利益相關者視角的公共品供給績效評估主體研究

吳 月

(中山大學政務學院 廣東技術師范學院，廣東廣州 510260)

利益相關者視角的公共品供給績效評估主體研究

吳 月

(中山大學政務學院 廣東技術師范學院，廣東廣州 510260)

在建設公共服務型政府的過程中，如何開展公共品供給績效評估是一項難度極高的工作。按照米切爾評分法所劃分的利益相關者的基本類別，結合公共品供給的基本要求和主要目標，可將公共品供給過程中所涉及的主要利益相關者分為出資方、內部管控方、具體實施方、外部管控方、普通公眾、新聞媒體和專家學者等七大類。與評估對象利益相關程度較高的評估主體，所得出的評估結果并不一定是最可信的。這是因為，評估效度最高的評估結果來源于與評估對象利益相關程度一般的評估主體，而利益相關程度較低的評估主體得出的評估結果具有不確定性。由于公共品供給績效評估涉及時間和成本的耗費問題，建議采納利益相關程度較高和一般的評估主體所得出的結論，并依據具體情況設置權重。

公共品供給;利益相關者;績效評估;評估主體

一、引言

進入新世紀以來，我國的政府管理正逐步由以經濟建設為重心向以公共服務為重心轉變，建設公共服務型政府的理念已成為全社會的共識。建設公共服務型政府，就是要為全社會提供基本而又有保障的公共品，以不斷滿足廣大人民群眾日益增長的公共利益和公共需求，在此基礎上形成政府治理的制度安排。

在建設公共服務型政府的過程中，如何開展公共品供給績效評估是一項難度極高的工作。因為，通過與預設目標相比較，績效評估可以為評估方提供項目完成情況的監測和報告，從而強化政府部門為廣大人民群眾提供優質公共服務的意識，進而抑制浪費行為，提升公共投入的使用效率。①Will Artley．Establishing Accountability for Performance．The Performance － Based Management Special Interest Group，2001，9然而，同其他領域的績效評估一樣，有關公共品績效評估的很多理論問題至今尚未厘清，如公共品績效是否可以進行測量?公共品績效評估的主體有哪些?如何設計公共品績效評估的運作機制?如何選擇公共品績效評估的基本指標?等等。其中，如何設計公共品績效評估的運作機制是公共品績效評估的關鍵，而公共品績效評估主體的選擇又是公共品績效評估運作機制研究的起點。這是因為，公共品的供給過程涉及到不同層次、不同形式的利益相關方，如果不在利益相關方的基本認知上取得共識，一切確定績效目標或是績效標準的努力都是徒勞無益的。

本文擬采用利益相關者理論中的米切爾評分法，對公共品供給的績效評估主體進行有針對性的分析，并為公共品供給績效評估主體的選擇提供應予遵循的基本規范，進而明確各利益相關主體的計分權重，并相應提出公共品績效最佳評估者的選擇方案，以利于提升公共品績效評估的客觀性。

二、相關理論闡釋

利益相關者理論早期主要是運用于企業管理的相關研究，米切爾和伍德(Mitchell＆Wood)在研究利益相關者理論產生和發展歷史的基礎上，曾總結出1963年以來世界范圍內20多種有關利益相關者的基本定義。②Mitchell A，Wood D．Toward a Theory of Stakeholder Identification and Salience:Defining the Principle of Whom and What Really Counts［J］．Academy of Management Review．1997，22(4):853－886．一般認為，利益相關者是能夠影響一個組織目標的實現或者能夠被組織實現目標過程影響的人。①多納德遜、鄧非:《有約束力的關系－對企業倫理學的一種社會契約的研究》，上海:社會科學院出版社2001年版。它既包括企業的股東、債權人、供應商、消費者、雇員等交易伙伴，也包括政府部門、本地居民、本地社區、媒體、環保者等壓力集團，甚至還包括自然環境、人類后代等受到企業經營活動直接或間接影響的客體。②戴國慶、李麗亞:《國外科技項目績效考評研究與借鑒》，《中國科技論壇》2005年第5期。利益相關者理論的提出，使人們在進行績效評估時會更加全面地關注各利益相關方的需求。實踐證明，利益是所有社會個體及組織的聯結點，一切社會關系都離不開利益。因而，利益相關者理論被認為是適宜于對復雜的社會經濟系統進行深入探討，并能為政府公共品供給績效評估提供一個科學全面的分析框架。因為，在公共品供給績效評估中，公共品是為了滿足社會公眾的需要，并由政府生產或提供的產品和服務，而公共品的供給又涉及到不同層次、不同形式的利益相關方。因此，利益相關者理論在公共品供給績效評估中具有很強的適應力。

