關于高校行政化問題的思考

【內容提要】 關于高校如何去行政化這一命題，學界已有一些成果。但總體來看，有益成果并不多。為了解決這一困境，本文意圖在五個新的理論預設下，從實證主義和中西比較等視角對這一問題進行闡釋，從而產生對高校去行政化的新的解讀。

【關鍵詞】 高校改革 去行政化 改革路徑

【作者簡介】 馬光選，華中師范大學中國政治學研究院研究人員，博士生，研究方向：公共行政與公共政策；代金存，華中師范大學文學院碩士研究生，研究方向：教育美學與教育文化學。

隨著南方科技大學領導班子成員的分裂及其全體學生集體抵制高考等事件的出現，高校行政化問題一次又一次地被拿出來討論，從而產生了諸多的觀點與論調，而事實證明現有理論更多的是情緒的表達或規范的呼吁，對于問題的本質鮮見學理性的有益成果。所以本文認為有必要在這一方面做一些嘗試，希望能對問題的探討有所裨益。

本文認為，我們堅持以下分析思路和范式預設來看待這個問題就有可能找到出路，其一是在中國語境下來探討這一命題，而不只是寬泛的說什么是好的大學什么是不好的大學，從而將大學的理念與大學的現實相互隔離。其二是堅持實證主義理念和實用主義立場，針對現實中大學存在的問題有清醒的認知，不掩耳盜鈴坐以待斃，也不固步自封盲目自信，摒棄任何先在判斷和價值取舍來還原大學的真實狀況，找出問題的具體分布，并深挖根源。其三是在對高校自身問題研究清楚之后，從宏觀層面來考慮政府與高校的關系，將之放在中國宏觀政治架構下討論和考察，將之放在中華文明的歷史進程中來考察，將之放在中華文明與世界文明對話的視角下來看待此問題。其四，在思維方式和理論范式的選擇上，我們可能更多地考慮中國式的思維方式來看待和解決中國問題，當然對“他者”視角的尊重，也將會給我們提供一些方法論上的參考和警惕。其五，在方法論方面，堅持中國式的多元思考，推崇知行合一的觀念，堅持現實主義的改革思路，并認為這對我們解決問題大有幫助。在這五個理論預設之下，本文認為，對當前中國高校行政化問題可以做如下思考：

一、政府和大學的關系是歷史積淀的結果，行政化恰恰是中國傳統延續的結果

很多人認為中國的大學歷史從京師大學堂算起也就不過百年，這是完全以西方標準來定義的大學。如果分析大學的功能和架構，我們完全可以把中國的大學史前移。但說到底這個問題并不重要，只不過是一些字面上的游戲，大學也罷，歷史上的其他教育機構也罷，都是知識分子組成的，所以我們這里的關注點是從知識分子群體與政府的關系進行歷史的考察。中國知識分子的典型形象是儒士，儒士們的人生經歷是耕讀傳家，其間秉承的意旨是“修身齊家治國平天下”，學問對他們而言，本來就是晉身官場的階梯，在儒士看來這一點是再正常不過的了。在政治階層而言他們也樂得“天下英雄盡入我轂中”的局面長久保持，從而可以安邦定國，安享太平盛世。也就是說中國學術就是研究修齊治平之道，就是為政治服務的，教育就是為了培養官員，政治階層也鼓勵這一事實，所以中國從古到今都有一套完備的教育學術考試制度，國家則是這些制度的主創人、修護者和修改者。

國家辦教育是中國一直以來的傳統。學界目前顯然對這一點沒有過多的認知，那么面對這樣的傳統與現實，我們怎么處理呢？要談這個問題，首先面臨的是我們選擇什么樣的標準來判定。學界目前盛行的觀點是“高校本位主義”的標準，從高校自身出發，只看到高校不見國家，也不見社會，只討論大學的本質是什么，怎么樣才能讓大學實現自身的完善，似乎大學只要沒有其他力量存在就可以蓬勃發展，大學可以自給自足，自我完善，而不顧及大學的其他功能和目標。

實質上，大學的發展自古到今都是在其他力量的支撐下發展起來的。大學不進行物質生產，沒有物質生產部門的存在，大學本身就無法存在；大學需要政治力量的保護，才能維持安定的教學秩序；大學需要整個社會對知識和教育的重視來提供生源；反過來，大學也就應該站在自己的功能層面，發現和研究社會人文現象、社會現象和自然現象，創造出相應的知識為社會服務，為政府力量服務，為經濟建設和科技發展服務，積極推進社會建設和改進中來，而不是所謂的“躲進小樓成一統，任爾東西南北風”，搞自己的所謂高深學問。中國知識分子自古以來就有“達則兼濟天下，窮則獨善其身”的行為邏輯，這表明了他們安身立命的取向。

