制定高等學校章程的意義\\內容和原則

主持人言： 主持人言：全國政協常委葛劍雄指出：“中國大學的問題，根本原因是行政控制一切。”本專欄前面三期針對我國大學泛濫的行政化詬病，從高等教育理論視角，集中探討了大學“去行政化”問題。可是在實踐中，如何“去行政化”，確保學術權力不受行政權力控制，卻成為困擾今日我國大學發展的一大難題。盡管許多大學采取了建立教授會、改革學術委員會等一些舉措，試圖解決大學內部的行政化問題，但我們遺憾地看到，行政化并沒有實質性消退的跡象。尤其值得憂慮的是，高擎“去行政化”改革大旗的南方科技大學，在2011年5月對2名正局級副校長的選拔，昭示著這所大學有行政化回潮之勢，再次讓國人感受到大學“去行政化”之路充滿了荊棘。對此，南方科技大學校長朱清時在接受記者采訪時無奈地說，學校雖然提出“去行政化”，但如果完全跟政府不對接，也有困難之處。可見，大學“去行政化”僅靠理論的研究、輿論的支持、大學的努力恐怕是力所不及的。目前，我國大學“去行政化”的實踐之路如何走下去？許多大學又開始了制定章程的探索，期望通過被稱為大學憲章的大學依法辦學的綱領性文件大學章程，來改變大學愈演愈烈的行政化趨勢。其實，早在1999年1月1日，我國施行的《高等教育法》明確規定，申請設立高等學校應當向審批機關提交章程。章程應當規定學校名稱、校址、辦學宗旨、辦學規模、學科門類的設置、教育形式、內部管理體制、經費來源、財產和財務制度、舉辦者與學校之間的權利、義務、章程修改程序、其他必須由章程規定的事項等內容。但遺憾的是，在《高等教育法》施行的10余年間，依法制訂大學章程的高校為數不多。2010年12月16日，教育部公布，北京大學等26所部屬高校，將推動建立健全大學章程建設。對于此舉，我們再一次充滿了期待。為此，本專欄第五、六期開辟“大學章程研究”，本期選擇了《制定高等學校章程的意義、內容和原則》和《大學章程及其制定的策略探討》這兩篇文章，對制定大學章程的意義、內容、原則與路徑進行了較為全面的探討，希望對我國推進大學章程建設的改革有借鑒價值。

（特約主持人 劉 堯）

摘 要： 分析了國外大學章程的法理意義和我國制定高等學校章程的現實意義，認為章程是高校自主辦學和外部對高校實施影響雙重作用的產物，應以制定章程為契機推動高校依法自主辦學。在內容上，章程反映著高校和社會特別是和政府的關系，彰顯著高校的使命要求，重點是內部治理結構。鑒于目前各高校對章程理解的不同，章程的制定可遵循先簡后繁、充分協商等原則，初期允許多種選擇先做起來，后期作為現代大學制度建設的改革成果予以規范。我國現在正進行的現代大學制度改革，可以啟于并終于高等學校章程的制定。 關鍵詞： 高等學校；大學章程；管理體制

中圖分類號: G647.1 文獻標識碼： A 文章編號： 1673-8381（2011）05-0001-06

《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020）》已頒布實施，在“完善中國特色大學制度”中要求“各高校應依法制定章程，依照章程規定管理學校。”教育部2011年工作要點指出[1]：“要發布《高等學校章程制定辦法》，保障高校辦學自主權，完善學校內部治理結構。”在2007年教育部法制辦公室就全國高校章程建設的整體情況進行的調查中，有563所高校報送了章程或章程草案[2]。目前，幾乎所有高校都開始了制定章程的思考或探索，但思路、想法很不一致。例如，有的高校提出章程要列入立法程序，有的提出要由政府審批，有的提出在主管部門備案即可，有的則是通過學校黨委會或教代會而生效。想法、做法的不一致代表了大家對章程的理解不同。本文對章程制定的法理意義、現實意義、要素內容和制定原則進行探討。

