我國實行官員財產(chǎn)公開的路徑分析①

袁東生

(山東大學政治學與公共管理學院,山東濟南 250100)

我國實行官員財產(chǎn)公開的路徑分析①

袁東生

(山東大學政治學與公共管理學院,山東濟南 250100)

官員財產(chǎn)公開作為財產(chǎn)申報制度的一項重要內容,近年來引起了社會各界的普遍關注。盡管實行官員財產(chǎn)公開有不少推動性因素,但也存在諸多阻力,致使官員財產(chǎn)公開在我國遲遲不能實行。本文在對各種影響因素綜合分析的基礎上,提出了我國實行官員財產(chǎn)公開的可行性路徑。

反腐倡廉;財產(chǎn)申報;財產(chǎn)公開;權力監(jiān)督

財產(chǎn)申報制度 (Property Declaration System),被稱為“陽光法案”,是指國家公職人員依照規(guī)定的期限和方式向有關機關申報規(guī)定范圍內的財產(chǎn)并接受有關機關監(jiān)督檢查的制度,是當今世界各國普遍實行的一項制度。財產(chǎn)申報制度的核心內容是財產(chǎn)申報和財產(chǎn)公開。這一制度起源于瑞典,早在 1766年,瑞典公民就有權查看從一般官員直到首相的納稅清單,這個制度一直延續(xù)下來,并被許多國家借鑒,成為極具約束力的反腐機制。①王明高:《科學制度反腐論》,黨建讀物出版社 2009年版,第 70頁。1883年,英國議會通過了世界上第一部財產(chǎn)申報的法律——《凈化選舉,防止腐敗法》。二十世紀七、八十年代起,一些國家陸續(xù)正式建立和推行官員財產(chǎn)申報制度,如美國在 1978年通過的《政府行為道德法》,1981年泰國頒布了《關于國家官員申報資產(chǎn)和負債的王室法令》,同年韓國國會通過了《公職人員倫理法》,1983年法國頒布了《政治生活資金財務透明度的法律》,墨西哥、新加坡、俄羅斯、尼日利亞等國也先后實施了財產(chǎn)申報制度。目前,世界上已有 97個國家建立了官員財產(chǎn)申報制度。②魏雅華、譚麗:《官員申報財產(chǎn),各國管得嚴》,《廉政瞭望》2009年第 5期。這些國家的財產(chǎn)申報制度在財產(chǎn)公開方面的做法各不相同,大體有三種情況:一種是采取公開原則 (韓國、法國等國家),所有申報材料都可供人查閱,特別是少數(shù)高級官員的申報材料要定期刊載于公開發(fā)行的公報上,民眾及媒體經(jīng)由公報而無須申請查閱,就可掌握這些重要公職人員的財產(chǎn)及變動情況;另一種是采取保密原則 (新加坡、泰國等國家),申報資料只由接受申報的機構掌握,不公開公布,不允許查閱;第三種是采取有限制的公開原則 (美國、俄羅斯等國家),需要辦理相關登記手續(xù)或申請程序,才能查看申報材料。③閻寶龍:《國外財產(chǎn)申報制度對我國財產(chǎn)申報法的借鑒意義》,《山東社會科學》2003年第 1期。

