大學(xué)治理應(yīng)注重“學(xué)生利益相關(guān)者”

《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010~2020)》（以下簡稱《規(guī)劃綱要》）提出，要完善中國特色現(xiàn)代大學(xué)制度；要完善治理結(jié)構(gòu)；公辦高等學(xué)校要堅持和完善黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制；要充分發(fā)揮學(xué)術(shù)委員會在學(xué)科建設(shè)、學(xué)術(shù)評價、學(xué)術(shù)發(fā)展中的重要作用；探索教授治學(xué)的有效途徑，充分發(fā)揮教授在教學(xué)、學(xué)術(shù)研究和學(xué)校管理中的作用；加強教職工代表大會、學(xué)生代表大會建設(shè)，發(fā)揮群眾團體的作用；這些關(guān)于“中國特色現(xiàn)代大學(xué)制度”的表述是多年來我國關(guān)于現(xiàn)代大學(xué)制度研究成果和實踐經(jīng)驗的高度凝練和總結(jié)，為進(jìn)一步完善大學(xué)治理結(jié)構(gòu)提出了明確的目標(biāo)。

我們注意到，在目前的大學(xué)治理實踐中，我國的《工會法》《教育法》《教師法》《高等教育法》等一系列法律，均對大學(xué)教職工參與民主管理作出了明確規(guī)定。從實際情況看，教職工參與民主管理的意識逐步提升，有關(guān)重大決策和學(xué)校年度報告提請教職工代表大會審議已日趨規(guī)范。此外，在實踐中也有學(xué)術(shù)委員會和教授作用發(fā)揮得比較好的案例，一些大學(xué)事實上已經(jīng)形成了教授、委員會決定重大事務(wù)的良好機制。但對學(xué)生這一重要利益群體的地位和作用仍未給予應(yīng)有的重視，理論研究成果少，立法不明確，在大學(xué)治理實踐中更是乏善可陳。學(xué)生在事關(guān)自身權(quán)益的重大事項面前，知情權(quán)、參與權(quán)、選擇權(quán)、救濟權(quán)等均缺乏制度保障。因此，隨著《規(guī)劃綱要》的貫徹實施，重視學(xué)生的利益訴求就成為完善大學(xué)治理結(jié)構(gòu)的重要命題。

一、利益相關(guān)者共治理：大學(xué)治理的新趨勢

大學(xué)治理結(jié)構(gòu)是現(xiàn)代大學(xué)制度中最重要的內(nèi)容。大學(xué)治理結(jié)構(gòu)是大學(xué)這個組織中各利益群體的相互關(guān)系，它通過權(quán)力的配置和運作機制來達(dá)到關(guān)系的平衡，以保障組織的有效運行并實現(xiàn)其根本目的。大學(xué)治理結(jié)構(gòu)主要包括外部治理結(jié)構(gòu)和內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)兩個方面。外部治理結(jié)構(gòu)主要涉及大學(xué)與政府、社會之間的關(guān)系，是指一系列用來維持大學(xué)與外部關(guān)系的規(guī)范、法律規(guī)則等正式制度和非正式制度及其聯(lián)動的運行機制。內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)是調(diào)節(jié)大學(xué)內(nèi)部各利益主體間的關(guān)系的一系列正式制度和非正式制度的總和，主要涉及大學(xué)內(nèi)部管理體制、運行機制及組織行為的規(guī)范體系。

近十幾年，通過大學(xué)治理實踐的經(jīng)驗總結(jié)，人們對利益相關(guān)者在大學(xué)治理中的地位和作用問題給予了越來越多的關(guān)注。一般來說，大學(xué)的利益相關(guān)者主要有政府、社會等外部相關(guān)者以及教師、學(xué)生等內(nèi)部相關(guān)者。從大學(xué)治理的角度引入利益相關(guān)者理論的意義在于，學(xué)校管理層在做出決策時，除了體現(xiàn)投資者（公辦大學(xué)是國家）意愿，保證投資者利益外，還應(yīng)給予其他相關(guān)者表達(dá)自身意愿，維護自身權(quán)益的機會，并形成吸納其合理訴求的良性機制，以實現(xiàn)各方利益的均衡。在現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)中，利益相關(guān)者共同治理已成為一種基本趨勢。