一、 國外大學章程的法理意義

章程是約定和闡述獨立主體使命，界定各利益關系的責任和義務，書面寫定的有法定意義的組織規程。國有憲法（Constitution），聯合國有憲章（Charter），任何一個有獨立自主權的機構都需要明晰組織規程以使人了解自己的使命，規范自己的組織運營。因此，章程有大學“憲法”之稱。章程有效的前提是大學具有辦學自主權，否則就是內部規章。

（一） 傳統大學特許狀的合意之義

歷史上總體的脈絡是先有特許狀后有章程，但后來因時代和國別不同它們也交織在一起[3]。大學是最早的特許法人之一。

首先，特許狀是由統治者頒發的辦學執照。按照傳統，大學特許狀一般由教皇或國王頒發，賦予大學開設課程、招收學生、聘請教師、制定學術標準的權利。大學特許狀的權威性來自于教權，中世紀教會擁有足以與世俗權力抗衡的權力，因此教會頒發的特許狀賦予了大學諸多特權，但宗教改革之后賦予大學特權的特許狀主要來自于王權和國家權力。在地位上，大學特許狀有點像當今的執照或政府批文，是界定大學與政府間權利義務關系的法律性文件。但其內容又規定得非常詳細：確立大學特許法人的法律地位，規定大學內部法人治理結構，綱領性地劃分大學內部各方的權力、職責。

其次，特許狀是大學實現自治的保障。大學經由特許狀而獲得獨立于出資人和舉辦人的獨立法人地位，享有學術自由和獨立的財產權，并享有獨立于股東或發起人的永久存續權，因而成為大學自治的保證。大學特許狀所賦予大學的權利甚至是超世俗的，享有獨立的司法權，凌駕于地方法律。英國1209年牛津的罷教和東遷，作為地方妥協的結果1214年部分遷徙的師生重新回到牛津，牛津市長被要求發誓尊重大學的自由和習慣。特許狀具有契約性質，該性質限制了政府任意改變大學的權利、義務范圍和性質的能力。

再次，特許狀是政府介入大學治理的一個機制。大學成立以來，就一直是政教雙方爭相爭取的力量，并因特許而獲得自治權利。但是，大學自誕生以來又從來就沒有實現過完全的自治，“在其作為一個學術機構出現之后，就一直處于不同社會勢力和力量的作用之下，最初是教會、皇帝、國王和城市的交互影響，之后是政府、市場和科學的相互作用。”[4]自治是一個程度和范圍的概念。

（二） 現代大學與政府間的契約關系

現代大學走出象牙塔，與國家發展、地方經濟聯系在一起。學術成為一種“資本”，成為社會經濟發展的支撐要素，大學制度的基礎由學術自由主義轉向學術資本主義。大學與政府的關系需要重新審視，如何保證大學在接受政府資金的同時，仍然保有相應的學術自治成為問題的關鍵。

契約即一種合意，是解決人際糾紛、維持社會穩定的基礎，是達成共識、實現社會和諧的過程。市場經濟社會是契約型社會，契約關系是現代社會的一種基本關系。在契約理論的框架下，政府需要依據社會發展目標向大學購買教育等學術服務。政府與大學建立契約關系，是實現政府目標、保障學術自治、維護各自職能的一種有效而可行的方式。

契約管理實質上也是一種目標管理。目標管理既是政府由直接管理向間接管理的一種轉變，也是政府由放任到介入大學管理的一種方式。德國高等教育一直有著受政府直接控制和管理的傳統，近年來也開展了建立“基金會大學”的實驗，以擴大大學的辦學自主權。英國專門成立高等教育撥款委員會以作為政府與大學間的緩沖機構，但其質量評估是財政科研撥款的基礎。在美國，越來越多的州政府都將撥款與大學績效評估掛鉤，在撥款公式中加入了政府倡導的績效指標。而日本的國立大學法人化改革和法國對大學的合同管理，則是政府對高校實施契約管理的直接例證。