盡管一個組織的生存和發展離不開所有的利益相關者的支持，但利益相關者作為一個群體還是可以從多個角度進行分類。不同類型的利益相關者對于組織管理決策的影響程度有高低之分，相應的，各利益相關者受組織活動影響的程度也會因此而不同。正如沃克所說，所有的利益相關者都可能是十分重要的，但沒有人說過他們是同等重要的。③史蒂文·F·沃克、杰弗里·E·馬爾:《利益相關者權力》，北京:經濟管理出版社2003年版。因而值得深入探討的問題是，在特定情境下公共品供給的利益相關者有哪些，誰是最佳的公共品供給績效評估主體。

自20世紀90年代，大批研究者即已開始關注有關利益相關者的分類工作，其中，“米切爾評分法”是最受人們關注并且實際操作性最強的研究成果。米切爾和伍德(Mitchell＆Wood)在對前人研究成果進行分析的基礎上，提出了一種新的對利益相關者進行分類評分的方法(score－based approach)。④Mitchell A，Wood D．Toward A Theory of Stakeholder Identification and Salience:Defining the Principle of Whom and What Really Counts［J］．A-cademy of Management Review，1997，22(4):853 －886．米切爾評分法的提出，實現了對利益相關者進行分類的可能，提升了利益相關者理論的應用性，并逐步成為最常用的利益相關者分類方法。首先，米切爾評分法提出了三個評分維度，即合法性(legitimacy)、影響力(power)和緊急性(urgency)。合法性是指某一個人或群體是否被賦予法律、道義或特定的索取權，即是否有權參與某項工作;影響力是指某一個人或群體是否擁有影響決策的地位、能力及相應的手段，即言論或意見是否能影響績效評估的結果;緊急性是指言論或意見被立即關注的可能性。⑤R·愛德華·弗里曼:《戰略管理——利益相關者方法》，上海譯文出版社2006年版。其次，依據三個評分維度對潛在的利益相關者打分。再次，按照所得分數高低來確定某一個人或群體是否為利益相關者，是哪一類型的利益相關者。依據這三個基本評分標準，米切爾和伍德認為在特定的情境下，利益相關者可分為三大類，即潛在型利益相關者、預期型利益相關者和完全型利益相關者。三大類利益相關者又可被繼續細分為七小類，進而涵蓋特定情景下所有的利益相關方。如潛在型利益相關者，包括蟄伏利益相關者、或有利益相關者和要求利益相關者;預期型利益相關者，包括關鍵利益相關者、從屬利益相關者和危險利益相關者;完全型利益相關者，即權威利益相關者。

三、利益相關者理論及其在績效評估領域的應用

(一)公共品供給績效評估中的利益相關主體構成

按照米切爾評分法所劃分的利益相關者的基本類別，結合公共品供給的基本要求和主要目標，可將公共品供給過程中所涉及的主要利益相關者分為出資方、內部管控方、具體實施方、外部管控方、普通公眾、新聞媒體和專家學者等七大類。

出資方:主要是指各級政府。在公共品供給的過程中，政府承擔的主要職責包括配置及調控相關資源;監控公共投入資金的使用情況;監督及評價具體實施方的執行情況。可以說，出資方與公共品供給的利益相關度是最強的，屬于完全型利益相關者。

具體實施方:即承擔公共品供給具體工作的執行主體，主要是指各級政府相關職能部門或公共品供給項目的外包對象。具體實施方在接受政府公共資金投入的基礎上，開展公共品供給的具體實施工作，如公共基礎設施的承建等。它們側重于關心公共品供給的資金劃撥、既定目標的實現程度等，與公共品供給的利益相關度比較強，屬于完全型利益相關者。

內部管控方:政府公共品供給資金的內部監管主體，主要是指各級政府的審計部門。他們主要是對資金的使用情況進行監控，屬于完全型利益相關者。

外部管控方:政府公共投入資金的外部監管主體，主要是指各級人大，其主要職責是批準公共品供給項目的預決算、監督資金的使用情況等。但是，鑒于目前人大“橡皮圖章式”的監督現狀，難以對公共資金的使用進行全面、有效的監控，因此與公共品供給的利益相關度也不高，屬于預期型利益相關者。