二、以“學(xué)生利益相關(guān)者”為中心：大學(xué)治理的新思路

一般認(rèn)為，現(xiàn)代大學(xué)制度的核心是盡可能廣泛反映這些利益相關(guān)者對大學(xué)改革與發(fā)展的訴求，并在形成影響大學(xué)改革與發(fā)展的重大決策過程中發(fā)揮應(yīng)有的作用。因此，在現(xiàn)代大學(xué)制度設(shè)計中，應(yīng)明確大學(xué)生所處的地位及其在大學(xué)治理結(jié)構(gòu)中的作用。依我們粗淺的認(rèn)識，至少有三點理由可以支持。

一是高等教育國際化趨勢的背景。按照我國加入世貿(mào)組織對教育服務(wù)的承諾，除軍事、警察、政治、黨校等特殊教育領(lǐng)域和義務(wù)教育外，我方在初等、中等、高等、成人教育及其他教育服務(wù)等5個項目上許可外方為我方提供教育服務(wù)。同樣，我國也享有依據(jù)《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》為成員國提供教育服務(wù)的權(quán)利。因此，加入世貿(mào)組織后，我國的教育，尤其是高等教育面臨許多新的情況。我們的教育改革和發(fā)展必須與之相適應(yīng)，應(yīng)樹立教育的屬性之一是服務(wù)的理念。教育機構(gòu)是服務(wù)的提供者，學(xué)生是服務(wù)的接受者（亦有稱消費者），學(xué)生在接受服務(wù)的過程中，不是完全被動的受體，應(yīng)享有參與管理關(guān)涉自身重大利益事務(wù)的權(quán)利。在發(fā)達(dá)國家的大學(xué)中，尤其是世界著名大學(xué)中絕大多數(shù)實行委員會制，即大政方針和重大問題均由委員會拍板，日常全面工作由校長負(fù)責(zé)，而委員會的組成人員就包括了學(xué)生代表。

二是現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)的要求。在現(xiàn)代大學(xué)，學(xué)生是教育教學(xué)活動的主體，學(xué)生的素質(zhì)決定了一所大學(xué)的質(zhì)量和聲譽。傳統(tǒng)觀念中將學(xué)生比喻為學(xué)校的“產(chǎn)品”，完全忽視了學(xué)生的主體地位，與建設(shè)現(xiàn)代大學(xué)制度的目標(biāo)是相背離的。在現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)中，要真正確立學(xué)生的主體地位，著眼于學(xué)生的個性發(fā)展、全面發(fā)展和長遠(yuǎn)發(fā)展，讓學(xué)生擁有更多的機會，自主參與學(xué)校的管理，表達(dá)他們的訴求，實現(xiàn)他們的利益。

三是建立終身教育體系目標(biāo)的要求。終身教育是本世紀(jì)最有意義的教育概念，2001年，黨和國家就已經(jīng)把構(gòu)建終身教育體系作為新世紀(jì)國家發(fā)展計劃的重要組成部分。終身教育的學(xué)習(xí)方式是自我導(dǎo)向?qū)W習(xí)。在自我導(dǎo)向?qū)W習(xí)中，學(xué)習(xí)不再是社會或其他成員外部施加強制力的產(chǎn)物，而是學(xué)生自主選擇的活動。學(xué)生在學(xué)習(xí)的過程中逐漸養(yǎng)成良好的學(xué)習(xí)態(tài)度、學(xué)習(xí)動機和方法，能夠根據(jù)自己的興趣和發(fā)展可能性設(shè)定學(xué)習(xí)目標(biāo)、學(xué)習(xí)策略，自己選擇教育資源、安排學(xué)習(xí)活動，甚至自己進(jìn)行學(xué)習(xí)評估。這就表明，在終身教育體系中，學(xué)生才是學(xué)習(xí)活動的主體，其他成員只不過是學(xué)生發(fā)展的引導(dǎo)者和促進(jìn)者。因此，在終身教育的背景下，學(xué)生作為利益相關(guān)者在大學(xué)治理結(jié)構(gòu)中的地位不可忽視，建立起引導(dǎo)和促進(jìn)學(xué)生主體利益實現(xiàn)的制度體系，應(yīng)成為完善中國特色現(xiàn)代大學(xué)制度的重要內(nèi)容。

