英國宏觀大學制度改革的經驗透視及其借鑒

摘 要： 近代以來英國在宏觀大學制度改革的歷程中，大學和政府之間圍繞大學自治和國家控制展開了長期的利益博弈。最終政府一步步介入大學之中，而大學在保留適度的自治權的同時，也接受了政府宏觀政策和市場法則的調控。現代大學制度建設一直是高等教育改革中至關重要的一環。構建中國特色現代大學制度要堅決捍衛大學自治權；加快高等教育市場化改革；正確處理制度創新和繼承傳統之間的關系。

關鍵詞： 宏觀大學制度；英國；高等教育改革

中圖分類號：G649 文獻標識碼： A 文章編號： 1673-8381(2011)05-0056-05

大學制度不僅是高等教育研究領域中的熱點問題，同時也是各國高等教育改革的重點領域。國內學術界一般認為，大學制度包括宏觀和微觀兩個層次。微觀大學制度指一所大學的組織結構和管理體系；而宏觀大學制度則是指一個國家的高等教育制度，“它包括國家層面的辦學體制、投資體制和管理體制，是一個國家整個高等教育系統的總稱”［1］。近代以來，圍繞著大學自治和國家控制，英國大學和政府之間展開了長期的利益博弈，推動宏觀大學制度不斷改革和發展。本文將通過追尋英國近代以來宏觀大學制度改革的足跡，總結其改革的有益經驗，以期為厘清當前我國新一輪高教改革中大學和政府之間的關系、完善中國特色現代大學制度提供一些借鑒。

一、 英國宏觀大學制度改革回顧

近代以來英國宏觀大學制度改革主要是圍繞大學和政府之間的關系，不斷做出調整。從整體上看，英國宏觀大學制度改革主要經歷了3個時期。

（一） 自由放任時期

這一時期大概從英國資產階級革命后一直到19世紀中葉。事實上，從12世紀初牛津大學和劍橋大學創立一直到19世紀初，英國只有這兩所大學。作為英國最古老的兩所大學，牛津和劍橋一直都保持著中世紀大學的傳統：大學自治、學者治校。政府在這一時期和大學之間并沒有發生什么聯系，二者各行其是。大學在政府的放任之下享受著令歐洲大陸同行艷羨的自治權。但正是由于牛津和劍橋對這種自治和自由的濫用，最終導致了二者故步自封。18世紀60年代開始的工業革命促進了英國生產的發展，工業生產需要大批掌握生產技術、科技、經濟和管理知識的人才，但是直到19世紀中期，古老的牛津和劍橋都未對工業革命做出任何回應，“不把任何專業的職業教育放在眼里”[2]。由于大學教育落后于社會發展的需要，英國世界科學活動中心的地位逐漸為歐美其他各國所取代。

（二） 政府干預機制建立時期

這一時期從19世紀中期持續到20世紀中期。1850年英國政府組織兩個皇家委員會分別對牛津和劍橋大學進行調查，這是政府干預大學的開始。在調查的基礎上，國會于1854年和1856年相繼通過了《牛津大學法》和《劍橋大學法》，采用立法的手段，取消了兩校自中世紀以來的一些特權，加強了大學與社會的聯系，并為政府培養公職人員。1871年，英國國會又通過宗教審查法，遏制宗教對大學的影響。“1881年，英國政府對威爾士的兩所大學學院提供了4 000英鎊的撥款，這是政府第一次對大學給予財政支持。”[3]之后，英國政府對大學的財政資助逐漸增加。第一次世界大戰結束后，英國政府開始認識到，“大學對于國家意義重大，國家應當促進大學開展高水平科學研究”[4]171。政府需要大學培養人才來促進國家發展，同時愿意資助大學。而大學也意識到自己對國家和社會的責任，并且大學也急需來自政府的經費以維持發展。雙方的利益訴求產生了共同點，一種新型的聯系大學和政府的中介機構應運而生。1919年，大學撥款委員會（UGC）正式成立。UGC由一名兼職主席和來自各大學的學者組成，是一個“準自治機構”。它負責評估大學的經費需求并向財政部報告，然后財政部根據報告以5年為一周期制定撥款計劃。從此，UGC開始充當大學和政府之間矛盾的“緩沖器”，一方面為大學從政府那里爭取經費，另一方面幫助政府向大學傳遞政策信息。