一、我國官員財產(chǎn)公開漸行漸近

早在 1987年,第六屆全國人大常委會第二十三次會議審議《關于懲治貪污罪賄賂罪的補充規(guī)定》時就明確提出:“一些國家規(guī)定公務員應當申報財產(chǎn)收入,我國對國家工作人員是否建立財產(chǎn)申報制度問題,需在其他有關法律中研究解決。”④顏玉華:《中國官員財產(chǎn)申報之路》,《決策與信息》2010年第 2期。1989年全國人大會議上,就有代表提出了盡快制定《財產(chǎn)申報法》的立法建議,以后歷次人大會議均有代表就《財產(chǎn)申報法》發(fā)表意見。1994年初,八屆人大常委會曾將《財產(chǎn)申報法》正式列入立法規(guī)劃。1995年 5月 25日,中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯(lián)合發(fā)布了《關于黨政機關縣 (處)級以上領導干部收入申報的規(guī)定》,在我國初步確立了國家工作人員家庭財產(chǎn)申報登記制度。為了修正收入申報規(guī)定所存在的諸多缺陷,2001年 6月 15日,中央紀委、中央組織部聯(lián)合發(fā)布了《關于省部級現(xiàn)職領導干部報告家庭財產(chǎn)的規(guī)定 (試行)》,這一規(guī)定比收入申報制度明顯進了一步,也逐漸向發(fā)達國家財產(chǎn)申報法所規(guī)定的內容靠近。2010年 7月,中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯(lián)合發(fā)布了《關于領導干部報告?zhèn)€人有關事項的規(guī)定》,同時廢止了《關于黨政機關縣 (處)級以上領導干部收入申報的規(guī)定》。此次新規(guī)定,除報告本人的工資及各類獎金、津貼、補貼及從事講學、寫作、咨詢、審稿、書畫等勞務所得等收入情況外,還需報告本人、配偶、共同生活的子女的房產(chǎn)情況及投資或持有有價證券、股票、期貨、基金等金融理財產(chǎn)品的情況,并且要報告配偶、共同生活的子女投資非上市公司、企業(yè)及注冊個體工商戶、個人獨資企業(yè)或者合伙企業(yè)的情況。與此前的財產(chǎn)申報制度相比,有了很大的改進,新規(guī)定中申報財產(chǎn)的內容包含廣泛,既包含收入也包含財產(chǎn),既有個人財產(chǎn)情況也有家庭財產(chǎn)情況,同時還明確了查閱和調查核實報告材料的條件、主體和審批程序。但是,這一新規(guī)定和以前的規(guī)定一樣,沒有財產(chǎn)公開的內容,都是采取的保密原則。

雖然在全國層面上,官員財產(chǎn)公開至今仍然沒有進入實施階段,但是自 2009年起,各地官員財產(chǎn)公開試點逐步開始。

2009年 1月 1日,新疆阿勒泰地區(qū)紀委公示新任 55名副縣級官員個人財產(chǎn)公開申報部分,拉開了國內官員財產(chǎn)公開試點的帷幕。隨后,2009年 2月 17日,新疆阿勒泰地區(qū)紀委又對外公布了千余名干部財產(chǎn)申報情況。領導干部財產(chǎn)申報采取公開申報和秘密申報相結合,公開申報在阿勒泰地區(qū)廉政網(wǎng)予以公開,秘密申報不以任何形式公開,僅供紀檢監(jiān)察機關、預防腐敗部門掌握。公開申報主要是個人收入情況,包含:工資,各類獎金、津貼、補貼及福利費,各類勞務所得,接受禮品的情況等四個方面。秘密申報主要是財產(chǎn)狀況,包含:接受饋贈,國有企業(yè)、事業(yè)單位的負責人承包經(jīng)營、承租經(jīng)營所得,單筆額度在 10萬元以上的動產(chǎn)、不動產(chǎn)購置、交易、租賃情況及資金來源,股票、證券、期貨等交易收入及資金來源,由繼承、贈與、偶然所得等形式獲得的財產(chǎn),以及單筆數(shù)額在 1萬元以上的債權債務等 7個方面的情況。①《 關 于縣 (處)級領導干部財產(chǎn)申報的規(guī)定 (試行)》,新疆阿勒泰地區(qū)廉政網(wǎng),http://www.altlzw.com/admin_data/News_View.asp?News2 ID=305。參加申報的共 1054人,其中包括現(xiàn)任正、副縣級干部,及在公安、工商、稅務、交通、城建等部門中掌有實權的科級干部。②顏玉華:《中國官員財產(chǎn)申報之路》,《決策與信息》2010年第 2期。這是國內進行官員財產(chǎn)公開的第一次嘗試,雖然沒有實現(xiàn)全部公開,但是仍然引起了社會各界的高度關注,被譽為“破冰之旅”。

2009年 1月中旬,浙江省慈溪市進行了“廉情公示”,700余名現(xiàn)任副局 (鎮(zhèn))以上領導干部在各單位的內部公示欄中進行了三天的公示。公示內容主要包括以下內容:一是本人及家庭基本情況,其中包括本人、配偶及子女名下的房產(chǎn)、私家車擁有情況,以及出國 (境)求學 (定居)、經(jīng)商辦企業(yè)情況等 8個小類;二是廉潔自律情況,包括因公因私出國 (境)情況、有否借婚喪嫁娶之機大操大辦、收受錢財以及參與賭博等 5方面情況;三是廉潔從政情況,包括有否利用職權職務便利或影響,為本人、配偶、子女及其配偶,以及特定關系人謀取利益等 11個方面的情況。為了確保申報公示的信息的客觀真實,公示后由市紀委、市委組織部在各個單位內對公示內容的真實性進行測評,測評不滿意票達到三分之一以上的,經(jīng)核查屬實的,按照相關規(guī)定予以責任追究,并公布了舉報電話接受群眾監(jiān)督。③舒泰峰:《官員財產(chǎn)公開的慈溪試驗》,《浙江人大》2009年第 4期。慈溪市的財產(chǎn)公開雖然時間短,方式單一,但是由于公示財產(chǎn)的內容全面,得到了輿論的普遍肯定。

