農村公共政策執行中的農民參與研究

周晨虹

(濟南大學政治與公共管理學院，山東濟南 250022)

農村公共政策執行中的農民參與研究

周晨虹

(濟南大學政治與公共管理學院，山東濟南 250022)

擴大農民參與是保證新農村建設各項政策順利實施的戰略選擇，有利于維護農民群體利益、促進農民與政府之間的價值互動以及對公共政策執行過程進行監督。我國農村政策執行中的農民政治參與一直處于弱勢狀態，擴大農民參與應從構建政府與農民之間的信息溝通機制、利益協商機制、意愿表達機制、矛盾調解機制以及組織參與機制入手。

公共政策執行;農民參與;參與機制

以我國經濟社會發展和公共利益為目標的公共政策能否達到預期目標，是目前我國政府與社會共同關注的現實問題，而政策執行對象的廣泛認同和支持則是公共政策有效執行的關鍵性因素。近年來我國農村公共政策進入了密集發布期，但是由農村政策推廣實施所帶來的相關問題也日漸增多。這一方面由于農村公共政策制定本身及政策執行主體的原因;另一方面，農民政治參與的不足也影響了農村公共政策的執行成效。在農村政策執行過程中注重發揮農民參與的作用，已成為新農村建設背景下農村民主政治發展的全新課題。

一、農村公共政策執行中農民參與的必要性

作為政策過程的中介環節，公共政策執行是將政策理想或目標轉化為政策現實的唯一途徑。史密斯(T．B．Smith)是最早建構影響政策執行因素及其過程模型的學者之一，在他提出的過程模型中，政策執行過程有四個至關重要的影響因素，即理想化的政策(ideal policy)、執行機構(implementation agency)、目標群體(target group)和政策環境(environ－mental factors)①Thomas．B．Smith，“The Policy Implementation Process”，Policy Sciences．Vol．4，No．1973．pp．203 －205。。這四個方面都是政策執行過程中影響其成敗所需考慮和認定的因素，而其中目標群體作為公共政策直接作用的對象，在很大程度上決定著公共政策能否達到預期的目標。

目標群體是指公共政策在思想觀念、價值利益、相關行為方面直接涉及的社會群體或個人。在公共政策執行過程中，目標群體必須作出適當的反應以符合政策要求，其組織和制度化程度、接受領導的情形等對公共政策的有效執行具有關鍵性的影響。隨著政治民主化、經濟市場化和公民意識的日益覺醒，政策接受者不再是所謂的“順從的目標群體”，也不是被動的“政策客體”或“政策對象”，而是能夠自覺認識到政策目標和措施與自身利益間的關系，并作出積極反應的主體，即政策接受主體。②金太軍:《公共政策執行梗阻與消解》，廣東人民出版社2005年版，第211頁。從新公共行政的視角來看，公共政策的有效執行需要公共管理者將目標群體的參與熱情和行動與公共管理過程有機平衡或結合起來。在公共政策過程中，目標群體不僅應參與政策的制定，而且一旦政策被采納，也應參與政策的實際操作，進入公共項目的實際管理過程。公民對于公共政策執行過程的參與，不僅可以培養公民的決策“所有權”意識，而且也增加了決策執行成功的可能性。

在新時期，主導我國農村基本格局的依然是國家、鄉村集體和農民三方面，三者的互動與協調主宰著農村的基本運行方向。農民與政府、鄉村集體之間相互聯系、相互影響，構成了農村環境下從公共政策制定到公共政策執行再到公共政策制定的完整循環過程。農民是農村公共政策執行的目標群體，也是最為重要的利益相關者與政策接受主體。從公共政策執行的視角探索擴大農民政治參與的新路徑與新形式，不僅是農村公共政策有效執行的前提條件，也是符合我國新農村建設現實需求的戰略選擇。

