論發展公共租賃住房的必要性、當前定位及未來方向①

曾國安 張 倩

(武漢大學中國住房保障研究中心,武漢大學經濟與管理學院,湖北武漢 430072)

論發展公共租賃住房的必要性、當前定位及未來方向①

曾國安 張 倩

(武漢大學中國住房保障研究中心,武漢大學經濟與管理學院,湖北武漢 430072)

現行城鎮住房保障制度對城鎮住房保障的發展發揮了積極的歷史性的作用,但因其制度設計本身存在多方面的缺陷使得其難以支撐城鎮住房保障的可持續發展,要解決城鎮住房保障中存在的諸多現實問題迫切要求對現行的城鎮住房保障制度進行改革,要求創新城鎮住房保障制度。城鎮住房保障制度改革和創新的方向是建立和發展公共租賃住房制度。在當前,公共租賃住房應是新植入城鎮住房保障體系的,彌補現行城鎮住房保障體系缺陷的,補位性質的,但其功能又是不可替代的城鎮住房保障體系的組成部分。在未來,公共租賃住房則應是城鎮住房保障體系的核心和發展重點。

公共租賃住房;定位;功能補位;體系主導

我國現行的城鎮住房保障制度對城鎮住房保障的發展發揮了積極的歷史性的作用,但因其制度設計本身存在多方面的缺陷,使得其難以支撐城鎮住房保障的可持續發展。要解決城鎮住房保障中存在的諸多現實問題迫切要求對現行的城鎮住房保障制度進行改革,要求創新城鎮住房保障制度。

一、發展公共租賃住房的必要性

(一)現行城鎮住房保障制度設計的缺陷與發展公共租賃住房的必要性

我國在進行商品化、社會化和市場化取向的城鎮住房體制改革之后,住房市場迅速發展起來,同時由于舊的福利性質的住房分配不復存在,低收入住房困難戶的住房困難問題也很快凸顯出來。由此,住房保障政策先后出臺,經濟適用住房制度、廉租住房保障制度、限價商品住房制度等逐步建立起來,最終形成了現行的以廉租住房保障和經濟適用住房保障為主,以限價商品房以及其他形式的住房保障為補充的城鎮住房保障體系。應該說,由現行城鎮住房保障制度設計而建立起來的現行城鎮住房保障體系的確向相當部分的低收入住房困難居民提供了他們所需要的一定水平的住房保障,為住房保障的進一步發展奠定了基礎。但現行城鎮住房保障制度設計還存在多方面的問題。

第一,應保未保的對象面相當廣。雖然通過對經濟適用住房保障對象、廉租住房保障對象的收入和住房困難的具體標準不斷放寬,并且通過建立限價商品住房制度、制定農民工住房保障政策,擴大了住房保障對象,但住房保障的覆蓋面仍然有限,應保未保的對象面仍然很廣。這有住房保障運行方面的原因,①如符合條件者未申報而導致未保,因審核不嚴導致不符合條件者獲得保障待遇而使應保者不能獲得保障等。但即使住房保障運行嚴格遵循保障制度,按照現行的住房保障制度設計,住房保障覆蓋面小也會是必然的結果。

從現行城鎮住房保障制度設計來看,對保障對象有嚴格的“城鎮居民”身份的限定。總體來看,作為住房保障對象的“城鎮居民”至少必須同時滿足四個條件:(1)屬于非農戶口居民;(2)屬于申請地戶籍居民;(3)屬于獨立立戶的居民;(4)屬于申請地常住居民。由此看來,作為城鎮住房保障對象的“城鎮居民”要比人口統計中的城鎮居民的范圍要小得多。長期工作或生活在城市或者短期工作或生活在城市的大量的“真實城鎮居民”因為現行的戶籍管理制度和政府對保障負擔的考慮,政府對保障對象奉行的嚴格甄別的政策,而不被政府認定為“城鎮居民”。不被認定為城鎮居民的“真實城鎮居民”(以下統稱為“不保城鎮居民”)大體包括以下幾類:

A類,歸屬集體戶口的大中專學生;

B類,歸屬集體戶口的大中專畢業生;

C類,長期在所在城市工作,但未購買規定面積和總價格的商品房的戶籍為外地城鎮戶口的非集體戶口常住人口;