2009年 9月 21日到 24日,湖南省瀏陽市擬提拔的 75名領導干部在瀏陽黨風廉政網(wǎng)上公布他們的年收入、房產(chǎn)、投資、車輛等所有財產(chǎn)。公示的內容包含:個人及家庭年度收入情況、個人財產(chǎn)情況 (含配偶、未成年及共同生活父母、子女名下)、其他財產(chǎn)收入情況。在年收入情況一欄,除工資外,要求將各類獎金、津貼、補貼及福利費、從事咨詢、講學、寫作、審稿、書畫等工作的勞動收入、婚喪喜慶等其他收入均進行說明。個人財產(chǎn)情況一欄則要求填寫住房情況 (商品房、集資房、自建房)、商鋪、寫字樓、門面等、私車情況等。湖南省瀏陽市的官員財產(chǎn)申報制度結合了阿勒泰和慈溪兩地的“最公開方面”:在財產(chǎn)申報內容上借鑒“慈溪模式”,工資收入以及大宗財產(chǎn)實行徹底公開;在公示范圍上,則借鑒“阿勒泰模式”,通過報紙、廣播電視、網(wǎng)站等媒體進行公示,接受群眾監(jiān)督。因此,瀏陽模式被稱為全國所有試點地區(qū)當中,官員財產(chǎn)申報和公開的“最徹底的模式”。④彭美:《瀏陽官員提拔前須公示財產(chǎn)》,《南方都市報》2009年 9月 25日。

2009年 11月 2日,湖南省湘鄉(xiāng)市 (縣級市)在全國率先啟動縣處級領導干部的住房公示制度,在湘潭廉政網(wǎng)(www.xtlz.gov.cn)上公布了全市所有縣處級干部的住房情況。公示的具體范圍包括市委書記、市人大常委會主任、市長、市政協(xié)主席在內的 9名市委常委,法院院長,檢察院檢察長,公安局政委、局長等所有正縣級和副縣級干部,一共 69人,并詳細列出了每一位領導干部的姓名、所在單位、現(xiàn)任職務以及住房申報的套數(shù)、性質、位置、建筑面積、房屋價格、產(chǎn)權人姓名與公示人的關系。清華大學廉政與社會治理研究中心主任任建明認為,“湘鄉(xiāng)市雖然只公布了官員的住房情況,但是敢于公布主要領導的財產(chǎn)狀況,這是一種突破,意味著是主要領導在率先垂范,以身作則推動官員財產(chǎn)申報制度這件事情。”①彭美:《湘鄉(xiāng)市財產(chǎn)公示:市委書記房子最小》,《南方都市報》2009年 12月 2日。

2009年 12月 2日,中共重慶市委三屆六次全會通過的《中共重慶市委關于貫徹〈中共中央關于加強和改進新形勢下黨的建設若干重大問題的決定〉的意見》指出,要旗幟鮮明地推進反腐敗斗爭,深入推進重點領域、關鍵環(huán)節(jié)的改革和制度創(chuàng)新,對司法機關部分重要崗位領導干部實行財產(chǎn)申報制度試點。重慶市人大研究的制度草案,官員財產(chǎn)申報分任前申報和任中申報兩類。任前官員在市人大任命前,先要填寫財產(chǎn)申報表,在市人大常委會人事任免表決前,在市人大官方網(wǎng)站和官方指定的報紙上向社會公示。對于任中官員,財產(chǎn)申報則一年一次,在一年的固定時期填寫財產(chǎn)申報表后,以同樣的方式向社會公布。目前,重慶市已在司法系統(tǒng)兩個部門試點:一是法院的執(zhí)行局,二是檢察院的防止職務犯罪偵查局。這兩個部門的處級以上干部,被要求申報自己的財產(chǎn)狀況,但是到目前為止還沒有看到有關公示情況的報道。②何清平、劉光磊:《官員財產(chǎn)申報兩院開始試點》,《重慶日報》2010年 3月 12日。