（三） 政府干預全面加強時期

這一時期自20世紀中期一直到現在。第二次世界大戰以后，英國在綜合國力上已明顯落后于美國和蘇聯。為了縮小差距，英國急需大量的工程、技術、經濟和管理方面的人才以發展經濟。發展技術教育和擴大高等教育人才培養規模得到了政府的重視。為此，英國政府曾先后出臺了一系列關于高等教育改革的報告。其中1963年公布的《羅賓斯報告》影響最大，該報告提出了著名的“羅賓斯原則”——“高等教育的課程應該向所有能力上和成績上合格的、并希望接受高等教育的人開放”[4]238。在“羅賓斯原則”的指導下，英國高等教育開始從精英階段向大眾化階段發展。在大學方面，大學對UGC撥款的依賴與日俱增，第二次世界大戰前，“政府對大學的撥款不超過大學總經費的30%，1956年就增至50%，1973年上升到70%，到了1980年，大多數大學90%以上的經費都由政府提供”[5]。高等教育的擴張，進一步增加了大學辦學經費的需求。而這一時期UGC的角色卻發生了一些微妙的變化。1964年，UGC劃歸為教育和科學部領導，它的官員也成了公務員。之后，UGC逐漸從大學自治權的庇護者，轉變為國家發展高等教育的代理人，開始涉足大學內部管理工作。20世紀80年代初，以撒切爾夫人為代表的保守黨上臺后，運用新公共管理理論對英國社會進行大刀闊斧的改革，大力倡導經濟自由化和市場化。在教育領域，“高等教育不再被視為福利事業，而是將它當做一種投資，不斷減少政府資助，強調高等教育的效率、效益和質量”[6]。1987年，教育和科學部決定改變原有的撥款方式，實行大學和撥款委員會之間的績效合同制。此時的UGC在大學和政府之間左右為難，一方面政府要通過它來對大學施加更多的干預，另一方面大學所能得到的經費減少，并且經費附帶條件越來越苛刻。這招致了大學方面強烈的不滿和抗議。UGC不能很好地協調大學和政府之間的利益關系，表明它的使命也到了終結之時。1988年頒布的《教育改革法》規定，設立大學基金委員會（UFC）以取代UGC。UFC從人員構成、地位、職責等方面都與UGC有很大的不同。UFC中至少有一半成員來自工商企業界，主要代表政府和工商企業界而非大學的利益。它再也不會像UGC那樣為大學的經費問題而去游說議員，反而會對大學如何使用政府撥款做出細致和繁瑣的規定。

二、 英國改革經驗的透視

在英國宏觀大學制度改革的歷程中，政府一步步介入大學，而大學在保留適當自治權的同時，

也接受了政府宏觀政策和市場法則的調控。大學、政府和市場三方先后確立了自身在大學發展中的地位，生動地展現了大學發展的歷史邏輯。

（一） 高等教育中介人管理制度

在英國大學制度改革的歷史中， UGC為世界各國樹立了一個理想的高等教育中介機構模型。在UGC存在的70年中，英國大學和政府度過了一段美滿的蜜月期。UGC的成立在英國高等教育史上有著極為重大的意義。首先，對政府而言，通過UGC為各大學撥款，政府可以對大學實施一定程度的指導和干預，引導大學為國家培養高級人才，開展高水平科研，提升英國的國際競爭力。各大學從此成為國家的事業，一個全國性的、制度化的大學系統建立起來了。其次，對大學而言，既可以通過UGC爭取到大量的辦學經費，又能免于遭受來自政府方面粗魯的干涉。UGC并非官方機構，它給大學撥付經費的時候并不限定經費的使用方式。而當時已存在的大學學院撥款委員會和教育署都不具備這種性質。正是由于UGC在大學和政府之間發揮的緩沖器作用，大學才能“心安理得”地接受政府的撥款，而不必擔心自治權的喪失。最后，UGC的這種中介人管理制度是英國大學制度的創新。英國大學自中世紀以來固有的學術“超然性”使得大學發展與國家需要和社會需求相脫節。如果政府強行介入大學內部事務，必然會破壞大學自治的傳統，引起大學強烈的反抗。只有采用UGC這種中介人管理制度，政府間接干預和調控大學的發展，才能在維護大學適度“超然性”的同時，將大學的發展與國家需要和社會需求結合起來，推動大學發展的社會化、現代化。英國的這種模式在英國之外廣受好評。有些國家如印度、斯里蘭卡也建立了大學撥款委員會或理事會，澳大利亞成立了高等教育理事會，“在大學和政府之間發揮類似緩沖器的作用”[3]。