（三） 大學章程的治理意義

由于各個時期、不同國家大學發展背景的差異，大學組織規程有不同的表述方式。如其英文表述有：大學歷史悠久的法國為Statutes（法規，章程）及Ordinance（法令），英國上有Charter（特許狀，授予特種權利的法令或正式文件）下有Statutes（章程，條例），德國有Statutes和Constitution（章程，憲法），美國有Charter、Regulation Bylaws（地方法規，內部章程，細則）、Statutes多種表述方法，日本將其稱之為Charter（憲章，共同綱領），我國香港地區上為Ordinance（法令，條例）下為statutes（規程），叫法雖異但其內容卻有著一致性或相似性。當然，特許狀和章程畢竟還是有所不同的，如英國大學章程依據特許狀或國會法案而制定，美國大學的章程以特許狀為基礎演變而來。章程就是規矩，體現著法治精神。

首先，章程是大學依法自主辦學的產物。為了使大學真正擁有辦學的自主權，通過立法確立其自主地位，通過章程確定其運行規則，是現代西方市場經濟發達國家的普遍做法[5]。大學因自主辦學而需要有章程，大學章程會同有關法律，厘清了大學和政府及其他社會組織的界線，明確了大學自治的空間和自治權的范圍，因而成為大學運行的合法依據，也從根本上確立了大學的管理運作體制。

其次，章程是外部對大學實施影響的產物。特許狀或大學章程本來是大學自治的象征和保障，但在強權面前它們又是脆弱的。雖然教皇和法國國王相繼給予巴黎大學以司法特權，但權力畢竟掌握在當權者手中，干涉大學自治易如反掌。13世紀中期，法國亞歷山大四世通過發布“新的光明之源”諭旨，表示支持托缽會修士，并毫不猶豫地取消了大學的特許權。因此，大學不能超越社會而獨立發展。英國牛津大學從早期教皇特許、到1571年牛津和劍橋兩所大學的成立法案（Act）對其法人地位的確認、再到1636年查理士一世的皇家特許狀（the Great Charter）對大學權力的強化與分配，以及從多個章程版本的并存、其修改要不要得到樞密院批準、再到2002年“女王會同樞密院”（QueeninCouncil）審議批準的新章程生效，無不體現出外部與大學之間及大學外部相互之間對大學的控制、妥協與協商。時至今日，英國大學特許狀和章程需要獲得樞密院批準才能正式生效，其廢除或修改也需要獲得樞密院批準。日本大學原來并沒有章程，但伴隨著大學法人化改革開始了憲章的制定工作，有意思的是日本大學憲章的英文譯法采用的是charter，也就是英國特許狀的用語，這不能不讓人感受到政府影響的作用。

二、 我國制定高等學校章程的現實意義

我國1995年的《教育法》規定學校有按照章程行使自主管理的權利，1998年的《高等教育法》規定申請設立高等學校應當向審批機關提交章程等內容，說明了章程的法律地位。但實踐中目前高等學校絕大多數并沒有章程，說明它們還沒有真正成為自主辦學的實體。

（一） 以制定章程為契機推動高校依法自主辦學

改革開放30多年來，我國進行了深刻的高等教育管理體制改革，目的是為了適應社會全方位變化及教育自身發展的要求，有效地激發和釋放體制的活力，該項改革于世紀之交取得了“突破性進展”。但是，高等學校“自主辦學、自我約束”的機制尚未真正建立起來，體現在學校管理的行政色彩還太濃、政府與學校的責任邊界的不清晰、學校自身的治理結構還不完善。即在治理模式上缺乏有法定意義的組織規程，因此經常陷入權力“放”與“收”的循環，這也才有近年來的高等學校“去行政化”之爭。

有學者通過指數評價分析，提出從1995年到2005年學術權力在政府與高校之間的下放程度指數僅從0.611變為0.615[6]，變化很小。究其原因，就是因為這些年來一方面在進行著下放權力的改革，另一方面具體的行政部門又在尋求工作的“抓手”。比如:這些年項目的增加非常快，政府配置高等教育資源方式行政化傾向嚴重，導致高等學校以行政化的方式和邏輯獲得高等教育資源。今后改革的重點應是著力解決政府與高校的關系、完善學校的治理結構。

《高等教育法》規定“高等學校自批準之日起取得法人資格”。高校法人需明晰兩種關系：一是辦學的外部關系，即所謂的面向社會和依法辦學；二是辦學的內部關系，即所謂的自我管理和約束機制。第一種關系主要由法律明確，章程承接一下；第二種關系主要由章程明確，輔之以具體的規章。因此，章程“上承國家教育法律法規、下啟學校規章制度”[7]，是推動和規范高校面向社會依法自主辦學的基本依據，是處理學校與政府、社會及其內部關系的準則，是大學在法律框架下行使自治權利的自我規范，有大學“憲法”之稱，具有法律效力。