知識分子在某種意義上可以說是一個弱勢群體，因為他們既沒有武裝暴力在手可以強制別人服從或靠強力掠奪所需資源，也沒有金錢資本相護買人之貪慕而服務于自己，知識分子有的只是一份堅守，一份道理，說到最大也就是真理二字。但偏偏不管是權力也罷，金錢也罷，都有“附庸風雅”的訴求，所以知識分子一直以來都在扮演“為他人做嫁衣”的工作，自己發現的“真理”往往被權力和金錢所掌握和利用，如若自己堅持對真理的所有權，那么面臨殺身之禍也很難說?？梢娬胬淼膭撛炫c堅持活動本身就是一項高危事業，中國歷史說到底就是知識分子的一部血淚史，得善終者沒有幾人，而中國儒士的第一代人物孔子對此早有建議：政明則顯，政暗則隱，這也就表明了知識分子們對自身的弱勢地位的認知早有自覺。

中國社會自古以來，知識分子就有積極入世的生活訴求，只是看其他社會力量對他們的態度如何來決定，當今中國由知識分子組成的大學依然沒有擺脫這一事實。所以，只要對中國知識分子命運進行考察，我們就會發現在當前行政力量強大的情勢下，被行政力量“綁架”而不獨立實屬必然。

反觀西方大學的歷史和中國有著不一樣的情勢，早在古希臘時代知識分子也是政治生活的附庸，并沒有所謂獨立力量的說法，所以才有了“蘇格拉底之死”。在后來的宗教強盛時期，作為知識分子主體的教士是一股強大的政治力量，然而，知識分子一樣命運多舛，伽利略、布魯諾的學術生命就是例證。之后現代意義上的獨立的大學是在宗教特許權下產生的①，說到底是宗教權的延續，這就為大學學術權力的生存提供了合理性基礎。所以西方的大學在一開始，就由于教權的庇護，而沒有過多受到俗權政府力量的控制，隨著大學與教權的徹底分離，大學就是以一種完全自治組織的狀態出現，擁有自己的土地和校舍所有權，不受地方政府轄制，大學內部事務也就實行完全的大學自治，由老師組成的行會組織和學生組成的社團組織來處理學校的一切事務。而之后洪堡、紐曼、雅斯貝爾斯等人也就是在西方大學自治傳統的考察中建構起他們對于大學的認知，從而形成了我們今天認識到的“大學的理念”、“大學的目的”和“大學的本質”。

可見中西大學的發展有著完全不一樣的發展路徑，從起源一直到現在，中西大學幾乎都在兩條平行線上發展，而前面我們提到的，直接用西方的大學理論來關照中國大學的事實，自然是顯得格格不入，這也就很難揭示中國大學存在的問題真相。

所以，面對中國大學行政化問題我們要回歸中國傳統來思考，深入挖掘傳統中優秀的成分進行發揚光大，在新的情勢下，大學仍然會走“經世濟用”之路，這種路徑依賴是短期內無法改變的事實，高校行政化是一個國家層面的問題，中國高校是國家整體的一部分，要去行政化就要從政治發展和國家發展的角度來看到大學的功能，要搞清楚大學在中國當代社會發展進程中如何來發揮作用。如果說王朝時期知識分子的主要出口是為了做官，以安邦定國為己任，文死諫武死戰，那么當代中國發展經濟、發展科學技術、進行社會建設等是當前社會的重點。這種情況下，大學就要為國家和社會提供更多的科學家、經濟學家、社會學家、政治學家、文學家等以滿足國家和社會的需要，而不能僅僅還是提供那么多的官員。當然也不能說完全就不用大學為社會提供官員了，在知識經濟時代，對官員的文化素養的要求較高，大學作為知識分子的聚集地，應該為此做出貢獻，但是其中的重點應該是人文社會學科的學者和教師，自然科學研究從業人員則要把更多的精力放在科研和教學上，而要解決這個問題其實只是需要一些技術層面的規定就可以有所改觀。當然問題的根本解決還需要從政治層面去考量才行。

二、高校行政化不僅僅是個行政問題，更是一個政治問題

把大學與政治的關系僅僅看作是一個行政問題，一方面是受到西方式思維的影響。在西方，大學本身就獨立于政治之外，大學所在地往往面對的是城市行政當局，而很少涉及政黨問題，在大學內部不存在政黨組織對大學的直接領導，所以西方人在看待大學和政治的關系時，很多時候僅僅研究大學和行政當局的關系處理，而很少涉及政黨和大學關系問題，西方大學理論中很難見到討論校長和政黨領袖關系如何處理的文章。中國當前教育領域理論大都引用西方理論，這種思維自然也就成為中國學界當前思考問題的方式，既然西方說大學和政府關系，那么中國也就是政府和大學關系，這里的政府也就只能是狹義的行政當局。另一方面，當前中國大學實行黨委領導下的校長負責制，行政一把手的校長是學校的法人，是大學學術事務的主持者，校長領導下的行政班子如何與學術部門處理關系就是大家的關注點。再者，當前中國大學的主要領導機構是教育部和各個省的教育廳的行政主管部門，所以學界就以此認定中國大學發展受限制是大學與行政的關系沒有處理好。