此外,四川高縣、上海浦東、寧夏銀川也進行了形式各異的財產(chǎn)申報,都包含了不同形式財產(chǎn)公開。這些試點,級別上,既有縣級,也有地市級、省級;地域上,既有東部經(jīng)濟發(fā)達地區(qū),也有西部經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)。這引發(fā)了社會各界對官員財產(chǎn)申報的廣泛關注,實行官員財產(chǎn)公開的呼聲越來越高,中央高層的態(tài)度也越來越清晰,但是官員財產(chǎn)公開仍然遲遲未能實行,原因究竟何在?

二、實行官員財產(chǎn)公開是大勢所趨

政治發(fā)展的需要是實行官員財產(chǎn)公開的根本動力。政治是經(jīng)濟的集中體現(xiàn),經(jīng)濟基礎決定上層建筑,經(jīng)濟的發(fā)展必然引起政治發(fā)展。“一般而言,在政治現(xiàn)代化的意義上,政治發(fā)展的目標主要有政治民主、國家能力和政治穩(wěn)定。”③王浦劬主編:《政治學》,中國人民大學出版社 2002年版,第 144頁。當前,我國正處于人均國內生產(chǎn)總值從 1000美元到 3000美元的發(fā)展時期,是實現(xiàn)現(xiàn)代化的一個關鍵階段。傳統(tǒng)社會的平衡被打破,新的平衡還沒有建立起來,這一時期不穩(wěn)定因素也在不斷增加,如貧富差距擴大、失業(yè)增多、經(jīng)濟波動等等。為了消除這些矛盾,必須通過政治發(fā)展來保障經(jīng)濟社會的發(fā)展,而其中很重要的一點就是發(fā)展民主政治,暢通社會各階層的利益訴求,保障人民享有充分的知情權、參政權、議政權和監(jiān)督權。我國國家工作人員是人民的公仆,如實進行財產(chǎn)申報并進行公開,接受人民監(jiān)督,是保證人民群眾知情權、監(jiān)督權的必要形式。因此,實行官員財產(chǎn)公開從根本上說是發(fā)展社會主義民主政治的要求,是政治發(fā)展的需要。

人民群眾的要求是實行官員財產(chǎn)公開的主要動力。當前存在的官員腐敗問題是廣大人民群眾非常關注的問題,要求公開官員財產(chǎn)的呼聲也愈來愈高。國家統(tǒng)計局原局長李成瑞和北京大學法學院鞏獻田教授等2000多人,先后三次上書中央,要求為公職人員財產(chǎn)申報立法;全國人大代表韓德云連續(xù)五年提交《關于制定公務員財產(chǎn)申報法》的議案;全國范圍的官員財產(chǎn)申報制度的大討論……有一項網(wǎng)上調查顯示,對于當前反腐倡廉工作,90.1%的人認為有必要實行領導干部財產(chǎn)公示制度。2008年 5月,有媒體曾就“公眾最希望政府公開的信息是什么”做了一項調查,結果顯示,有 77.5%的人選擇了“官員財產(chǎn)情況”。④舒泰峰:《官員財產(chǎn)公開的慈溪試驗》,《浙江人大》2009年第 4期。最近幾年的全國“兩會”期間,官員財產(chǎn)公開也是引起廣泛關注的話題。越來越多的人民群眾呼吁實行官員財產(chǎn)公開,折射出人民群眾對政府官員的不信任,如果不能順應人民群眾的要求,必然會加劇人民群眾的不信任,進而損害黨的執(zhí)政基礎和群眾基礎。因此,順應民意實行官員財產(chǎn)公開,符合廣大人民群眾的根本利益,是增強黨的執(zhí)政基礎和群眾基礎的需要。