（二） 章程對外部而言是學校和政府間的一個合約

現代大學制度的建立，有賴于一種科學的政府與高校的關系，方向是已經確立的“政府宏觀管理、學校面向社會依法自主辦學的體制”。為此，需要重塑高校與政府的關系，充分尊重高校辦學自主權，規范政府管理高校的行為。

政府和高校都是為公共利益服務的機構[8]，二者在存在形態和地位上有一定的獨立性和平等性，彼此的領域性質不同。既然二者都是為公共利益服務的，那么就應該以符合各自規律和運行規則的方式運轉。高校不是政權機關，不能用政府管理模式管理學校和進行學校內部管理。高校與政府間的平等、伙伴關系，并不代表高校發展和管理上的無政府或無序，只說明只有當它們真正是自己時才能更好地實現其使命。

當今社會，高等教育已與社會經濟發展、國家綜合實力和競爭力緊密地聯系在一起，優先發展教育、科技創新和人力資源強國等成為重要的國家戰略。辦學已不僅僅是處理學校內部的事務，還涉及與國家、與社會各方面的關系。高校可以自治，但它不能超越社會而獨立發展，特別是不能不顧忌統治者的利益和期望；政府也不可能放棄自己應有的責任，放棄對高校的支持和管理。因此，有效的管理應是學校意志和國家意志的綜合體現，滿足著政府目標和高校自治的雙向要求，這樣才能實現學校和國家利益的最大化。問題的關鍵是什么樣的管理模式能滿足這樣的要求。

政府對高校的契約管理是能滿足這種要求的一種方式。即在《高等教育法》等有關法律法規及國家發展戰略的框架下，政府對高校提出目標和要求、批準學校的章程和發展規劃，提供財政及政策支持、進行績效評估，高校在宏觀框架內實行自主辦學。

章程可視為政府與高校間的一種合約。在性質上，這種契約關系為行政契約，界于行政行為和私法契約之間，兼具行政的公務性和契約的合意性。

（三） 章程對內部而言是學校的一個組織規程[JP]

首先，章程要呈現出對高校使命的彰顯。高校的使命及其具體的辦學目標與特色、定位密切相關，章程必須予以明述。與使命一致的事情可以做，不遵循使命的事情不能做，保證高校不“見利忘義”、盲目發展。體現使命的辦學目標，一定要明確、具體、穩定，要把學校的定位規范下來。明確使命，還能使政府、高校內部、社會機構與大眾等主體從戰略高度思考學校的發展方向，也會對教師和學生的行為起到了一種潛移默化的指引作用。如日本大學的憲章，在自己的名字前放置的定語是“世界的”東京大學而不是“日本的”東京大學[9]，從中可以清晰地感受到一種立足于全球視野和全球思維的戰略選擇高度和指向，而其他地方公立大學則表現出較強的務實性。

其次、章程要清晰地界定內部治理關系。內部治理是高校章程闡述的重點，主要體現在決策機構、行政機構、學術機構的劃定上，包括機構間的運作程序，各機構及重要崗位的職責、義務等。

三、 高等學校章程的要素內容

《高等教育法》第二十八條提到的有關章程涉及內容的規定，系法律層面的要素要求，需予以遵循。從工作推進的角度看，章程是在學校使命與目標確立下，對外部關系的一種責任說明和對內部管理的一種運行規范。主要內容有：

（一） 高校與外部關系的界定

《高等教育法》指明章程應規定舉辦者與學校之間的權利、義務，經費來源，章程修改程序等項內容，直接涉及高校的外部關系。高校外部關系的明晰，將使其運行在有法可依的基礎上進一步地有章可循，有助于高校成為自主辦學的實體。