普通公眾:主要是指公共品供給的直接使用者，包括從公共品供給中獲取收益及承受損失的個人或群體，與公共品供給的利益相關度也不高，屬于預期型利益相關者。

新聞媒體:是指公共品供給項目的宣傳者及評論者，與公共品供給的利益相關度較低，屬于潛在型利益相關者。

專家學者:專家學者與公共品績效評估的利益關系并不穩定，二者之間的相關度較低，在一般的情況下可以將其與其他類型的利益相關者合并或忽略不計。

(二)利益相關程度與評估結果效度的相互關系

與公共品供給的利益相關度高，是否意味著評估主體所得出的評估結果就一定可信呢?這取決于評估主體所遵循的績效評估的基本準則。首先，評估主體在對公共品供給的一般過程形成基本認知，在此基礎之上構建并形成某種評判標準。其次，在進行具體評估的過程中，評估主體先對具體評估對象進行分析，并將分析結果與自己的評判標準進行對比，最后得出評估結論。需要指出的是，評估主體所形成的判斷標準并不具備客觀性，往往會受到外界環境的干擾。評估主體作為自利的“經濟人”，在對公共品供給進行績效評估的過程中，會以自身利益最大化作為出發點，①楊瑞龍、周業安:《企業的利益相關者理論及其應用》，北京:經濟科學出版社2000年版。而這可能導致評估結果效度的降低。

與評估對象利益相關程度較高的評估主體，所得出的評估結果并不一定是最可信的。這是因為，評估效度最高的評估結果來源于與評估對象利益相關程度一般的評估主體，而利益相關程度較低的評估主體得出的評估結果具有不確定性。如果評估主體的評估標準具有較強的客觀性，那么該主體評估結論的效度就會很高。但是，如果評估主體以“無所謂”的態度來評估，則其評估結果的可信度就會很低。因此，在對公共品供給進行績效評估時，利益相關程度較高和一般的評估主體的評估結果是可信的，但對利益相關程度較高的評估主體作出的評估結果應持保留態度，即應對這類評估主體進行績效評估的出發點及基本態度進行分析，進而決定是否采納其評估結果。由于公共品供給績效評估涉及時間和成本的耗費問題，建議采納利益相關程度較高和一般的評估主體所得出的結論，并依據具體情況設置權重。一般而言，將效度較高的評估結果賦予較高的權重，從而在此基礎上得出總體的評估結果。

四、一個案例的具體應用

(一)廣州市水環境綜合治理工程概況

為迎接2010年廣州亞運會暨第16屆亞運會，推動廣州城市建設，使廣州成為“生態城市”、“綠色家園”，廣州市政府2009－2010年陸續投入近400億元開展水環境綜合治理工程。該工程涉及五大子項目:城市生活污水治理項目，建設污水處理廠(系統)38座，污水泵站75座，鋪設污水管網1140公里;農村生活污水治理項目，覆蓋245個村，覆蓋人口65．9萬人;中心城區雨污分流項目，進行中心城區管網改造、排水設施改善及市政道路管網系統完善;調水補水項目，建設泵站24座，水閘37座;水浸街治理工程，治理水浸街228處;河涌綜合整治項目，整治河涌121條。截止亞運會開幕之前，該工程所有項目基本完成。

廣州市水環境綜合治理工程作為一項龐大的公共工程，投資資金規模占據廣州市政府財政支出的比重較大。但是，在工程建設過程中卻出現了交通堵塞、噪音擾民，貪污腐敗等不良現象，廣州市副市長蘇澤群甚至以“三個一塌糊涂”來形容“迎亞運”的相關工程。目前，水環境綜合治理工程已經結束，作為“亞運”工程的重要組成部分，各利益相關方有權了解工程的執行過程及產生的效果，也需要對其開展績效評估活動。

(二)廣州市水環境綜合治理工程的利益相關者分析

根據上文分析，公共品供給績效評估中評估主體構成，包括出資方、具體實施方、內部管控方、外部管控方、普通公眾、新聞媒體和專家學者等。具體運用到廣州市水環境綜合治理工程中，我們可將這七大評估主體劃分為以下三種類型。