從博弈理論模型來分析，公共政策的執行過程不是單方意志行為的過程，而是各種勢力及因素參與博弈互動的動態過程。一般而言，獲得利益的目標群體不僅不會反對政策的執行，還會積極支持和配合;但是失去利益的目標群體的行為則變得復雜。通常情況下，目標群體會根據政策對自己利益損害的多少，以及削弱自己實力的大小，來選擇干擾、甚至破壞公共政策執行的行為程度。①張駿生:《公共政策的有效執行》，清華大學出版社2006年版，第146頁。在農村公共政策的執行過程中，農民對于公共政策的態度在很大程度上源于政策執行對其利益的影響，由利益關系所左右，取決于現實的利益、政策執行成本的權衡以及自身實際承受力。隨著新農村建設的推進，農村公共政策的執行效果與農民利益實現的關聯愈加密切。如近年來全國各地都推行了農村社區化政策，這些政策的執行對農民的生產生活方式產生了深遠的影響，與農民的經濟利益直接相關。調查顯示在農村社區化政策執行過程中，經濟上個人支付費用過高是農民最為擔心的事情。②周晨虹、許杰:《新農村建設中農村社區服務現狀與需求調查研究報告》，載《調研山東(2010)》，山東人民出版社2011年版，第218－219頁。因而，在農村政策的執行過程中，政策執行者應把農民作為最為直接的利益相關者，充分考慮農民的經濟承受力，立足于農民的利益訴求，更多采取農民自愿的方式，盡量不采用強制性的措施。讓農民充分了解公共政策的執行過程，并選擇其經濟上能夠接受的執行方式，有助于維護農民利益，提升農村公共政策的執行效果。

在農村公共政策執行過程中，不僅應考慮物質利益分配，更應考慮農村公共政策的價值權威性分配。農民長期以來形成的思維方式、行為模式或風俗習慣往往蘊含很強勁的勢能，如果農村公共政策與農民傳統價值觀和文化觀相沖突，那么政策在執行過程中則會遇到很大的心理阻力而步履維艱。而農民的廣泛參與以及與政府之間的有效互動可以緩解公共政策執行中的價值沖突，提高公共政策的執行效果。很多為農民所固守的農村文化傳統對于農村公共政策執行產生著制約作用。政府在決策與政策執行之前，應了解農村的實際情況和農民的價值取向，充分尊重農民的選擇。讓農民廣泛參與到政策決策與執行過程之中，可以在很大程度上減少公共政策執行中的偏差和失誤。農村公共政策大多是發展性政策，而非限制性的政策。對于發展性政策，政策的支持扶助因素大大超過了限制因素，政策原則也比較寬泛。在政策執行中執行組織與執行人員完全可以不失原則地與政策調適對象形成密切的關系。③王騷:《公共政策學》，天津大學出版社2010年版，第200頁。農民對于公共政策執行過程的有效參與，可以改善農民與政策執行主體之間的互動關系，避免對政策執行者的不信任通過態度泛化機制投射到其傳遞的政策信息上，從而減少公共政策執行中的矛盾與沖突，提高農民對于公共政策執行的認同度與接受度。

相對于一般公共政策而言，農村公共政策存在著政策目標難以度量、公共部門激勵不足、政策不完備等特點，更是給了執行者扭曲政策、謀取個人和集團利益的機會。④譚秋成:《農村政策為什么在執行中走樣》，《中國農村觀察》2008年第4期。近年來在農村政策執行中出現了諸多問題，如普遍存在的“上有政策、下有對策”、“土政策”以及強制執行等問題，使得公共政策執行成為農村社會矛盾沖突較為集中的地帶。事實上，農民對政府及其公共政策的制定初衷還是有很大信任的，但對政策執行的擔憂卻遠遠大于了政策的制定過程。因此，在農村政策執行中，除了要健全相應的監督機制、評估機制以及責任追究機制之外，還要讓農民親身參與這些機制運行之中。農民對政策執行過程的有效參與，有助于防止農村公共政策執行評估結果的失真，確保政策執行信息反饋的完整性和科學性;同時也有利于加強政策執行的責任追究和行為監控，防止不良結果的惡化，維護農村公共政策的權威性，實現農村公共利益最大化的目標。