章程應呈現高校與舉辦者、地方、校友及其他利益相關者關系的內容，明確社會各利益群體參與治理的方式。公辦高校還要體現國家意志和公共利益，并結合學校的自身定位要求突出一些重點，如高水平大學如何兼顧自主辦學和公共利益需求、行業特色大學如何加強與行業的聯系、地方大學如何與地方發展融為一體，這些關系影響著學校的治理方式。

（二） 高等學校使命和辦學目標的闡述

即《高等教育法》提到的辦學宗旨。宗旨的闡述可能共性因素會有一些，因為同為高等學校當然會有一些共同的屬性：育人是根本，都有著通過教學、科研、服務貢獻社會的三大功能。但是，定位很重要，共性之后要有特性，各高校的使命要有所區分，從宏觀角度看整個高等學校系統要與社會多樣化的需求相匹配。在對國外大學的考察中，發現使命（mission）一詞是個很重要的概念，是區分該校與他校不同的關鍵所在。而我國高校的校訓、宗旨陳述比較泛化。

確定了定位之后，就該認真探討遵循什么樣的教育理念來實現定位，即理念要與定位相一致。中央部門直接管理的大學要為全國服務，注重為有志青年公平地提供機會，增強國際開放性；地方性高校要更多地為地方發展服務，有地方特色。這里的變化要更多一些，因為理念有多種多樣，如在通識教育和專業教育之間就有一個光譜地帶，不同的學校可有不同的選擇，這也是高等教育多樣化的基礎。

有了定位和理念，辦學目標就呼之欲出了。這里需注意的是處理好目標貼切性和激勵性的關系，使政府、社會、師生廣泛認同并努力為之奮斗。使命、目標一旦確定，就要有穩定性，要體現出依法治教的精神，長期不懈地堅持下去，辦出特色，不能朝令夕改。

（三） 高等學校內部治理結構的規定

《高等教育法》提到高校章程應包括的“內部管理體制、財產和財務制度”事項，盡管只有寥寥數語，但卻涉及復雜的管理命題。內部治理結構的清晰，可使得決策和運行有章可循，有助于提高學校的辦學效益和完善自我約束機制。

需要解決好高校的內部領導體制。高等學校實行中國共產黨基層委員會領導下的校長負責制、依法自主辦學、實行民主管理等內容是見諸法律文本的內容，必須遵循，我黨的執政地位不容動搖。但高校在其制度建設中應當創造性地探討“黨委領導、校長負責、教授治學”的實現機制，通過科學合理的責任分工保證辦學的有序、減少矛盾并激發辦學的活力。可以借鑒國外大學董事會與校長關系的責權劃定先確立一些原則：如具體界定黨委和校長的職責，黨委通過對戰略規劃的審定等把握學校的發展方向，黨委負責校長的遴選工作，副職由正職提名等，并明確在大的原則框架下各高校可以有所不同。

要設定好行政管理機構。管理機構及其重要崗位的職責應當清晰，機構的運作程序應當明確，重要職責和關鍵性程序應當在章程中寫明，再輔以相應的規章，這是辦學效率和約束機制的制度性保障。在現代大學制度建設中，要注重學術和行政兩支隊伍的建設，他們的管理和激勵模式是不同的，要精心鋪架學術人員和行政人員并行成長的學術生涯和管理生涯“雙梯階”發展道路，努力打造精干、高效、專業化的行政管理隊伍。

從制度上保證學術委員會、教授會等組織對學術問題的決策作用。這既體現了對學術規律的尊重，也體現了對學術人員價值的肯定。教育領域是一個與智力有關的被嚴密規則化的人才市場，因為文化資本不直接等同于經濟資本，所以學校教育系統能夠相對公正地保持獨立性和自律性，這也是高校的尊嚴所在。大學最早的模式是行會性組織，教授治校其實就是學者共同體模式。目前，大學都是巨型組織，要實施戰略管理，但不能因此而喪失“共同體”這一在大學產生之初即具有的形態。為此，需要協調學術權力和行政權力的關系，特別是加強大學基層學術組織建設，形成高層以戰略主導、基層以學術主導的管理機制。如建立教授會為院系重大問題的決策機構，以減少行政的官僚色彩和權力尋租現象，增強科技創新的活力。

