“國十條”能否給小區(qū)配套園一個出路

一邊是蓬勃發(fā)展的新興小區(qū)，一邊是叫苦不迭，孩子入園無門的小區(qū)業(yè)主，中國新興小區(qū)建設(shè)的高速發(fā)展解決了老百姓住好房的問題，卻難以實現(xiàn)孩子“上好學(xué)”的愿望。一些開發(fā)商為了追求投資利益最大化，小區(qū)內(nèi)不規(guī)劃學(xué)校，或者擠占教育設(shè)施用地。建很小的“麻雀學(xué)?！薄＜议L怨聲載道，而教育部門也只能看在眼里，急在心里。

“國十條”關(guān)于小區(qū)配套園建設(shè)的意見能解決小區(qū)配套園發(fā)展的這個難題嗎?下面，我們來逐條分析“國十條”有關(guān)小區(qū)配套園的政策。

★城鎮(zhèn)小區(qū)沒有配套幼兒園的，應(yīng)根據(jù)居住區(qū)規(guī)劃和居住人口規(guī)模，按照國家有關(guān)規(guī)定配套建設(shè)幼兒園。

問題一：關(guān)于小區(qū)配套園的規(guī)劃建設(shè)。國家和地方有哪些相關(guān)政策和規(guī)定?

1993年建設(shè)部就頒布了國家標(biāo)準(zhǔn)《城市居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計規(guī)范》，對小區(qū)幼兒園的配套規(guī)劃作出了明確的規(guī)定，居住人口為10000～15000人的小區(qū)配建的教育用地必須達(dá)到700～2400平方米，其建筑面積為330～1200平方米。而小區(qū)教育用地的必建項目為托兒所、幼兒園和小學(xué)。同時根據(jù)小區(qū)規(guī)模對配套托幼園所的面積、服務(wù)內(nèi)容、具體設(shè)置等都進(jìn)行了相應(yīng)規(guī)定。在各地之后出臺的一些政策中。如何結(jié)合人口密度等因素規(guī)劃布局小區(qū)幼兒園也都有非常詳細(xì)的說明。北京市在《北京市居住公共服務(wù)設(shè)施規(guī)劃設(shè)計指標(biāo)》中對幼兒園的配置規(guī)定是，占居住區(qū)總?cè)丝?％，就近入園率90％，并考慮10％的外來人口因素，合30座／千人。也就是每1萬人配建一所9班制的幼兒園。上海市的規(guī)定是，每2萬人口的居住小區(qū)，應(yīng)配置相當(dāng)于9班規(guī)模的幼兒園2所。其千人指標(biāo)為建筑面積346平方米，用地面積在內(nèi)環(huán)線以內(nèi)為459平方米，內(nèi)環(huán)線以外為540平方米。廣東東莞的規(guī)定，規(guī)劃居住滿1萬人的小區(qū)，應(yīng)設(shè)置幼兒園2所，托兒所2所，其中每所幼兒園12個班，幼兒規(guī)模360人，占地面積2400平方米。建筑面積2880平方米，戶外活動場地使用面積每幼兒4平方米，凡達(dá)不到以上人數(shù)的開發(fā)小區(qū)和應(yīng)配套教育設(shè)施而未配套的，均應(yīng)按實際容納人數(shù)比例，負(fù)擔(dān)教育設(shè)施用地和校舍建筑的投資，由鎮(zhèn)(區(qū))政府統(tǒng)一配套。江蘇省目前的規(guī)定是原則上每1萬人配建一所幼兒園，達(dá)不到1萬人的，可以考慮就近布點，但對幼兒園規(guī)模不作硬性的限制。山東日照市的規(guī)定則是，城市居住區(qū)按每5000人口設(shè)1所幼兒園，規(guī)模為6～9個班，或每10000人口設(shè)1所幼兒園，規(guī)模為12～15個班，配套規(guī)劃建設(shè)幼兒園。

應(yīng)該說，各地在對小區(qū)幼兒園的規(guī)劃上均有相應(yīng)的政策，主要是考慮兒童就近入園的需要。

問題二：政策出臺多年，各地執(zhí)行情況如何?