二、農村公共政策執行中農民參與弱勢的表現

由于農民基層政治發展水平以及農民文化素質等諸因素的制約，我國農民的政治參與一直處于弱勢地位，尤其是在農村公共政策執行過程中弱勢地位更為明顯。這種弱勢狀態不僅不利于農村民主政治的發展，而且也對農村政策的執行效果產生了諸多負面影響。在新農村建設中，農民對各種惠農政策執行的參與不足直接影響了新農村建設的實際功效。

一是公共政策執行信息的獲得渠道不暢。在我國公共政策執行過程中，信息不對稱一直是普遍存在的客觀現象，在農村公共政策執行過程中農民的知情權得不到保障的現象更為突出。有時出于對自身利益的保護或遭受某些利益集團的壓力，一些涉農的政府部門不愿公開有關農村政策的詳細信息。也有一些官員的思想還停留在“民可使由之，不可使知之”的落后觀念上，政務公開程度較低，在制定政策與進行決策的過程中習慣暗箱操作和利用強勢操控信息。政府與農民之間的信息不對稱狀態，降低了農民對政府的信任度，農民與政府之間很難有真正平等、公正的對話權和監督權。

二是公共政策執行中農民的利益表達手段有限。公民參與的成功與否取決于其能否有效地表達利益訴求，取決于他們與其他利益主體進行競爭和博弈的能力和策略，以及政府對其利益訴求的認可和吸納程度。在農村公共政策執行過程中，農民與基層政府等執行主體之間難免產生利益矛盾與沖突，農民通過制度化機制表達利益訴求就成為保證公共政策有效執行的重要條件。但在現實中處于弱勢地位的農民所能采取的手段和表達自己意愿的方式十分有限。雖然農民通過人民代表大會制度可以影響公共政策的制定和執行過程，但由于種種原因，人大代表的代表性受到一定程度的影響，使得這種代理型農民參與大打折扣。農民在人民代表大會中的代表比例不足造成農民參政議政的不足。雖然近年來社會媒體對于“三農”問題予以了更多關注，農民的很多意見與主張都是由新聞媒體提出而引起社會反響，但新聞媒體的參與作用仍然是間接的手段，農民缺乏制度化的利益表達渠道是制約農民參與公共政策過程的現實因素。

三是公共政策執行中農民參與的層級低，效能差。地方政府是農村公共政策精神的解讀者、內容的轉化者，也是農村公共政策執行的監督者。農村公共政策的主要執行主體是縣級政府以及鄉鎮政府。但是當公共政策執行出現不符合農村實際的情況時，農民對縣級和鄉鎮政府的決策卻幾乎很難發生直接的影響。農民政治參與大部分仍集中在村一級。①周作瀚、張英洪:《中國農民的政治參與和參政權》，《政治學研究》2007年第2期。由于參與層級較低，農民更多以自己的策略對公共政策執行產生著影響，所產生的自上而下的政策變形，又在很大程度上消減了公共政策的應有功效。②王頡等:《多維視角下的農民問題》，江蘇人民出版社2007年版，第3頁。雖然近年來不少經濟發達地區的農民對自己在農村政治生活中的主體地位有了一定的認識，希望自己能在其中有所作為，但是農民實際參與能力的低下使得農民在公共政策執行過程中處于被動的境地。

