-63．

[32] 焦志勇．論我國公立大學(xué)章程的地位和作用[J]．山東科技大學(xué)學(xué)報：社會科學(xué)版，2009（4）：86-91．

[33] 金一超．大學(xué)自治視野中的大學(xué)章程[J]．浙江工業(yè)大學(xué)學(xué)報：社會科學(xué)版，2008（3）：350-354．

[34] 李化樹．論大學(xué)章程[J]．揚(yáng)州大學(xué)學(xué)報：高教研究版，2007（1）：9-12．

[35] 曲耀華．大學(xué)章程的文本分析[J]．繼續(xù)教育，2009（1）：25-27．

[36] 于麗娟．國外大學(xué)章程文本探析——以英國牛津大學(xué)和美國康奈爾大學(xué)為主要案例[J]．高教探索，2009（1）：76-79．

[37] 傅媛媛．世界一流大學(xué)章程探析——以密歇根大學(xué)為例[J]．中國高等教育評估，2007（3）：72-74．

[38] 董美華．香港大學(xué)與吉林大學(xué)章程文本的比較研究及啟示[D]．呼和浩特：內(nèi)蒙古師范大學(xué)，2009．

[39] 曲耀華．香港科技大學(xué)章程對我國大學(xué)章程建設(shè)的啟示[J]．曲靖師范學(xué)院學(xué)報，2008（5）：14-17．

[40] 黃路陽，田建榮．高等學(xué)校章程的修改[J]．內(nèi)蒙古師范大學(xué)學(xué)報：教育科學(xué)版，2008（9）：31-34．

[41] 陳立榮．試論公立大學(xué)章程修改的限制[J]．理工高教研究，2009（1）：6-8．

[42] 米俊魁．大學(xué)章程法律性質(zhì)探析[J]．現(xiàn)代大學(xué)教育，2006（1）：52-55．

[43] 陳學(xué)敏．關(guān)于大學(xué)章程的法律分析[J]．武漢大學(xué)學(xué)報：哲學(xué)社會科學(xué)版，2008（2）：169-172．

[44] 牛維麟．現(xiàn)代大學(xué)章程與大學(xué)管理[J]．中國高等教育，2007（1）：13-14．

[45] 米俊魁．大學(xué)章程與高等教育法等概念辨析[J]．教育與現(xiàn)代化，2007（3）：25-29．

[46] 陳立鵬．學(xué)校章程[M]．北京：光明日報出版社，1999．

[47] 李昕欣，張德祥．關(guān)于高等學(xué)校章程制定與實(shí)施的幾個問題[J]．高等教育研究，2006（9）：48-52．

[48] 陳 敏．我國大學(xué)章程價值的應(yīng)然與實(shí)然研究[J]．黑龍江教育：高教研究與評估，2007（1，2）：146-148．

（責(zé)任編輯 馬雙雙）

A Review of the Researches on University Statutes

DING Qiong

(Department of Public Administration， The Party School of Henan Committee of the CPC， Zhengzhou 450052， China)

Abstract: Foreign universities and early Chinese universities usually had their statutes. The Education Act and the Higher Education Act of the P. R. C. also require that each university should have its statutes. In recent years， the university statutes gradually draw researchers attention. Their researches mainly focus on the following aspects: the history of the university statutes， the characteristics and the enlightenments of the foreign universities statutes， the main statutesformulating body， the content， the modification， the nature and the juristic status of the university statutes. Owing to the mainstream values in higher education， the demerits of Chinas administrative system， and lack of clarified legal identification， there exist some problems in the abovementioned researches. In order to solve the problems， research on the university statutes should be strengthened， detailed rules and regulations for implementation should be worked out， and a perfect system of university statutes should be established.

Key words: college and university; the university statutes； review