（四） 辦學的其他客觀性要素

即具體的事實性要素，也就是《高等教育法》所提到的學校名稱和校址，辦學規模和教育形式，以及骨干的學科門類設置和發展方向。

學校名稱和校址看似簡單，其實是十分嚴肅的事情，把它們寫入章程，就表明不能輕易改動和盲目發展。聯想到前一時期改校名和擴建成風，毫無特性，就需要反思一下發展的章法是否有點亂。辦學規模也是這樣，論證好并寫入章程的辦學規模是不能輕易被突破的，因為規模的突破必將引發辦學模式的變化，進而導致學校使命、目標的改變。普通高校的教育形式有可能會比較一致，都是多種多樣的，但要明確以哪種為主，教育形式要與其使命、目標相一致。

學科門類設置要體現自身的發展方向和特色。這里既有寬口徑設置以增加靈活性的問題，又有把自己的特色學科做精做強的問題。學科建設對高校發展的重要意義各校都很清楚，重點是要論證好、規劃好、建設好，圍繞學科、專業做好基礎條件和團隊建設工作。

四、 制定高等學校章程的原則

目前，各高校對章程的理解很不一樣，甚至不排除有些學校就打算等別的高校制定后借過來抄一抄、走個過場。章程的制定，重在使它起到大學的“憲法”作用。為此，可遵循如下原則：

第一，先簡后繁。綜觀國外的大學章程，有簡有繁，如日本的比較簡短、英美的比較繁多，從中可以發現一個由簡至繁的過程。因此，不要期望章程的制定一步到位，章程在內容的選擇上需要有一個甄別、充實、完善的過程。初期，不能太繁，要定大事，要能經得起時間的檢驗，具體的細節可由章程之下的規章予以體現。

第二，充分協商。制定章程絕不僅僅是少數領導和行政部門的事情，必須有教師的廣泛參與。英國教育家懷特海說過，“教師的意見以及對大學辦學目標的共同熱情是辦好大學的唯一有效保證。”章程的制定是與教育改革和制度建設密切聯系在一起的，需要各利益相關方的廣泛參與和充分協商，是一個凝聚力量、達成共識的過程。只有在構思未來發展時容納更多的教職員工，實施時才能得到較好的配合，章程才能發揮應有的效用。

第三，前期多樣。章程的制定、生效與修改，涉及對章程屬性的理解。筆者認為它是大學自主辦學和政府宏觀調控結合的產物，因此相當于一個法定的合約，需共同簽署，需要政府批準方能生效。《高等教育法》第二十九條規定“章程的修改，應當報原審批機關核準”，就體現出了這個意思。但是，由于近期我國高等學校的章程制定還是個新生事物，需要有個完善的過程。在過程中，章程的生效與修改可以有學校主管部門的備案制、批準制、政府辦公會議通過的政策性文件和人民代表大會（立法機關）審議通過法規性文件等多種選擇，不要急于規范，以利于工作開展。因為前期就去規范，往往容易按照最初級的方式如備案制去統一行事，這樣反而不利于改革與創新。前期，要允許多樣。

第四，后期規范。完善后的章程應該是改革后的成果結晶，需要與現代大學制度建設聯系在一起。高等教育的改革最終要建立讓廣大教師醉心于學術工作的機制，創建有助于學術創新和學生健康成長的制度，使大學更加適應社會的發展。而界定好政府與高校的關系，明確高校的治理結構，并以規范性的章程保證，是我國現代大學制度建設的基本內涵。因此，章程要體現最終的改革成果，需要學校與政府的共同認可，這時需要規范，需要有權威性和嚴肅性。根據學校的層次、類別和使命差異，章程生效與修改的最低層次是學校主管部門批準，最高層次是立法機關通過。

高等學校管理既是一項日常工作，更是一項制度建設，需要制度的保證。為此，我們既需要以制定章程為契機推動高校依法自主辦學，更需要把改革的成果以章程的形式固定和規范下來。即此輪現代大學制度的改革、完善和建設，可以并應該啟于高校章程制定、終于高校章程制定。總之，高等學校的科學發展取決于制度，需要法理性的章程把學校與政府、學校與社會的關系及內部治理結構明確下來，不因人而異，章程的制定正是要體現這種依法治教的精神。

參考文獻

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（責任編輯 東 彥）