一份城區“大部制”改革的滿意答卷

鐵山區是湖北省黃石市市轄區，它以盛產鐵礦石而得名，又以“武鋼糧倉”而聞名于海內外。近三年來，它又因在湖北省率先開展城區“大部制”改革而備受關注。三年來，該區大力推行“大部制”改革，全面實行“扁平化”管理，機關部門由37個精簡到25個，機構精簡1/3，社區16個合并為9個，撤銷政府派出機構街道辦事處，變“九龍治水”為“一龍治水”……這場發軔于2009年3月的湖北省黃石市鐵山區有史以來力度最大的改革一方面引發了空前激烈的觀念碰撞、思想交鋒和利益博弈，另一方面又順利渡過了改革“陣痛期”、調整磨合期，實現了軟著陸，創新了管理體制，提高了行政效率，促進了經濟社會全面發展。現在，一個行政效能更高效、干部作風更親民、經濟社會發展更快捷的新鐵山開始嶄露新顏，古老而年輕的鐵山煥發出勃勃生機。近日，黃石市委、市政府決定推廣鐵山區大部制改革試點的“鐵山模式”，不斷推進城區管理體制改革。

一、鐵山區改革的主要做法和成效

（一）改革的主要做法

該區改革的主要做法是“兩合一撤”即合并部門、整合社區、撤銷街辦（街道辦事處）。

1. 合并部門

在保留一些部門的同時，將職能相近的部門（包括相關垂直管理機構）合并組建或合署辦公，使區直部門由37個精簡到25個，減少了12個，精簡率達32.4％。如組建鐵山區規劃建設管理局，加掛交通局、旅游局、民防局（由人防辦公室更名）、招投標管理辦公室的牌子；組建鐵山區群團工作部，將總工會、區團委、婦聯機關機構整合。同時對事業單位進行了保留、歸并、撤銷，全區事業單位整合為21家，精簡率為52.3%。

2. 撤銷街辦

該區開全國先河，在全國率先撤銷區政府派出機構街道辦事處，鹿獐山和鐵山等兩個街道辦事處同時被撤銷，將其原承擔的管理職能劃轉到區民政局、農林局等部門，服務職能則調整到社區。

3. 整合社區

該區原有社區16個，存在著社區設置區域小、社區工作人員分散、社區資源無法綜合利用等問題。2009年6月，該區按照社區規模適度、管理幅度合理、資源配置優化的原則，在充分考慮地域特征、歷史沿革、居民認同感的基礎上，對全區社區管理區域進行重新調整，將原有社區調整優化到９個，整合人員和社會資源，使社區各方力量得到充實和加強，更好地履行其社會管理職能。

（二）改革的主要成效

改革的主要成效可概括為“五四三效應”，即構建了五大格局、理順了四個關系、實現了三大變化。

1. 構建了五大工作格局，不斷增強科學發展能力

為適應新形勢、新任務和政府職能轉變的需要，該區通過機構改革，著力探索出了“大經濟、大綜治、大城建、大服務、大黨建”的五大工作格局。

一是大經濟工作格局。將經發局、招商局、商貿協會合并，組建區經濟與信息化局，“一個口子”統籌經濟建設工作，最大限度地精簡了辦事、審批程序。兩年來，招商引資項目取得大突破，總投資達57.6億元，為該區經濟發展注入了新的活力。

二是大綜治工作格局。將綜治、維穩、信訪、司法行政四項職能歸并至區政法委。新政法委統籌全區社會治安綜合治理、信訪維穩、普法宣傳和協調公檢法等工作，實現責任“橫向到邊”，工作“縱向到底”，逐步建立了矛盾排查預警、矛盾糾紛專班化解、重點信訪問題督辦以及信訪積案化解包保等工作機制，形成了網格化的大綜治格局。

三是大城建工作格局。將旅游、人防、城建、交通、房產、城管執法、城市維護、城市綠化等職能進行歸并，組建區建設管理局，集城市規劃、建設、管理等職能于一體，變城建管理“九龍治水”為“一龍治水”，形成大城建工作格局。通過領導層跨行業分管、管理層跨部門協調、業務層跨范圍合作、執法層跨區域綜合執法，建設質量和成效進一步提高。

四是大服務的工作格局。撤銷街道辦事處，將與群眾聯系緊密的計生、就業、民政、警務服務等工作事項直接進入社區服務大廳；區民政局成立社會救助中心和社會救助站，對全區低保戶、困難家庭、殘疾人實施統籌管理；區人保局設立勞動服務大廳，在社區設置勞動服務站點，直接向群眾提供勞動就業信息服務工作。社區則注重強化自身民主自治功能，防止過度行政化，集中精力做好服務居民的工作，各社區都設置圖書室、閱覽室、活動室等，豐富居民文體娛樂生活。