D類,長期在所在城市工作,但未購買規定面積和總價格的商品房的戶籍為本地農村戶口的非集體戶口常住人口;

E類,長期在所在城市工作,但未購買規定面積和總價格的商品房的戶籍為外地農村戶口的非集體戶口常住人口;

F類,長期在所在城市工作,但戶籍為外地城鎮戶口的集體戶口常住人口;

G類,長期在所在城市工作,但戶籍為本地農村戶口的集體戶口常住人口;

H類,長期在所在城市工作,但戶籍為外地農村戶口的集體戶口常住人口;

I類,在所在城市工作,但居住年限不滿一年的戶籍為外地城鎮戶口的非常住人口;

J類,在所在城市工作,但居住年限不滿一年的戶籍為本地農村戶口的非常住人口;

K類,在所在城市工作,但居住年限不滿一年的戶籍為外地農村戶口的非常住人口;

L類,長期在所在城市居住,但無工作,戶籍為外地城鎮戶口的非集體戶口常住人口;

M類,長期在所在城市居住,但無工作,戶籍為本地農村戶口的非集體戶口常住人口;

N類,長期在所在城市居住,但無工作,戶籍為外地農村戶口的非集體戶口常住人口;

R類,長期在所在城市居住或生活,但既無戶籍,也無集體戶口的常住人口;

S類,在所在城市生活,但既無戶籍,也無集體戶口的非常住人口;

T類,其他不被認定為“城鎮居民”,但長期或短期在所在城市工作或生活的常住人口與非常住人口。

雖然各地不保城鎮居民的規模和在城市總人口中的占比不同,一般而言,大城市和經濟發達和活躍的城市,這部分人口在城市總人口中的占比會高于其他城市,但無論規模和占比如何,各個城市都會有大量的或者相當數量的不保城鎮居民。這部分居民中除了A類應不屬保障對象,其他類居民如果符合政府所確定的收入和住房標準,大多應包括在應保障對象內。①對于不同類型的不保城鎮居民,不同層級的政府所應承擔的責任應該不同,不應該全部由城市地方政府承擔保障責任。這就意味著現行住房保障制度設計本身就將大量的城鎮居民排除在了保障對象之外,所謂“住有所居”的保障目標并未包括這些不保城鎮居民。無論是廉租住房保障,還是其他住房保障,都不包括這部分應保對象。

第二,現行住房保障制度設計缺乏“金字塔式”的保障待遇安排,造成了大規模的不能享受住房保障的“夾心層”。要達到應保予保,實現住房保障的公平,保障待遇應該根據收入水平等經濟條件的差異進行“金字塔式”的安排。一是使應保對象都能享受到應享受的保障待遇,二是使保障待遇依經濟條件的差異而有相應的差異,即經濟條件越差,獲得的保障待遇越多,經濟條件越好,獲得的保障待遇越少。按照現行的城鎮住房保障制度設計,保障待遇并非是“金字塔式”的安排,而是“斷層式”的安排,由此造成即使是城鎮居民,也有很大一部分不能享受到住房保障。第一部分是不符合廉租住房保障條件,但又沒有能力購買經濟適用住房的住房困難居民 (“內夾”)。他們實際上被排斥在保障對象之外。第二部分是不符合經濟適用住房條件,又無力通過市場購買商品住房的住房困難家庭 (“外夾”)。由于不存在任何其他選擇,因此這部分住房困難居民也無從享受住房保障。

第三,由于收入標準的限制,既造成了相當部分住房困難居民應保未保,也造成了嚴重的“懸崖效應”。從目前的制度設計來看,廉租住房保障的對象雖然由最低收入居民擴大到低收入居民,但實際上仍屬最低收入居民。因為現行廉租住房保障制度對低收入居民的界定不是從收入分層,而是從絕對收入進行界定的低收入居民,并非是按收入分層所確定的低收入居民。這樣實際上就造成相當部分的低收入住房困難居民被排除在保障對象之外。而收入標準超過經濟適用住房的住房困難居民既沒有資格享受經濟適用住房保障,也不能享受廉租住房保障。