然而，在中國當前的體制下，中國共產黨是社會主義現代化事業的領導核心，教育主管部門也是在黨委或黨組的領導下開展工作，學校內部行政組織是在學校黨委領導下運作。關于高等教育方面的制度安排和規章體系都是在黨的領導下展開的。黨的領導主要通過定期的以中共中央和國務院的名義發布《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（xxxx-xxxx）》來對一定階段內的中國教育發展進行規劃，當然這其中也就包括了大學的相關政策。所以可能很明顯的看出，在黨領導一切的制度安排之下，行政機關只是執行黨制定的相關政策的機構，他們并沒有太多的自由裁量權，所以中國大學與政治的關系不是類似于西方的大學與行政的關系，而是大學與政黨的關系，所以在中國，不能僅僅把大學去行政化當作一個行政問題，還應該當作一個政治問題來看待，才能認清事實的本質。

我們來看黨的領導和高等教育的關系，當前實行的《高等教育法》第三條和第三十九條對高校基層黨組織在高校中的領導作出如下規定：執行中國共產黨的路線、方針、政策，堅持社會主義辦學方向，領導學校的思想政治工作和德育工作，討論決定學校內部組織機構的設置和內部組織機構負責人的人選，討論決定學校的改革、發展和基本管理制度等重大事項，保證以培養人才為中心的各項任務的完成。可以看出黨完全從領導位置上下來，直接站到了工作一線，對高校內部組織機構設置、人事選任、人才培養等具體事務直接插手，黨既是政策的制定者也是政策的執行者，角色完全混亂，高校行政組織內部也都有各自的基層組織實施著同樣的職能，所以歸根到底問題是：黨組織在高校中的領導職能錯位。

從上面的分析我們可以看出，從政治學角度來看，在中國共產黨領導的多黨合作制度下，中國共產黨執政地位長期不變，政府行政和事業單位都接受黨的領導。高校與政府關系問題不是表面上的去行政化問題，大學在中國的性質是事業單位，所以說到底是黨事分開、政事分開的問題，具體而言是黨學分開、政學分開。

具體如何處理黨學問題，本文認為當作如下思考：中國共產黨領導核心的地位是不能動搖的，這一點是底線，至于有些人在這一問題上或避而不談，或是認為應該踢開黨委辦大學，其實都是不懂中國政治形態的表現。但是堅持黨的領導并不意味著，目前這種現狀就不需要改變，要改變就要改變黨的領導方式，實行黨學分開：第一，改革黨的領導制度，黨學分開就是黨學職能分開，劃清黨組織和國家政權的職能，做到大學內部黨學機構職能明確分工，理順黨組織與大學組織之間的關系，做到各司其職，并且逐步走向制度化。第二，黨應當保證大學組織充分發揮職能，比如在人才引進、機構設置、校園建設等方面完全可以充分放權交給學校自己來做。第三，黨從具體的事務中脫身而出，進行政治原則、政治方向等方面的把握。這就要求對當期的《高等教育法》等相關法規中的不合理成分進行調整，只有擺正了黨與大學的關系，才是真正維護黨的領導地位。

在黨領導行政、行政管理大學的情況下，只有當黨政分開真正開始落實的時候，黨事分開和黨學分開的空間才會被打開，到時候就可以借助黨的領導來改變行政對于大學的支配和干擾，在黨、政、學之間找到平衡點，從而實現大學的去行政化，否則只能是落于空談。在明確了這一點之后，還需要進一步說明的是，大學是中國的大學，大學制度是中國當前制度群中的一支而已，所以對目前這種黨學不分狀況的改變，需要整個中國國家制度環境的好轉和整個制度的變革作為前提才能談起，

三、政府與大學關系可以在民族國家建構的視角下來考察

當前中國的大學制度是整個國家制度的一部分，我們對當前大學制度進行思考，自然離不開對整個國家制度的考察，本文的角度是從中國民族國家的視角來看待大學制度存在的問題及其原因。

就現代國家而言，哈貝馬斯對民族—國家給出了一個經典性的定義：“民族—國家存在于由他民族—國家所組成的聯合體之中，它是統治的一系列制度模式，它對業已劃定邊界（國界）的領土實施行政壟斷，它的統治靠法律以及內外部暴力工具的直接控制而得以維護?！雹谒袁F代民族—國家建構，標志著作為國家整體和代表國家主權的中央權威日益滲透于主權國家領域，并對整個社會實施支配。