2009年到2010年，一些城市對小區(qū)幼兒園情況進(jìn)行了專項摸底調(diào)查，我們來看一下相關(guān)的調(diào)研數(shù)據(jù)：

2009年底，浙江省富陽市審計局對2005年以來4家房地產(chǎn)企業(yè)樓盤開發(fā)配套幼兒園建設(shè)及使用情況進(jìn)行了重點調(diào)查，發(fā)現(xiàn)4個小區(qū)建成并交付使用的僅有1所幼兒園，且未辦理產(chǎn)權(quán)移交手續(xù)。一所應(yīng)建小區(qū)幼兒園未配建。根據(jù)《關(guān)于進(jìn)一步加強富陽市城市新區(qū)開發(fā)和舊城改造中配套托幼園所規(guī)劃建設(shè)管理的通知》規(guī)定，在富陽市房地產(chǎn)開發(fā)過程中，小區(qū)開發(fā)規(guī)模不能達(dá)到配套4班規(guī)模獨立設(shè)置幼兒園的，開發(fā)商必須根據(jù)樓盤的大小按每200戶設(shè)1個班的規(guī)模，以每班300平方米建筑面積同步移交現(xiàn)房，作為托幼公用設(shè)施，由教育部門按國有資產(chǎn)管理辦法進(jìn)行管理。按此規(guī)定當(dāng)時富陽市應(yīng)同步交付的幼兒園配套面積1800平方米，實際企業(yè)均未向教育局交付。

在廣西省南寧市，小區(qū)配套教育設(shè)施則是超半數(shù)“缺位”。追究這些數(shù)據(jù)背后的問題，我們不難發(fā)現(xiàn)一些共性的原因：對配套設(shè)施建設(shè)未引起足夠重視，房地產(chǎn)企業(yè)承諾落空之后難以約束，小區(qū)規(guī)劃時沒有教育部門參與，建好后也無教育部門驗收，小區(qū)整體驗收存在疏漏。

問題三：為何政策一直有，但卻對開發(fā)商起不到約束作用?

就這個問題，記者采訪了江蘇袁勝寒律師事務(wù)所袁勝寒主任律師和南京市三江學(xué)院教師李曉紅律師。袁律師告訴記者。目前我國尚無專門的法律來對相關(guān)問題作出明確規(guī)定，只是《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》作出了長期性的規(guī)劃。以及一些地方性法規(guī)、規(guī)章中存在關(guān)于小區(qū)幼兒園的配置規(guī)定。而這些規(guī)定普遍沒有關(guān)于法律責(zé)任的規(guī)定，即便開發(fā)商不遵守，相關(guān)部門也沒有制裁的依據(jù)，由于涉及不到開發(fā)商的根本利益，導(dǎo)致此類規(guī)定對開發(fā)商形同虛設(shè)。

李曉紅律師也指出，依照我國《立法法》規(guī)定，“國十條”屬于不具有任何強制力的指導(dǎo)性意見。而關(guān)于小區(qū)配置幼兒園問題。在我國各類法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫里都搜不出相關(guān)的專門性規(guī)定。只是在一些地方性法規(guī)、規(guī)章如《南京市市區(qū)中小學(xué)幼兒園用地規(guī)劃和保護(hù)規(guī)定》中有一些零星的規(guī)定。但也僅限于一些原則性規(guī)定，具體辦法則由市人民政府制定。而事實上在沒有上位法依據(jù)的情況下，市級人民政府能采取的手段是受限的。如果相關(guān)建設(shè)單位符合《行政許可法》規(guī)定的許可條件，地方政府幾乎是無能為力的。因此要改變這一現(xiàn)狀，必須有法律或行政法規(guī)作出明確規(guī)定，當(dāng)然考慮各地的人口密度等不同因素，可設(shè)定一定的制度幅度，再由各級政府根據(jù)所在轄區(qū)的具體情況作出具體規(guī)定，

問題四：如何理解“國十條”中“根據(jù)居住區(qū)規(guī)劃和居住人口規(guī)?！迸涮捉ㄔO(shè)幼兒園?