五是大黨建工作格局。將工、青、婦等群團部門融合，成立群團工作部，集中力量抓群團工作；將區直機關黨工委并至區委組織部，指導機關黨建工作；將區經濟與信息化局、區民政局、區農林水利局黨組織升格為隸屬于區委的二級黨委，分別指導非公企業黨建工作、社區及社會組織黨建工作、區級黨建工作。

2. 理順了四個關系，不斷增強區域發展活力

主要是理順政府層級之間、部門之間、政府與社會之間干群之間等四個方面的關系，不斷夯實城區經濟社會發展的基礎，增強區域發展的活力。

一是理順政府層級之間的關系。為全面支持鐵山的這次試點改革，黃石市委、市政府向鐵山區下放了城市規劃、建設管理、投資項目管理、企業管理、農林水管理、社會事務管理、財政政策支持等七個方面33項權限，擴權強區，提高鐵山發展的自主權，解決“看得見”卻“管不著”的區級管理難題。

二是理順部門之間的關系。實行大部制后，開展了定編、定崗、定職能的“三定”工作，明確職責，解決過去部門分設過細、職能重疊、多頭管理，部門間“耍太極”和“踢皮球”等突出問題。

三是理順政府與社會之間的關系。撤銷街道辦事處，實行“小政府、大社會、重服務”模式，做到責任上移、重心下移、服務前移、管理后移。規定56項職責由區政府職能部門獨立承擔，38項職責由社區自治管理，另外34項職責由職能部門承擔、社區協助實施。部門工作按照“權隨責走、費隨事轉”的原則，直接面對基層和服務對象，提高部門辦事效率。

四是理順了干群之間的關系。由于精減了機構，減少了中間環節，拉近了領導干部和老百姓的距離，干群關系更趨親密。正如一些群眾所說，原來見個科級干部都很難，現在直接向區里領導反映情況都很容易。

3. 實現了三大變化，不斷推動經濟社會跨越式發展

一是思想觀念大解放。通過親歷改革，參加改革，接受改革的洗禮，廣大干部群眾破除了“等、靠、要”的陳舊思想，樹立了“敢字當頭、搶字為先、爭字為上、實字為要”的干事闖業理念；摒棄了不思進取，小富即安的思想，培育和樹立了“鐵的意志，山的高度”的創業精神，自加壓力，負重奮進。

二是基層基礎大夯實。鐵山區委書記張魯江說：“我們改革的落腳點是夯實基層基礎。”鐵山區的機構改革，最大的意義和最大的收獲不在于減人、減支，而是進一步理順了城區管理體制，擴大了城區管理權限，夯實了基層基礎。撤銷街道辦事處后，區委、區政府的觸角直接到了社區和村，區直部門的服務對象也直接到了社區和村。由于減少了街道辦事處這一管理層級，對區而言是下移了一級，對社區而言則是上移了一級，無形中就加強了社區（村）的基層基礎。

三是工作面貌大改觀。主要是“一降一升”即最大限度降低了行政成本，提升了人民群眾滿意度。據統計，僅兩個街道辦事處的撤銷就為該區每年縮減財政支出600多萬元。更為可喜的是，體制機制的創新也給鐵山的經濟社會發展注入了強大活力：5年前，全區每年財政收入僅約6200萬元。而2010年，鐵山區財政收入達到2.52億元，“十一五”期間年均增長32.4。先后取得全國和諧社區建設示范區等多項榮譽稱號，綜治信訪維穩等多項工作穩居全市前列。鐵山區委書記張魯江自豪地說：“經過三年的檢驗，人民群眾的滿意度不斷提高，三年前我們名列全市倒數第一，三年后躍居正數第二了。”

二、鐵山區大部制改革的主要經驗

鐵山區有史以來力度最大的改革之所以能夠平穩地實施，并取得初步成效，主要有以下幾點經驗。

1. 統一思想是改革的前提。思想是行動的先導。此次改革力度之大，涉及干部人數之多，可以說在黃石市和鐵山區史無前例。當時，思想較混亂，意見很不一致。沒有思想的統一就沒有行動的一致。該區高度重視宣傳發動工作，著力統一干群的思想認識，不斷地宣傳、動員、學習，提高認識，掌握政策，為改革打下了牢固的思想基礎。