（二） 保障大學自治權

雖然在英國宏觀大學制度改革的進程中，國家的控制一步步加強，大學自治權不斷縮小。但是直到當代，英國大學自治的根基還在。1992年頒布的《繼續教育和高等教育法》決定成立英格蘭、蘇格蘭和威爾士高等教育基金委員會（HEFC）以取代UFC和多科技術學院與其他學院基金委員會（PCFC），作為英國唯一的大學撥款機構。雖然成立新的HEFC是意在強化政府和工業界對大學發展的影響，但在本質上HEFC和UFC并無二致，它們都是位于大學和政府之間的中間機構，不屬于政府部門。政府對大學只限于宏觀政策上的干預和指導。可以說，在英國大學制度改革中，政府是一直注意“呵護”著大學的自治權。因而，在科技功利主義盛行的今天，英國大學仍能保持著深厚的人文底蘊，守護著大學獨有的高貴超然品格。政府之所以對控制大學越來越感興趣，是因為大學在整個人類歷史的發展進程中，逐漸從社會邊緣的“象牙塔”，演變為社會發展的“動力站”，成為國家經濟社會改革不可繞過的部門。

（三） 競爭性市場機制的引入

英國《1988年教育改革法》決定成立UFC以取代UGC，其實質是要將競爭性的市場機制引入高等教育領域。從UGC發展到UFC，大學自治權縮小了，政府對大學的宏觀控制能力大大增強。但更為重要的一方面是，“英國政府建立UFC也是為了把大學推向市場，政府在建立教育市場中充分地行使了它的中央權力，在這個過程中利用了多元市場結構中介”[7]。政府對大學的宏觀控制能力主要是通過市場機制來發揮的。UFC成立之后，政府撥給大學的經費銳減，大學為了尋求充足的經費，不得不與工業和企業界合作，以獲取企業界的資助。與此同時，工業和企業界也能將自己的人才和技術需求信息更加直接地傳遞給大學，使大學能更好地為社會發展服務，這也使得大學發展與國家需要和社會需求緊密聯系起來。

（四） 保守與超越并存

具有保守性的傳統因素和具有超越性的現代因素共存于英國宏觀大學制度改革的始終。保守性體現在英國大學近代以來多少有些過分的自治和大學與政府、社會發生聯系的滯后性等方面。保守性因素雖然限制了英國大學教育的發展，但正是這些因素鑄就了英國大學教育不可割舍的人文傳統和古典情懷，是英國大學教育區別于其他歐美各國大學教育、形成英國特色的根本。超越性體現在英國特有的高等教育中介人管理制度等方面。超越性因素是在保守性因素基礎上的制度創新。超越性因素最終將大學與政府、社會聯系起來，推動大學教育發展的現代化。

三、 對構建中國特色現代大學制度的借鑒意義

2010年7月，新出臺的《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010—2020年)》（以下簡稱《綱要》）在論及建設現代學校制度一章中，特別強調要建設和完善中國特色現代大學制度。英國近代以來所進行的一系列具有典型性的宏觀大學制度改革，為我們提供了有益的借鑒。“英國的撥款委員會……對我國宏觀層面的大學制度建設有著積極的意義。”[1]

首先，堅決捍衛大學自治權。與英國大學與生俱來的自治傳統相反，我國大學自治的狀況令人擔憂。新中國成立以來，大學一直處于政府部門附屬機構的位置。改革開放以后，僵化的高等教育體制使大學成為了“計劃經濟時代最后的堡壘”，來自政府方面過多的控制束縛了大學的發展。1998年頒布的《高等教育法》中明確規定，高等學校是事業法人，而不是政府的附屬機構。高校面向社會，依法自主辦學。法律還規定高校依法享有自主招生、自主設置學科和專業、自主開展教學、自主開展科研、自主進行國際交流與合作、自主管理內部人員設備以及自主使用學校財產7項權利。這些法律規定不僅是落實高校辦學自主權的法律基礎，也是構建中國特色現代大學制度的基本內容。然而在現實操作中這些法律條文許多卻無法落實，大學仍然嚴重依附于政府部門。更為令人痛心的是，近年來高校行政化愈演愈烈，大學的校長、院長以及其他校內管理人員，統統都有了行政級別。學生會發現許多站在講臺上的老師不再是單純的學者，他們同時還是國家的官員。大學內部行政權力壓制學術權力，學者被邊緣化，行政官員控制著大學。這更加使得我國公立大學都積極地依附于政府主管部門，喪失了本該擁有的獨立自治地位。這次出臺的《綱要》中明文規定，“推進政校分開管辦分離，落實和擴大辦學自主權，逐步取消實際存在的行政級別和行政化管理模式”，清楚地表明了我國高等教育體制的改革方向，政府有關部門和大學都要深刻領會《綱要》的精神。大學是具有獨立法人地位的事業單位，依法自主辦學。政府是大學的舉辦者和重要的投資者，政府對大學的干預只能限于宏觀政策調控和方針上的引導。政府剝奪大學的自治權，雖然會使大學更加服從政府的改革意圖，但卻從根本上違背了大學自身的發展規律，“失去自主權的大學也就喪失了大學的靈魂與本質，從而導致改革既不能滿足政府和社會的利益需求，也不能使大學獲得真正的發展”［8］。最終國家的高等教育改革也將走向失敗。