深圳市教育局劉華老師認(rèn)為。根據(jù)居住區(qū)規(guī)劃和居住人口規(guī)模配建幼兒園應(yīng)有兩層含義，一個是指較大規(guī)模的小區(qū)根據(jù)居民人數(shù)配套建設(shè)相應(yīng)的幼兒園；還有一種情況，既沒有專門建設(shè)住宅小區(qū)，或小區(qū)規(guī)模小，達(dá)不到配套建設(shè)幼兒園標(biāo)準(zhǔn)的，需要政府出面協(xié)調(diào)或統(tǒng)籌，合理地規(guī)劃布局幼兒園，從而避免開發(fā)商鉆政策的空子，不承擔(dān)建設(shè)幼兒園的責(zé)任和義務(wù)，導(dǎo)致“入園難”。目前的情況是各地政府在規(guī)劃小區(qū)幼兒園建設(shè)時，都考慮了第一種情況，但很多地區(qū)忽略了對第二種情況的規(guī)定，導(dǎo)致一些片區(qū)沒有配套幼兒園，較多幼兒無法就近入園。

如何防止這種情況的反復(fù)出現(xiàn)呢?在西安市政府出臺的《大力發(fā)展學(xué)前教育的意見》中。記者發(fā)現(xiàn)了相應(yīng)的管理舉措：規(guī)模不足設(shè)置幼兒園的住宅區(qū)或零星插建住宅，建設(shè)單位和開發(fā)商在開工建設(shè)前，要向建設(shè)主管部門繳納相應(yīng)的教育設(shè)施建設(shè)補償金，由區(qū)縣政府統(tǒng)籌建設(shè)幼兒園。在《杭州市區(qū)住宅區(qū)配套中小學(xué)(幼兒園)建設(shè)管理暫行辦法》中，記者也找到了類似的規(guī)定：非成片開發(fā)的零星住宅按照建筑面積每平方米60元的標(biāo)準(zhǔn)交給當(dāng)?shù)亟逃姓块T，用于臨近原有中小學(xué)(幼兒園)或者其他附近中小學(xué)(幼兒園)的擴(kuò)建。通過資金管理和教育局統(tǒng)籌建設(shè)的辦法來解決零星小區(qū)幼兒無法就近入園的困擾，不失為一項收效明顯的良策。

★新建小區(qū)配套幼兒園要與小區(qū)同步規(guī)劃、同步建設(shè)、同步交付使用。建設(shè)用地按國家有關(guān)規(guī)定予以保障。未按規(guī)定安排配套幼兒園建設(shè)的小區(qū)規(guī)劃不予審批。

問題一：關(guān)于建設(shè)用地的國家規(guī)定有哪些?

《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》規(guī)定城鄉(xiāng)建設(shè)要確保教育設(shè)施等公共資源的規(guī)劃設(shè)計。建設(shè)部頒布的《中華人民共和國國家標(biāo)準(zhǔn)城市居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計規(guī)范(2002年版)》則規(guī)定小區(qū)幼兒園在建筑設(shè)計上，選址應(yīng)設(shè)于陽光充足，接近公共綠地，便于家長接送的地段：規(guī)模和建筑面積上，托兒所按每班25座計，幼兒園按每班30座計，四班及四班以上的托幼園所，其用地均應(yīng)獨立設(shè)置，托兒所4班用地面積應(yīng)大于等于1200平方米，6班規(guī)模用地面積應(yīng)大于等于1400平方米，8班用地面積應(yīng)大于等于1600平方米，幼兒園4班用地面積應(yīng)大于等于1500平方米，6班用地面積應(yīng)大于等于2000平方米，8班用地面積應(yīng)大于等于2400平方米。參照這樣的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，我們可以非常明確地判斷出哪些小區(qū)配套幼兒園是不合格園。

問題二：目前小區(qū)配套幼兒園在“三個同步”方面情況如何?