2. 周密部署是改革的關鍵。一是制訂科學合理、切實可行的方案。該區首先摸清了家底，做到心中有數；其次外出考察，借鑒“他山之石”；再其次設計方案。行政機構如何精減和設置、職能如何化轉、部門如何整合、干部如何調整和安置等核心問題，仁者見仁，智者見智，為了既積極又穩妥，領導小組反復討論方案初稿，僅僅幾頁紙的方案九易其稿，到形成最終文件，摞起來達兩尺高。二是積極果斷推進。機構改革僅用三天時間，新機構到位，新任干部到位。由于準備充分，整個過程沒有拖泥帶水，干脆利落。三是逐步完善體制機制。隨著改革的深入，通過“三定”明晰權責、厘清職能等逐步完善體制機制。

3. 嚴明紀律是改革的保證。黨的紀律是黨的生命，嚴明的紀律是改革的保證。該區狠抓了“四大”紀律。一是嚴肅政治紀律，切實做到“不動搖、不走樣、不變調”。二是嚴守組織紀律，堅決服從組織分配。三是嚴明工作紀律，要求工作、改革“兩不誤、兩促進”。3天之內完成全區機構改革的人財物交接工作，為穩定思想、保持工作連續性提供了保證。四是嚴格財經紀律，確保文件不遺失、資產不流失。

4. 人員安置是改革的重點和難點。在人員安排上，鐵山區遵循三個原則。一是大穩定、小調整的原則。街道辦事處撤銷后的班子成員，將依據個人能力特點、專業特長，平調安排至區直各部門。除此之外，保持大范圍的干部隊伍穩定。二是統籌全局、分步實施的原則。對一些德才兼備、群眾認可、業績突出、符合提拔任用條件的干部，在改革到位、工作正常后按程序適當考慮。三是精簡、充實的原則。根據部門職能要求和工作實際要求，在體現人員精簡的原則下，充實基層，充實重點部門，適度分流。

三、深化鐵山區大部制改革的幾點建議

1. 走出認識的誤區。一是認為改革就是精簡機構，評價標準就是精簡的數量。城區管理體制改革不是簡單地做加減法，不是熱熱鬧鬧的機構重組、部門相加或合并，這只是外在的表現形式，真正意義上的是要建立科學合理的治理結構、有效的運行機制和有機的職能整合。評價的標準不是看機構越少越好，政府越小越好，而是看行政效率的提高、領導力的提高、執行力的增強、服務水平的提升。簡單地說就是進行“同類項合并”，產生“化學反應”，達到質變。二是認為改革就要一步到位。改革不可能一步到位，不可能一蹴而就，任何時候都要處理好改革、發展和穩定的關系。機構改革方案也不是鐵板釘釘就不能改變了，根據形勢變化也是可以微調的，這并不是對改革的否定，而是對改革的完善。比如該區有很好的旅游資源，為加快發展旅游業，近日該區就向黃石市委、市政府提出請求批準成立旅游局。三是認為上下要對口。上級下級組織的機構設置不一定要對接對口，上級組織往往認為下級組織撤銷了與自己對接對口的機構就是不重視這項工作，一些項目、撥款等就被取消。比如一些部門、單位要求一些證明材料上必須有街道辦事處的公章，不承認社區的公章等等。這些都是一些認識誤區。

2. 提升干部的能力素質。實行大部制改革后，原來多個部門負責的事現在一個部門負責，原來多個領導負責的工作現在一個領導負責。部門的職責更多、管理的范圍更寬、事情更雜，領導干部的權力更大、擔子更重、壓力更沉。如何情為民所系，權為民所用，利為民所謀，都對干部特別是領導干部的能力素質提出了更新更高的要求。

3. 厘清管理職能和各方關系。城區行政管理，必須堅持分級管理、政事（政企、正社）分開、權責一致、精簡高效、管理精細的原則，及時清理和界定各個管理機構的職能。街道辦事處撤銷后，原有綜合事務分別向民政局和農林水利局相對集中，但要防止區直部門簡單向這兩個局布置工作，避免這兩個局出現“街道辦事處”的傾向。同時，各層級之間、條塊之間、部門之間要管理有序、運行順暢、密切配合、整體聯動、齊抓共管、形成合力。“五大格局”、“四大關系”都要進一步規范和完善。

4. 推廣“鐵山模式”。經過三年的檢驗，以“五四三效應”（構建五大格局、理順四個關系、實現三大變化）為特色為亮點的“鐵山模式”受到肯定和好評，有很強的典型性、代表性和示范性，為湖北全省城區管理體制改革提供了可資借鑒的經驗。目前黃石市委、市政府已將該區的成功做法在該市下陸區推廣。

責任編輯：周振國