其次，重視建立和發展高等教育中介機構。“保持大學的自主性就需要改變政府對大學采取直接的命令式的管理方式。要改變這種管理方式首先在于建立一種科學的大學績效評估機制。”［9］我國新一輪的高教改革中也可以建立和發展高等教育中介人管理制度。這種高等教育中介機構首先要得到官方認可，但其性質必須是非官方的。同時，各大學也要積極參與組建中介機構，選出代表學校利益的人員進入其中。這種中介機構必須要通過廣泛的研究、調查和討論，一方面向大學有效傳遞政府和社會各個階層的意圖和思想，另一方面，及時向政府反饋大學的要求和愿望。這樣既可以約束政府違背高等教育規律，對大學施行強制干預，又可以制約大學偏離政府方針和社會需求的發展趨勢。另外，政府應根據這種中介機構經過廣泛調查提交的對各大學的評估報告，科學合理地制定大學經費撥款計劃。通過這類高等教育中介機構在大學和政府之間發揮的溝通、協調作用，形成一塊有利于大學的“保護帶”，大學與政府之間“有尊嚴的邊界”必將確立起來，大學服務于社會發展的職能也會得到充分發揮。

再次，加快高等教育市場化改革。在不妨礙大學完成教學和科研使命的前提下，應鼓勵大學積極走出去，與企業界開展合作。我國目前高等教育市場化改革正在深入進行，但大學總體上市場化程度較低。一方面，大學和公司、企業聯系較少，培養的人才不適應社會的需要。另一方面，大學也缺乏為所在地區服務的意識，沒能為所在地區的經濟社會的改革和發展做出應有的貢獻。這也造成了大學仍然主要依賴于政府的資金投入，而很少得到地方工業和企業支持的局面。今后必須要鼓勵高校在履行自身使命的前提下，積極開展同公司、企業的合作，并致力于開展所在地區經濟社會改革研究，培養能為地區經濟發展做貢獻的人才，承擔起服務地區發展的責任。同時引導和鼓勵社會力量捐資助學、投資辦學。

最后，正確處理制度創新和繼承傳統之間的關系。當前新一輪高教改革中，建設和完善中國特色現代大學制度，既要結合我國高等教育實際和借鑒發達國家高等教育改革的經驗，大膽進行制度創新，也要將我國傳統文化和高等教育歷史發展中形成的合理成分保存、傳承下去。

參考文獻

[1] 鄔大光．論建立有中國特色的現代大學制度[J]．中國高等教育，2006（19）：13-15．

[2] 高桂娟，張應強．英國大學與社會關系的變中之恒——兼論大學發展的定位問題[J]．現代大學教育，2004（2）：64-66．

[3] 王建梁．大學自治與政府干預：英國大學——政府關系的變遷歷程[J]．清華大學教育研究，2005（6）：16-17．

[4] 黃福濤．外國高等教育史[M]．上海：上海教育出版社，2008．

[5] 吳 結．簡論英國政府與大學的關系[J]．有色金屬高等教育，2001（2）：58-59．

[6] 陳鵬勇，鄭 文，付曉平．英國大學權利：歷史與現狀[J]．學術研究，2010（6）：58-62．

[7] Pritchard， Rosalind MO. Government Power in British Higher Education [J].Studies in Higher Education，1994，19（3）：19．

[8] 賀國慶，何振海．從西方大學改革二百年歷程中獲得的啟示[J]．教育研究，2007（12）：44-49.

[9] 王洪才．現代大學制度的內涵及其規定性[J]．教育發展研究，2005（11）：41-44.

（責任編輯 朱漪云）

Lessons from the Reform of the

Marco University Institution in Britain

LIU Jian

(Institute of Education Science， Hunan Normal University， Changsha 410000， China)

Abstract: In the process of the reform of the modern macro university institution in Britain， a longterm interest gambling hassle regarding university autonomy and state control has been launched between the universities and the government with the state intervening in step by step finally. Coincidently universities accepted the governments macro policy as well as the market laws regulation while keeping appropriate autonomy. Construction of the modern university institution has always been a vital step in reform of Chinas higher education. In order to establish a modern university institution with Chinese characteristics， we should uphold university autonomy， promote marketization of higher education， and properly address the issue on the relationship between institutional innovation and inheritance of tradition.

Key words: macro university institution; Britain; reform of higher education