從各地小區(qū)配套幼兒園的現(xiàn)狀來看，在規(guī)劃、建設(shè)和交付上與“國十條”的“三個同步”相去甚遠(yuǎn)。拖延幼兒園交付或在建設(shè)過程中“短斤少兩”的情況在許多地區(qū)都很常見。

在廣西南寧等地，有的房地產(chǎn)項目甚至交付使用超過十年，而配套學(xué)校還未開始建設(shè)。按《南寧市保護(hù)城市中小學(xué)與幼兒園用地條例》規(guī)定，分期開發(fā)的住宅區(qū)最遲在開發(fā)建設(shè)面積達(dá)到小IX，總建筑面積的60％時，應(yīng)當(dāng)動工建設(shè)配套學(xué)校。

此外，開發(fā)商“偷工減料”的情況也是屢見不鮮。鎮(zhèn)江市某民辦教育機(jī)構(gòu)花費300萬元購置了一所小區(qū)幼兒園期房，拿到手后卻發(fā)現(xiàn)其建筑設(shè)計根本不符合幼兒園設(shè)計和使用規(guī)范。緊鄰居住區(qū)、影響居民正常生活和休息，房間日照時間過短，兒童活動空間嚴(yán)重不足，從硬件上來說，根本就無法辦成合格園。

問題三：如何才能遏止這些不良的建設(shè)行為?

在對小區(qū)幼兒園“三個同步”的管理上，各地政府相應(yīng)采取了一些措施。

《合肥市區(qū)住宅小區(qū)配套幼兒園建設(shè)管理實施辦法》明文規(guī)定：教育部門參與幼兒園規(guī)劃、設(shè)計、建設(shè)和交付使用等相關(guān)環(huán)節(jié)。未按規(guī)定安排配套幼兒園建設(shè)的小區(qū)，市規(guī)劃部門不予審批。未按期建成并交付使用的，市房產(chǎn)部門不予受理同期小區(qū)權(quán)證辦理申報。天津市則按照《天津市居住區(qū)公共服務(wù)設(shè)施配置標(biāo)準(zhǔn)》。落實住宅小區(qū)配套幼兒園建設(shè)、管理和使用的各項政策，確保小區(qū)配套幼兒園與居民住宅同步設(shè)計、同步建設(shè)、同步交付使用。同時，各區(qū)縣人民政府將成立由本區(qū)縣建設(shè)、發(fā)展改革、配套、教育等部門組成的綜合督查小組，2010年底，完成對城市住宅小區(qū)配套幼兒園的清查、回收。對未按批復(fù)的規(guī)劃建設(shè)配套幼兒園的，2011年底前完成補建任務(wù)，并交付區(qū)縣教育行政部門用于舉辦公辦幼兒園。不具備配套幼兒園建設(shè)條件的城市住宅小區(qū)，責(zé)成開發(fā)商上繳幼兒園異地建設(shè)費，該費用由區(qū)縣人民政府根據(jù)本區(qū)縣幼兒園建設(shè)總體規(guī)劃，統(tǒng)籌安排，用于幼兒園新建或改建、擴(kuò)建項目。