四是公共政策執行中農民參與的組織基礎薄弱。村民自治組織是政府執行主體與農民目標群體之間最為重要的環節，農民對于村莊公共事務決策和管理的直接參與也是農民接受與配合農村公共政策執行的過程。農民參與村民大會的主要目的是為了了解政策或監督政策的制定與執行。但是現實中由于村民自治的原則和內容往往大打折扣，也使得農民對于農村政策執行的參與流于形式。另外，農民也缺乏更高層面上正式組織制度的支持，其參政的意愿無法通過正式組織表達出來。農民對農村公共事務的參與很大程度上依賴于宗族、家族、私人關系等初級群體的影響，農民仍是習慣于通過政治體系中的個人力量而非組織之間的互動實現參與的愿望。

五是農民非制度化參與有擴大的趨勢。自從《行政訴訟法》等法律頒布實施以來，農民提出行政復議、行政訴訟的案件逐漸增多，說明農民對于公共政策執行過程的參與愿望越來越強烈。但是由于廣大農民對法律知識的不熟悉，再加上我國司法體系本身不是很完善，存在有法不依、執法不嚴的現象，訴諸法律往往要使農民付出高昂的代價。近年來農村各種利益矛盾與糾紛增多，而農民參與的制度化渠道不能滿足日益增長的需求，農民的正當利益訴求難以通過合法途徑解決，成為個別農民非制度參與并導致農村社會不穩定的主要根源。農民的非制度化參與不僅呈現出日益增多的趨勢，而且也表現出比較激烈的方式，如越級上訪、投訴抗議甚至報復村干部、暴力圍攻政治組織等。非制度化參與不僅無益于農民利益的維護，而且對公共政策執行主體的合法性與權威性構成威脅，直接影響到農村社會的政治穩定。如果不盡快在公共政策執行中建立農民政治參與的有效機制，農民非制度化參與的困境還會有增加的趨勢。

三、公共政策執行中農民參與機制的構建

隨著我國新農村建設向縱深推進，農村公共政策對于農村社會發展以及農民生活的影響日益明顯，農民對公共政策的廣泛理解、認同與接受的積極作用也將越來越突出。農民政治參與決不能只停留在“農民行使選舉權”這樣的間接民主的范疇內，而是要逐漸嘗試使農民參與進入到諸如政策制定等的直接民主領域，包括對政策制定、執行和評估諸環節的參與。③譚琪、張軍:《我國農民階層政治參與權利的現狀分析》，《學習與實踐》2010年第2期。而擴大公共政策執行中的農民參與，則要求基層政府從公共政策的目標出發，著力構建既適合農村社會發展水平，又符合農民知識與能力水平的農民政治參與機制。

一是要加大農村公共服務投入，構建政府與農民之間有效的信息交流機制。公民參與實際上是政府與公民之間的良性互動過程，通過互動過程政府可以獲得信息，并獲取公民對于政策的認可和接受。在農村公共政策執行過程中，政府與農民之間首先要具備良好的溝通媒介，這就需要政府加大農村教育、信息等公共服務投入，提高農民的文化素質與信息化知識水平，開闊農民眼界，讓農民能夠充分了解農村政策的決策與執行。在比較發達的農村，基層政府應充分利用報紙、廣播、電視、計算機網絡等媒體，保證政策信息渠道的暢通。在相對落后的鄉村，也應通過告示、宣傳欄等手段向農民做好公共政策的解釋與宣傳工作。政府也需要從農民那里獲得信息。雖然通過專業社會調查等方法可以了解農民對于政策的接受程度，但我黨傳統的群眾工作方式仍然具有天然的優勢。定期派遣干部深入鄉村與農民進行面對面的溝通與討論，加強政策的宣傳，可以形成與農民思想的動態交流，更加有利于農村公共政策執行取得理想的效果。