遏制腐敗現(xiàn)象是實行官員財產(chǎn)公開的主要目標。一般而言,貪腐官員的非法所得,最終都要變?yōu)榧彝ヘ敭a(chǎn)。對官員財產(chǎn)進行公示,將官員的財產(chǎn)狀況置于陽光之下,接受公眾監(jiān)督,能夠讓貪腐官員無所遁形。從國外的情況來看,實行官員財產(chǎn)公開的國家和地區(qū),廉潔狀況普遍較好,反之,廉潔狀況普遍較差。這一現(xiàn)象也說明了,實行官員財產(chǎn)公開,強化了對官員的監(jiān)督,在一定程度上能夠減少腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。這是因為,在反腐敗中最有力的措施是群眾監(jiān)督,而讓群眾監(jiān)督就必須讓群眾知情,要想讓群眾知情就必須公開官員的財產(chǎn)情況。同時,實行官員財產(chǎn)公開,可以大幅降低反腐的成本,提高腐敗的成本,讓那些企圖腐敗的官員形成心理上的障礙,減少腐敗動機,從而減少腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。總之,實行財產(chǎn)公開既能夠發(fā)現(xiàn)貪腐官員,也能減少官員的腐敗動機,既有懲治腐敗的作用,也有預防腐敗的作用,是防治腐敗的一項重要舉措。

三、實行官員財產(chǎn)公開仍存在諸多問題

對政治穩(wěn)定的考量是實行官員財產(chǎn)公開的主要阻礙。北京大學姜明安教授分析,實施官員財產(chǎn)公開,必須滿足三個方面的條件:一是制定基本法律制度,如公務員法、行政處罰條例;二是政局保持穩(wěn)定;三是官員腐敗面不是太大,因此公布出來不會引起動蕩。目前前兩個條件已經(jīng)滿足,而第三個條件則是個未知數(shù),因此不可冒進。①徐凱:《官員財產(chǎn)申報為何難》,《中國新聞周刊》2009年第 10期。鑒于我國目前腐敗現(xiàn)象仍然比較嚴重,實行官員財產(chǎn)公開后會不會由于貪腐官員的集中落網(wǎng),引起人民群眾對黨和政府的嚴重不滿,進而引發(fā)政治動蕩,這是領導層首先要考慮的問題。我國正處于發(fā)展的關鍵時期,無可置疑的是政治穩(wěn)定壓倒一切,沒有政治穩(wěn)定就沒有政治發(fā)展,也就沒有經(jīng)濟社會的發(fā)展。由于無法對實行官員財產(chǎn)公開后出現(xiàn)的結果進行較為確定的預測,貿然實行官員財產(chǎn)公開無疑存在較大的政治風險,在這樣的情況下,不得不暫緩推行財產(chǎn)公開。這是當前我國官員財產(chǎn)公開制度遲遲不能出臺的主要原因。

既得利益群體的反對是實行官員財產(chǎn)公示制度的重要阻礙。一項對阿勒泰和新疆其他一些地州市官員對實行財產(chǎn)申報的態(tài)度進行的隨機調查顯示:反對者七成,無所謂者兩成,堅決支持者一成。②潘從武、賀占軍:《阿勒泰試水官員財產(chǎn)申報破冰之旅能否順利啟程》,《法制日報》2008年 9月 11日。有的官員竟然說:“為什么不公布老百姓財產(chǎn)?”③王和巖:《“為什么老百姓不公布財產(chǎn)?”》,財經(jīng)網(wǎng),http://www.caijing.com.cn/2009-03-10/110116583.html。。由此可見,官員群體對于財產(chǎn)公開普遍持反對態(tài)度。但是并不能由此就推導出,“公眾利益與官員利益的博弈,成了官員財產(chǎn)申報制度所面臨的核心問題。”④朱中原:《官員財產(chǎn)申報制度 20年難產(chǎn)》,《中國改革》2007年第 12期。事實上,多數(shù)官員考慮更多的是個人隱私是否應該公開。從目前國外的普遍做法來看,官員不能以個人隱私為由拒不公開自己的財產(chǎn)狀況,公職人員隱私權讓位于公共利益是通行的做法,國內理論界和社會輿論也在這一問題上達成了共識。除去個人隱私這個原因,真正反對實行財產(chǎn)公開的是官員中的既得利益群體,也就是通過不正當?shù)氖侄渭哿舜罅控敭a(chǎn)的官員。這個群體反對的原因不難理解,因為一旦進行財產(chǎn)公開,那么他要面臨丟官丟財?shù)拿\,所以這個群體不遺余力地反對財產(chǎn)公開。那么這個群體的數(shù)量有多大呢?目前少有資料對此進行估計,但是據(jù)最高人民檢察院檢察長賈春旺在第十一屆全國人民代表大會第一次會議上的工作報告,2003-2007年之間,立案偵查貪污受賄十萬元以上、挪用公款百萬元以上案件 35255件。⑤賈 春旺:《在第十一屆全國人民代表大會第一次會議上的最高人民檢察院工作報告》,新華網(wǎng),http://news.xinhuanet.com/newscenter/2008-03/22/content_7837652.htm。如果,將既得利益群體定義為貪污受賄十萬元以上或挪用公款百萬元以上的群體,試用冰山理論進行估計,已發(fā)現(xiàn)的占總數(shù)的八分之一,僅這 5年間既得利益群體的人數(shù)就有 28萬之眾。如果累積起來,即使扣除重復的部分,這個數(shù)字仍是相當驚人的,因此,既得利益群體的反對無疑是官員財產(chǎn)公開的一個重要阻力。