但是僅僅依靠目前這些政策似乎難以確保小區(qū)配套幼兒園“三個同步”實施到位。

李曉紅律師認(rèn)為其中最核心的原因在于沒有解決相關(guān)的法律問題。市級政府出臺的一些相關(guān)規(guī)定，或者有要求而無法律責(zé)任設(shè)置，或者責(zé)任設(shè)置不足以對小區(qū)開發(fā)商形成制約。李曉紅律師指出，對小區(qū)配套幼兒園的監(jiān)管不外乎事前、事中、事后三個階段的控制。事前一般只能通過行政許可的方式進(jìn)行控制，而行政許可的條件至少在省一級的規(guī)章中才可以設(shè)定。事中就是現(xiàn)場監(jiān)督、檢查的問題，即對責(zé)任行政主體進(jìn)行嚴(yán)格問責(zé)，才可能促進(jìn)他們積極到位履行行政監(jiān)管職責(zé)。事后則是行政處罰，處罰的力度要大，但這種制度的規(guī)定權(quán)至少也在省一級人大手里。因此，要從根本上解決這個問題，最起碼要從省級人大開始立法進(jìn)行規(guī)范。袁勝寒律師也指出，從法律角度而言，必須從國有土地的用地嚴(yán)格審批，用地規(guī)劃嚴(yán)格限制上，保證土地受讓人按照土地出讓的條件和規(guī)劃的要求建設(shè)教育設(shè)施，并與其他建設(shè)項目同時交付使用。未按規(guī)定安排配套幼兒園建設(shè)的小區(qū)規(guī)劃不予審批，未按期建成并交付使用的，房管部門不予受理同期小區(qū)權(quán)證辦理申報。沒有配套幼兒園的城鎮(zhèn)小區(qū)，要按照國家有關(guān)規(guī)定配套建設(shè)幼兒園。只有直接從源頭上堵住相關(guān)法律政策的漏洞，并將幼兒園建設(shè)與開發(fā)商的根本利益相掛鉤，才能堵住開發(fā)商漏建、違建之路。

另一個方面，從政府管理的角度而言，“三個同步”需要多部門通力合作。江蘇省人民政府建立了學(xué)前教育聯(lián)席會議制度，要求教育、機(jī)構(gòu)編制、發(fā)展改革、公安、民政、財政、人力資源、社會保障、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、衛(wèi)生、人口計生、工商、物價、婦聯(lián)等部門和單位各負(fù)其責(zé)、通力協(xié)作，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)本地區(qū)學(xué)前教育工作。研究解決學(xué)前教育改革發(fā)展的突出矛盾，共同推進(jìn)學(xué)前教育改革發(fā)展。只有各個職能部門協(xié)同配合教育主管部門規(guī)范教育建設(shè)用地的劃撥和管理，督察小區(qū)配套幼兒園的建設(shè)，并將城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園建設(shè)納入城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃、納入人大政協(xié)督察范圍、納入政績考核范圍、納入行政追究范圍，“三個同步”才能真正見效。

★城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園作為公共教育資源由當(dāng)?shù)卣y(tǒng)籌安排，舉辦公辦幼兒園或委托辦成普惠性民辦幼兒園。

問題一：幼兒園的產(chǎn)權(quán)問題如何解決?將小區(qū)配套園作為“公共教育資源”是否會遭遇法律障礙?如何才能順理成章?

經(jīng)過記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，各地幼兒園的產(chǎn)權(quán)構(gòu)成均十分復(fù)雜。以南京市為例，截至2010年，該市已配建的131所小區(qū)幼兒園中只有13所屬于教育局，有80所屬于開發(fā)商，其余還有屬于私人或街道的。如果要將小區(qū)幼兒園作為公共教育資源交由政府統(tǒng)籌安排首先就會面臨體制上的障礙。

目前，很多地區(qū)對小區(qū)幼兒園產(chǎn)權(quán)的規(guī)定并不一致?！渡綎|省物業(yè)管理條例修正案》(草案)規(guī)定小區(qū)幼兒園根據(jù)開發(fā)規(guī)劃時或商品房預(yù)售時候的約定來規(guī)劃實施?！陡Ｖ菔斜Ｗo(hù)城市中學(xué)小學(xué)幼兒園建設(shè)用地若干規(guī)定修正案》(草案)也規(guī)定，約定屬于建設(shè)單位所有的，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)提供產(chǎn)權(quán)歸其所有的證明文件，并優(yōu)先為業(yè)主提供服務(wù)。開發(fā)企業(yè)不能出具證明文件。不能證明歸開發(fā)企業(yè)所有的，歸全體業(yè)主所有。