二是要完善政策執行的法制化建設，構建農民合法意愿表達機制。為了保障農村政策執行過程中農民的合法權利，增強農民的意愿表達能力，應加強農村法制建設，完善涉農法律法規，增強依法行政的能力，提高政府對于農民利益表達的回應度。針對農民在法律運用中的弱勢地位，應完善法律救援制度，降低依法維權的成本，使農民能在合法權益受到侵害的情況下，比較迅捷地運用法律手段維護權益。在農民意愿表達的諸多制度化渠道中，信訪機制起著至關重要的作用。信訪部門是農民意愿表達的專門機構，要真正發揮信訪制度的作用，減少信訪的成本，必須進一步完善信訪制度的具體設置，如信訪考核指標體系，增強各級政府在處理上訪問題的協調與配合，提高地方政府依法、依政策妥善處理農民關系利益問題的能力與效率。

三是要創新政策執行方式，構建政府與農民之間的利益協商機制。在農村政策執行過程中政府應通過多種方式與農民就政策的問題的形成、備選方案的擬定、政策方案的選擇等進行磋商和談判。對于較為發達的農村地區，應針對政策制定與執行的各個環節召開專門的聽證會，讓農民把對政策執行的意見充分表達出來。在一般農村地區，也要充分利用村民大會、懇談會等形式，讓農民有地方說話、敢于說話。各級政府也應及時、準確地把農民的想法、意見與建議匯總上去，并做出及時地回應，尤其是農民利益訴求強烈的問題，應及時解決。在目前的新農村建設中，很多公共政策都涉及了農村公共服務的供給。在政府支持為主導的農村公共服務供給中，應充分尊重農民的意愿，讓農民廣泛參與到農村公共服務的決策與生產過程中來，發揮農民自身的積極性與創造性，以農民參與為基礎，構建新型的農村公共服務供給機制。

四是要加強政策執行過程監督，構建農村矛盾調解機制。近年來在新農村建設中，由于舊村改造、土地管理改革、農村開發等政策的推進，農村社會矛盾的主體逐漸多元化，原來主要是農民之間的矛盾，現在轉變為農民與政府以及職能部門、農民與非公經濟組織以及農民與村干部之間的矛盾。這些矛盾的存在小則形成民間糾紛，大則引發群體性事件，不僅影響農村社會穩定，對公共政策的執行環境也具有潛在的危害性。構建多層次的農村矛盾調解機制，可以將矛盾與沖突化解在基層，減少農民的上訪，最大程度地降低農村政策執行產生的消極影響，為農村政策執行創造一個良好的政策環境。

五是要提高農民的組織化程度，構建農民政治參與的組織機制。完善的農村民間組織既可以有效滿足農村日益增長的公共服務與管理需求，促進農村社會穩定與發展，同時也可以減輕政府社會管理的壓力與成本，真正實現政府農村治理結構的變革。村民自治組織是農民政治參與的重要制度框架，但不應該成為農民參與的唯一途徑。在村民委員會的基礎上拓寬農民政治參與的空間，還要發展多樣化、制度化的農村民間組織，保證農民以組織主體參與公共事務管理。在發展農村民間組織的過程中，必須處理好政府、村民委員會以及農村民間組織的關系。基層政府在促進農民政治參與中發揮著不可替代的主導作用，準確定位農村民間組織，引導農村民間組織的發展，并進行積極的體制吸納。政府應加大財政投入，并且引導市場與社會力量參與，建立農村民間組織可持續發展的資源保障機制。

新農村建設本身關系到我國農村經濟和社會發展的全局，同時也是與農民切身利益密切相關的重大政策體系。新農村建設各項政策執行需要作為政策接受主體的廣大農民的積極參與。只有真正還原農民的主體地位，充分尊重他們的政策決策與執行的參與權，將國家政策投入與農民自身的參與有機地結合起來，充分地發動和依靠農民，建設社會主義新農村的政策目標才會最終實現。

C912．82

A

1003－4145［2011］10－0035－04

2011－08－24

周晨虹(1965—)，女，濟南大學政治與公共管理學院副教授。

本文系山東省社科規劃項目“新農村‘合村并居’背景下的農民政治參與研究”(項目編號10CSHJ10)的階段性成果。

(責任編輯:陸影luyinga1203@163．com)