配套措施不完善是實行官員財產(chǎn)公開的技術阻礙。一是金融實名制度尚不完善。2000年 4月 1日,我國正式推出《個人存款賬戶實名制規(guī)定》,開始實行儲蓄實名。此后,一些貪腐官員不敢將大量贓款存入銀行,不得不把贓款到處隱匿,有的甚至專門買房子用來存放贓款,這在一定程度顯示出了金融實名制度的威力。但目前我國仍大量通行現(xiàn)金交易,金融實名覆蓋不全,導致財產(chǎn)核查困難。同時,與金融實名制密切相關的身份核實制度還不完善,身份證的管理仍然比較混亂,金融實名制在核查官員財產(chǎn)方面還遠遠沒有起到應有的作用。二是不動產(chǎn)登記制度還不完備。我國不動產(chǎn)物權登記的法律依據(jù)主要來自于單行民事法律、法規(guī),如《中華人民共和國房地產(chǎn)管理法》、《中華人民共和國土地管理法》等,沒有專門的不動產(chǎn)登記法。同時,根據(jù)各個法律法規(guī)規(guī)定的登記機關非常多,登記信息還沒有實現(xiàn)整合,查詢比較困難,這些都使得財產(chǎn)核查非常困難。三是沒有建立起防止資金外逃的制度。北京大學廉政建設研究中心的研究表明,過去 10年逃往北美和歐洲等地的中國腐敗官員高達 1萬多人,攜帶出逃款項更達 6500億元人民幣以上。⑥殷俊:《貪官外逃全景掃描》,《決策與信息》2009年第 5期。這一研究結果表明,目前我國尚未建立起有效地防止貪腐官員資金外逃制度,在這種情況下,實行官員財產(chǎn)公開制度,必然會加速資金外逃,勢必影響官員財產(chǎn)公開的效果。四是國際反腐敗合作制度不完善。雖然我國已經(jīng)加入了《聯(lián)合國反腐敗公約》(以下簡稱《公約》),但是由于我國還缺乏與《公約》相適應的制度,現(xiàn)行的法律與《公約》及國際司法合作的慣例存在較大差異,因此我國在開展國際反腐敗國際合作時還存在許多阻力,貪官的引渡、腐敗資產(chǎn)的追回都尚未實現(xiàn),需要盡快完善相關制度,實現(xiàn)與國際的接軌。

四、官員財產(chǎn)公示的路徑分析

從上文可以看出,實行官員財產(chǎn)公開存在諸多有利因素和不利因素,但是綜合各種因素可以得出兩個基本的判斷:其一,實行官員財產(chǎn)公開已近在眼前。從已經(jīng)實行官員財產(chǎn)申報的 97個國家來看,既有西方發(fā)達國家,也有發(fā)展中國家,這些國家絕大多數(shù)都把財產(chǎn)公開作為財產(chǎn)申報的一個重要措施,同時《公約》也明確要求建立對有關公職人員切實有效的財產(chǎn)申報制度,這些都從客觀上要求我國適應世界發(fā)展,盡快建立起有中國特色的官員財產(chǎn)申報和財產(chǎn)公開制度。同時,近年來國內實行財產(chǎn)申報公開的呼聲也越來越高。不論是履行《公約》責任的需要,還是滿足社會各界的強烈要求,都使得決策層必然會做出實行官員財產(chǎn)公開的決斷。而且,從目前的情況來看,必然會盡快實施。其二,官員財產(chǎn)公開不會一蹴而就。從西方發(fā)達國家官員財產(chǎn)申報制度的發(fā)展來看,實現(xiàn)財產(chǎn)公開也是經(jīng)歷了一個漫長的過程。以美國為例,1965年 5月美國約翰遜總統(tǒng)簽發(fā)了《行政官員道德綱要》,要求高級政府官員定期地非公開地報告本人家庭財產(chǎn)和各項收入及來源情況。但是由于政黨利益之爭等原因,直到 1978年實施《政府道德法》,才正式確立政府官員財產(chǎn)申報制度,1989年又頒布了《政府范圍道德法》,提出對立法、行政和司法三個系統(tǒng)中的官員實行統(tǒng)一的財產(chǎn)申報制度。因此,那種希望在短時間內一步到位,比照西方實行較為徹底的官員財產(chǎn)公開的想法是不切實際的,其主要原因不是輿論普遍認為的既得利益群體的阻礙,也不是配套制度的不完善,而是出于對政治穩(wěn)定的考量。政治穩(wěn)定的需要,必然使決策層采取比較溫和的方式逐步推行官員財產(chǎn)公開,而不會采取激烈的手段,這和我國漸進式政治發(fā)展的方式也是一致的。