三、“學(xué)生利益相關(guān)者”主導(dǎo)下的治理結(jié)構(gòu)：大學(xué)治理的新模式

大學(xué)治理的實踐經(jīng)驗告訴我們，要建設(shè)具有中國特色、符合教育規(guī)律的現(xiàn)代大學(xué)制度，實現(xiàn)運行機制的創(chuàng)新，就要著力構(gòu)建學(xué)生利益相關(guān)者主導(dǎo)下的大學(xué)治理結(jié)構(gòu)。為此，必須按照《規(guī)劃綱要》關(guān)于建設(shè)現(xiàn)代大學(xué)制度的要求，進(jìn)一步明確并加快落實學(xué)生利益相關(guān)者在大學(xué)治理結(jié)構(gòu)中的地位及作用，實踐中可重點考慮從以下幾個方面著手。

1.確立“學(xué)生利益相關(guān)者優(yōu)先”的大學(xué)治理理念。要完善中國特色現(xiàn)代大學(xué)制度，建立學(xué)生利益相關(guān)者主導(dǎo)下的大學(xué)治理結(jié)構(gòu)，就要大膽突出“學(xué)生利益相關(guān)者優(yōu)先”這一基本理念。

大學(xué)治理中要凸顯“學(xué)生利益相關(guān)者優(yōu)先”的理念，首先要在教育教學(xué)工作中樹立以下理念群。一要樹立教育就是服務(wù)的理念。高校的一切管理工作都要為培養(yǎng)人才服務(wù)，使學(xué)生在接受管理的過程中受到思想上的教育、人格上的熏陶和行為上的指正，達(dá)到塑造人、引導(dǎo)人、鼓舞人的目的。二要樹立教育質(zhì)量至上的理念。教育質(zhì)量是大學(xué)生存發(fā)展的生命線，也是保障大學(xué)生自身權(quán)益的根本所在。如果一所大學(xué)的教育質(zhì)量低下，就意味著對學(xué)生學(xué)習(xí)權(quán)、發(fā)展權(quán)的侵害。保證教育質(zhì)量是保障大學(xué)生權(quán)益的主要途徑，各個高校都要面向全體學(xué)生提供優(yōu)質(zhì)的教育。三要樹立依法管理的理念。對學(xué)生進(jìn)行依法管理是高等教育大眾化的需要，是現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)的應(yīng)有之義。高等教育大眾化給學(xué)生管理帶來的新情況、新問題迫使大學(xué)必須及時轉(zhuǎn)變管理方式，實行依法管理。

2.建立制度化的學(xué)生訴求表達(dá)機制。就我國高等教育而言，高校與學(xué)生的關(guān)系已由原來單一的主從管理關(guān)系向平等的契約關(guān)系轉(zhuǎn)變，由此使得作為學(xué)校重要利益相關(guān)者的學(xué)生與大學(xué)的權(quán)責(zé)關(guān)系越來越緊密。當(dāng)前的大學(xué)治理實踐已經(jīng)表明，影響學(xué)生作用發(fā)揮的制約因素除了觀念之外，缺乏有效的渠道和制度保障是問題的主要根源。

建立制度化的學(xué)生訴求表達(dá)機制，一要通過建立各種有效的學(xué)生組織，不斷拓寬學(xué)生訴求主張的途徑。在涉及學(xué)生的教育教學(xué)、學(xué)生管理、后勤服務(wù)、學(xué)生收費等各項事項的決策過程中吸收學(xué)生代表參與，廣泛聽取他們的心聲，發(fā)揮他們的民主參與作用，尤其在涉及學(xué)生的重大問題時，學(xué)?？稍试S學(xué)生代表列席校黨委會和校長辦公會，以及參加學(xué)生工作的相關(guān)會議，或者通過建立學(xué)校事務(wù)學(xué)生聽證制度等方式擴大學(xué)生的知情權(quán)和參與權(quán)，充分聽取學(xué)生的意見和建議，讓學(xué)生充分表達(dá)利益訴求。

二要建立一種適合學(xué)校自身發(fā)展的學(xué)生參與機制，來增強他們的主人翁意識，保障各種學(xué)生組織的正常運行，避免學(xué)生組織流于形式，形同虛設(shè)。要充分發(fā)揮學(xué)生組織機構(gòu)，如學(xué)生代表大會、學(xué)生會等群體訴求表達(dá)功能。學(xué)生代表大會是學(xué)校管理中最為重要的學(xué)生權(quán)力機構(gòu)，學(xué)生會是學(xué)校對學(xué)生進(jìn)行行政管理的正式組織，具有半行政性質(zhì)。這兩個組織都能直接接觸學(xué)校管理層，他們應(yīng)該代表學(xué)生利益，充分表達(dá)學(xué)生訴求。