袁勝寒律師認(rèn)為，如果開發(fā)商獲取土地使用權(quán)時，政府部門沒有收取配套幼兒園建設(shè)的相關(guān)費用，那么幼兒園的產(chǎn)權(quán)應(yīng)當(dāng)是屬于政府部門，成為標(biāo)準(zhǔn)的公共教育資源：如果開發(fā)商交納了相關(guān)的開發(fā)費用，依法取得了土地使用權(quán)，那么幼兒園產(chǎn)權(quán)屬于開發(fā)商。幼兒園作為小區(qū)配套設(shè)施應(yīng)當(dāng)作為教育資源優(yōu)先滿足小區(qū)居民的需求。在沒有相關(guān)配套法律的規(guī)定下強行要求具備合法手續(xù)的小區(qū)幼兒園成為公辦的幼兒園，必然涉及到侵犯公民合法私有財產(chǎn)，這是與我國憲法的相關(guān)規(guī)定不符的。要想使小區(qū)配套園從根本上成為公共資源，國土資源管理局從一開始就應(yīng)當(dāng)劃出一塊專門的教育用地，不出售，開發(fā)商只負(fù)責(zé)無償建設(shè)。這樣一來幼兒園才能真正屬于政府，屬于公共教育資源。目前，青島、山東日照等地方政府已經(jīng)開始準(zhǔn)備對新建小區(qū)配建幼兒園采取100％土地劃撥的方式，來完全確保幼兒園的公辦性。

如果在約定中已經(jīng)明確幼兒園產(chǎn)權(quán)歸開發(fā)商，又應(yīng)該如何使之成為“公共資源”呢?

袁勝寒律師指出，在這種情況下開發(fā)商擁有幼兒園的合法所有權(quán)，政府部門可以通過向開發(fā)商回購等方式，使幼兒園產(chǎn)權(quán)回歸教育主管部門，如果開發(fā)商不愿意交出幼兒園主辦權(quán)，教育部門可以通過限制辦理民辦園的審批手續(xù)來加以調(diào)控。

問題二：普惠的難點在哪里?

之所以要大談普惠的問題，是基于小區(qū)幼兒園逐漸演變成為“高價園”的現(xiàn)實。從全國各地的調(diào)查情況，記者發(fā)現(xiàn)，小區(qū)配套幼兒園多半是民辦。其中許多幼兒園的收費與公辦園相比高出十倍還不止，已經(jīng)大大超出了家長的經(jīng)濟(jì)承受范圍。

小區(qū)民辦幼兒園之所以成為高價園，兩個主要原因，其一源于房租支出，其二源于盈利需要，其根子都是資金問題。那么，如何破解資金問題，使民辦園能夠走穩(wěn)普惠的道路?

一些地區(qū)的做法是減免房租和相應(yīng)費用。合肥市物價局透露。今后民辦幼兒園土地出讓、房產(chǎn)過戶、房屋租金、水電煤氣以及物業(yè)管理費等都能享受到稅費減免政策。而目前。江蘇省財政廳也正在制定對普惠性民辦園的具體扶持標(biāo)準(zhǔn)和政策。同時教育部門在管理中對能幫助政府承擔(dān)教育責(zé)任的、使老百姓真正受益的普惠性民辦園實行扶持政策。

公辦能實現(xiàn)幼兒園的普惠性，但現(xiàn)在全國民辦園已經(jīng)占了主體，很多地區(qū)甚至已經(jīng)占了絕大部分，比如廣東省，公辦園數(shù)量僅占全省幼兒園4％，要想在短期內(nèi)大量回購幼兒園，轉(zhuǎn)換成公辦園是不現(xiàn)實的。劉華老師認(rèn)為，政府的責(zé)任并不一定只有通過公辦才能實現(xiàn)，向民辦購買服務(wù)、提供資助，從而協(xié)助并促使民辦園辦成中低收費的普惠幼兒園，也是一種良性的做法。

對于面廣量大、情況復(fù)雜的中國小區(qū)幼兒園建設(shè)而言，沒有一條道路是通用的。只要在國家的法律法規(guī)和政策范圍內(nèi)，有效地解決當(dāng)?shù)匦^(qū)幼兒入園難和人園貴的問題，就是成功而有價值的探索。我們期待著相關(guān)法規(guī)建設(shè)的完善、各地政府的積極和有效的作為，盼望著所有的孩子都能有“就近入好園”的權(quán)利與機(jī)會。