基于以上判斷,推行官員財產(chǎn)公開的路徑已經(jīng)逐漸清晰。一是先黨內后黨外逐步推行。先建立黨內領導干部財產(chǎn)公開制度,試行一段時間,充分發(fā)現(xiàn)存在的問題和不足,進而制定國家官員財產(chǎn)公開的法律是現(xiàn)實而可行的辦法。今年 7月,中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯(lián)合發(fā)布的《關于領導干部報告?zhèn)€人有關事項的規(guī)定》,是這個推進方式最好的證明。雖然這個規(guī)定中沒有財產(chǎn)公示的內容,但是也放棄了原來申報信息保密的內容,并且第二十一條指出,“各省、自治區(qū)、直轄市黨委和政府,需要擴大報告主體范圍或者細化執(zhí)行程序的,可以根據(jù)本規(guī)定,結合各自工作實際,制定具體實施辦法。”這說明各省可以根據(jù)這一規(guī)定,自主決定財產(chǎn)申報具體的實施辦法,是否進行財產(chǎn)公開可以由各省自主決定,其中鼓勵試點的意味非常明顯。二是公開的財產(chǎn)范圍逐漸擴大。先進行部分財產(chǎn)公開,然后進行全部財產(chǎn)公開。借鑒阿勒泰模式,進行公開申報和秘密申報,是目前情況下比較可行的方法。官員個人的財產(chǎn)可以先行公開,家庭成員的財產(chǎn)狀況進行秘密申報。這樣既可以減少風險,減少推行的阻力,也可以有充分的時間完善相關的配套制度。三是公開的主體范圍逐漸擴大。先進行重要官員財產(chǎn)公開,然后再逐步推行到全部官員財產(chǎn)公開。由于官員財產(chǎn)申報的公開和審核需要大量的人力物力,而且底層公務員掌握的權力較小,出現(xiàn)權錢交易的機會也少,因此,先進行主要官員的財產(chǎn)公開,進而推廣到全部官員是經(jīng)濟而現(xiàn)實的方法。有的學者提出,先進行官員任前公示開始,逐步擴大公開的范圍,也是一個比較可行的選擇。四是先完善配套措施后全面公開。一些學者認為,不必考慮配套措施的完善與否,應該盡快實行全面的財產(chǎn)公開,其主要論據(jù)就是西方國家實行財產(chǎn)公開的時候也沒有這些配套措施,但是一樣也可以運行。但是,我們不可忽視的一個問題是,西方國家開始實行財產(chǎn)公開時的國際環(huán)境與當前大不一樣,在全球化、信息化的當今,不完善相關的配套措施就實行全面的官員財產(chǎn)公開,必然會導致大量財產(chǎn)向國外的轉移,甚至出現(xiàn)“只打蒼蠅不打老虎”的現(xiàn)象。因此,在金融實名制度、不動產(chǎn)登記制度、防止資金外逃的制度、國際反腐敗合作制度等配套制度還沒有完善之前,不應該推行全面的官員財產(chǎn)公開。

(責任編輯:陸影 luyinga1203@163.com)

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1003—4145[2011]02—0169—05

2010-12-04

袁東生(1971-),男,山東濟寧人,山東省濰坊市紀委干部、山東大學政治學與公共管理學院博士。