3.創(chuàng)建多元化的學(xué)生權(quán)利救濟機制。在構(gòu)建學(xué)生利益相關(guān)者主導(dǎo)下的大學(xué)治理結(jié)構(gòu)中，大學(xué)應(yīng)進(jìn)一步實現(xiàn)高校學(xué)生權(quán)利和高校管理權(quán)力的平衡與協(xié)調(diào)，要尊重和保護學(xué)生利益相關(guān)者的權(quán)利。當(dāng)學(xué)生權(quán)利遭到侵害時，建立多元化的救濟制度無疑可以起到補救與制衡的作用，這也是現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)的需要。

為此，一要健全學(xué)校救濟機制。健全學(xué)校救濟機制就是不斷強化和完善校內(nèi)申訴制度。為了實現(xiàn)學(xué)校內(nèi)部救濟的公平性和公正性，一方面應(yīng)完善相關(guān)法律規(guī)定；另一方面應(yīng)獨立設(shè)置學(xué)生申訴處理委員會，以體現(xiàn)其工作的公正、公開及獨立性。申訴處理委員會的人員組成中，行政人員與不具有行政職務(wù)的教師和學(xué)生要保持適當(dāng)?shù)谋壤?，不具有行政職?wù)的教師和學(xué)生的比例達(dá)到一半比較適當(dāng)，而且其組成人員應(yīng)有法律專業(yè)人員或者法律教師參加，組成人數(shù)以單數(shù)為宜。

二要完善行政救濟機制。完善行政救濟機制主要是健全和規(guī)范教育行政申訴制度和教育行政復(fù)議制度兩個方面。其一，從我國現(xiàn)行立法的規(guī)定來看，教育行政申訴制度的實體內(nèi)容比較明確，但程序上如何進(jìn)行卻不明確，操作性不強。學(xué)生如何行使校外申訴權(quán)，申訴的范圍、申訴的程序、申訴的時效、申訴結(jié)果的期限以及仍然不服如何救濟等程序問題并沒有規(guī)定。因此，亟待解決的問題是建立教育行政申訴制度實施細(xì)則，明確申訴機構(gòu)及工作人員，制定規(guī)范的工作程序。其二，根據(jù)我國《行政復(fù)議法》的有關(guān)規(guī)定，我國高校作為法律授權(quán)的行政主體，對其作出的具體行政行為應(yīng)當(dāng)可以提起行政復(fù)議。通過對行政法理、法律制度的分析和對國外的理論、制度和實踐的借鑒，我們認(rèn)為，高校學(xué)生對于校方作出的一些重要的處理和重大的處分應(yīng)當(dāng)可以提起教育行政復(fù)議。

三要確立司法救濟機制。高校與學(xué)生的法律關(guān)系中，有“行政的”也有“民事的”。 在我國實際情況中，高校對學(xué)生實施的處分權(quán)是一種具有管理性質(zhì)的準(zhǔn)公權(quán)力，因處分行為而產(chǎn)生的關(guān)系可以視為準(zhǔn)行政法律關(guān)系，應(yīng)納入行政訴訟的受案范圍。同樣，在學(xué)生的法定權(quán)利中有民事權(quán)利又有受教育等憲法性權(quán)利。新的教育理論中，將二者的法律關(guān)系定性為一種教育契約關(guān)系。有契約就有民事訴訟的可能性。故在對學(xué)生財產(chǎn)權(quán)、人身權(quán)等權(quán)利的保護上適用民事訴訟不僅是必須的，也是可行的。

四要引入社會救助機制。應(yīng)當(dāng)建立一個以維護學(xué)生合法權(quán)益為宗旨的、有學(xué)生和高校代表組成的組織，通過各種渠道了解學(xué)生權(quán)益受侵害的事實或潛在危害，以居間第三人的身份，在一種和平的環(huán)境中解決爭議雙方的權(quán)利，是一種既經(jīng)濟又有效的方法。這一組織應(yīng)當(dāng)由學(xué)生代表（最主要）、教師代表、高校行政部門代表組成，接受全體師生員工的支持和監(jiān)督。該組織不隸屬學(xué)校及其他行政主體，性質(zhì)上以社會團體為宜，但必須具有一定的獨立性，這樣才能做到公正公平的解決問題?！?作者單位:江西科技師范學(xué)院)