第一類，完全型利益相關者。首先，作為出資方的廣州市及區一級人民政府，它主要關心的是工程資金的使用情況、使用效率和使用的安全性，并對工程管控方的管理活動進行評價和監督。作為該項目的發起者，廣州市政府的目標，是“綜合考慮水安全、水生態、水環境、水文化、水景觀的關系，開展水系建設與污水治理，努力建設水清流暢、岸綠景美的嶺南水鄉，凸顯羊城山水之都的魅力風情;營造整潔、有序、優美的自然生態環境，滿足亞運會舉辦的需求;全面提高政府公共服務和城市管理水平，提升市民文明素質和生活質量;擴大城市開放與國際交流合作，有效提升廣州的綜合競爭力和國際知名度。”其次，本工程的具體實施方，即廣州市及區一級環保局、水務局、規劃局以及承建方。作為工程建設的具體實施者，一方面承上啟下，接受政府的撥款;另一方面，要整合各方資源，保證工程的順利完工。再次，作為內部管控方的廣州市審計局，他們主要是對本工程投入資金的使用情況進行監控。

第二類，預期型利益相關者。首先，作為外部管控方的廣州市及區一級人民代表大會，主要是批準水環境綜合治理工程的預算和監督本工程預算資金的使用情況等。其次，作為普通公眾的廣州市民，隨著工程的開展，普通公眾對項目的關注也越來越多。一方面水環境綜合治理工程通過修復水生態，優化人居環境，給市民創造更好的生活環境，大力促進市民生活的持續改善，并以此帶動全體市民關心亞運、支持亞運、參與亞運。另一方面，水環境綜合治理工程也可能干擾市民的正常生活，如施工所產生的污染物及噪音。

第三類，潛在型利益相關者。一方面是新聞媒體，廣州市為迎接亞運會所開展的水環境綜合治理工程吸引了廣東省乃至全國主流媒體的極大關注，作為工程的宣傳者和評論者，各大媒體對水環境綜合治理工程進行了全方位的宣傳，并曝光了工程存在的不足之處。另一方面是關注水環境綜合治理工程的專家學者。

需要指出的是，在對水環境綜合治理工程進行績效評估的過程中，由于廣州市及區一級人民政府、廣州市及區一級環保局、水務局、規劃局以及承建方在內的完全型利益相關者與評估對象的利益相關程度較高，因此從這些地方所得到的評估結果不是最可信的。預期型利益相關者與評估對象的利益相關程度一般，因此廣州市及區一級人民代表大會、普通公眾對水環境綜合治理工程進行績效評估所得結果的可信度是比較高的。根據上文的分析，與水環境綜合治理工程利益相關程度較低的新聞媒體及對工程感興趣的專家學者得出的評估結果具有不確定性，如表1所示。

表1 水環境綜合治理工程中的利益相關程度與績效評估結果的關系

在這個案例中，水環境綜合治理工程的績效評估主體涵蓋了所有與公共品供給績效評估有關的較高和一般利益相關程度的評估主體，主體的基本屬性多元化，能夠較好地保證評估結果的可信度。具體來說，廣州市及區一級人民政府、廣州市及區一級環保局、水務局、規劃局、承建方、廣州市及區一級人民代表大會、普通公眾作出的判斷是可以肯定的，但對于利益相關程度較低的新聞媒體及對工程感興趣的專家學者作出的評價是否得當，則應依據其設立判斷標準的基本態度而具體考慮。在對水環境綜合治理工程進行績效評估工作時，考慮到時間和成本問題，可只保留廣州市及區一級人民政府、廣州市及區一級環保局、水務局、規劃局、承建方，廣州市及區一級人民代表大會、普通公眾等較高和一般利益相關程度評價主體所得到的結論。當然，就本案例水環境綜合治理工程績效評估主體的構建，還應進行實證研究，并對這些績效評估主體具體設置計算權重，從而使本研究更具科學性和合理性。

D035

A

1003－4145［2011］10－0153－04

2011－03－11

吳 月，女，中山大學政務學院博士研究生，廣東技術師范學院公共管理系講師。

廣東省哲學社科規劃項目“‘十二五’時期廣東面臨的形勢和發展戰略研究”(GD10TW01)。

(責任編輯:欒曉平E－mail:luanxiaoping@163．com)