這是西方現代意義的民族國家形態，而學界對中國的判斷是，中國是一個早熟的國家，在很早的時候就實現了中央集權體制的建立，從秦王朝開始，中國基本上就保持對現在這樣面積疆土的統治，成立了強大的軍事力量，建立起一套覆蓋全領土的官僚機構，并在此基礎上設立了一套賦稅制度，從而對整個領土實行了有效的統治。

正是因為中國國家建設的早熟，使得中國統治階層在很早就注重對話語權力的掌握和控制，所以在秦王朝時期就有了對文字的統一，對語言的規范，發展到最嚴重的時候就出現了歷史上著名的“焚書坑儒”事件，實施嚴格的輿論控制。到了漢代由董仲舒等人發起的“罷黜百家，獨尊儒術”運動，結束了之前百家爭鳴的學術爭論，確立儒家學說為國家主流意識形態，儒家經典的教科書地位得以確立。李世民“以經籍去圣久遠，文字多訛謬”，指定顏師古整理《五經》，令孔穎達等撰寫五經義疏，名曰《五經正義》，《五經》的官方地位確立。到了宋代則出現了朱熹的《四書集注》，王朝對儒家經典的解讀也進行了嚴格的規范，之后的考試都嚴格按照朱熹的注解來回答。明成祖朱棣作序，命令胡廣、楊榮等人編修《五經大全》、《四書大全》、《性理大全》等著作，作為科舉取士的權威依據。清代康熙支持編修明史，編撰《古今圖書集成》、《朱子全書》、《康熙字典》、《佩文韻府》。到了戊戌變法時代，繼康有為梁啟超等《新學偽經考》之后，作《孔子改制考》③，把意識形態的更新作為政治改革的先導性措施。

可見中國歷朝歷代都非常注重對話語權力的掌控，當前中國的大學作為知識分析的主要聚集地，是當前中國知識話語的主要生產地，在現代民族國家的建設進程中會繼續做好對話語權力的掌控，所以在當前我們大家都感受到的大學話語生產中受到國家力量的支配，感覺到當前學界的研究者整天就是在給國家做課題，而很少進行自主性研究，特別是人文社會學科只知道跟在政府文件后面，對政策進行闡述，做大量的對策性研究或政策演繹，而缺乏話語創新和知識生產的能力，其實這在中國民族國家成長過程中實屬必然。當然這只是一個過程，隨著民族國家的不斷成長完善，社會民主化程度的不斷提高，以及大學自身力量的強大，這種支配關系會出現調整的。

所以我們談大學學術自由等不能脫離中國國家建設這一事實，而大學的發展也不可能獲得所謂的完全自治與獨立，大學生產出來的知識是全人類的，但是每一所具體的大學都在一定的民族國家內，他首先必須服務于自己所在的國家。而且話語權的自由不是別人給的，是自己爭取的過程，在目前中國大學知識生產能力比較缺乏的境況下，大學有必要先做好自己的本職工作，拿出一些創新性成果，引導國家和民族的發展，這才能強大自己，才能為自己爭得更多的話語權力和自由權。

所以，要解決高校行政化問題，從根本上看還需要在教育本身的發展上下工夫，只有對中國民眾的心理機制發揮作用，改變他們對教育的根本看法，才有可能讓高校中的行政化問題慢慢淡化。同時國家權力在處理與高校權力的關系上要進行必要的調整，從而建構起有效的政府與高校合作機制，促成兩者之間的雙贏。

注釋：

① 于1087年創建的意大利的博洛尼亞大學是在一位叫格雷希恩的僧侶倡議下誕生的，最先，他寫了一本教會法律的書，吸引了許多人來聽講。他們為了保護自己不受地主、房東和旅館老板的欺負，于是就組織了“基爾特”，也稱為互助會，就成為博洛尼亞大學的雛形。1219年教皇發布命令規定，未經博洛尼亞的副主教考試合格并頒發許可證，任何人不得被任命為教師這個名稱，“大學”這個名稱也都是1228年由教皇頒布的敇令首先對教師和學生使用的，而大學生的教師也大多數都是傳教士或基督徒。所以，歐洲中世紀的大學是一種執有特許狀的社團，享有高度的自由。大學作為一種行業公會，是一種獨立自主的機構，實行完全的自治。它即不受任何上級的管轄，也不受所在地方的限制。

② 安東尼·吉登斯：《民族—國家與暴力》，北京：生活·讀書·新知三聯書店1998版，第147頁。

③ 李權興：《儒家發展史證明：儒家并非國學》，學說連線網站2006年4月21日。

責任編輯：徐建秋