由于目前的住房保障是按照絕對收入標準來確定享受資格的,只有線下居民有資格享受住房保障,線上居民沒有資格享受,由此造成住房保障待遇極大的懸崖效應。線下和線上居民享受的福利少則上萬元,多則達到幾十萬元。

第四,現行住房保障制度的保障方式相互割裂,且保障待遇存在著不合理的錯層。作為先行城鎮住房保障制度支柱的經濟適用住房保障和廉租住房保障是各循其規、各保其人、相互割裂。經濟適用住房屬于產權式保障,只售不租,廉租住房屬于租賃式保障,只租不售,相互之間也不能進行轉換。這既降低了保障資源的利用效率,也導致了住房保障的不統一。

從現行的城鎮住房保障制度來看,保障待遇不是“金字塔式”的安排,而是跳躍式的“倒金字塔式”的安排。經濟適用住房的購買者收入水平高于廉租住房保障對象的收入水平,但其享受到的住房保障待遇卻遠遠高于廉租住房保障對象,住房保障待遇存在著嚴重的錯層,即經濟條件好的居民獲得的住房保障待遇反而超過經濟條件差的居民所獲得的保障待遇,這種錯層顯然是不合理的,它違背了住房保障應遵循的原則。

第五,保障性住房產權安排比較單一。這主要反映在以下幾個方面:(1)從目前分配給保障對象的保障性住房的產權安排來看,實際上只有兩種安排,一是所有權 (經濟適用住房、限價商品住房所給予的都是住房所有權),二是承租使用權 (廉租住房保障的實物配租所給予的只是承租使用權)。沒有所有權和承租使用權混合的產權安排。(2)從經濟適用住房售前的所有權安排來看,產權主體是單一化的。面向社會分配和銷售的經濟適用住房售前其所有權要么為政府所有,要么為開發商所有;集資合作建房形式的經濟適用住房的所有權售前歸屬于企事業單位。售前經濟適用住房的所有權沒有多元主體的制度安排。(3)從經濟適用住房售后的所有權安排來看,產權主體也是單一化的。面向社會分配和銷售的經濟適用住房售后其所有權歸購房者所有,其他單位無權處置;集資合作建房形式的經濟適用住房的所有權售后一般也歸購房者所有。售后經濟適用住房的所有權也沒有多元主體的制度安排。(4)從廉租住房來看,由政府投資新建的廉租住房的所有權歸屬于政府,由政府向社會租賃的用作廉租住房保障的住房的所有權歸屬于出租人。廉租住房所有權并沒有多元化的主體安排。保障性住房產權安排比較單一的制度設計,一方面阻礙了社會資源向保障性住房建設和供應的流動,不利于調動社會力量投資于保障性住房的建設和運營,也不利于充分調動保障對象增加住房投資的積極性,另一方面也降低了保障性住房的配置效率。

第六,住房保障制度不統一。現行城鎮住房保障制度包括經濟適用住房制度、廉租住房保障制度、限價商品住房制度、農民工住房保障政策等,它們各自針對不同的人群,在資格審核等方面缺乏統一的標準,各自依循不同的法規,各自有其獨立的運行機制,相互獨立、相互割裂。住房保障制度的不統一,既造成了住房保障待遇的不公平,也降低了住房保障資源的配置效率。

第七,住房保障制度不公平。住房保障制度的不公平,除了反映在未保城鎮居民和可保城鎮居民保障待遇的不公平之外,還體現在以下幾個方面:第一,經濟條件差的居民獲得的住房保障待遇反比經濟條件好的居民少,總體來看,購買經濟適用住房獲得的經濟利益遠遠超過獲得廉租住房保障所獲得的經濟利益;第二,因住房保障方式的不同,保障對象獲得的住房保障待遇存在很大的差別。在經濟適用住房和廉租住房保障中,享受廉租住房保障的居民所獲得的保障待遇遠小于獲得經濟適用住房的住房保障,實物配租的經濟利益遠超過租金補貼的經濟利益;第三,經濟條件相同,獲得的住房保障不同,如在經濟適用住房保障中,一部分居民可以依靠“外援”的支持購買經濟適用住房,無“外援”者無力購買,也就享受不到購買經濟適用住房所能享受到的利益。這些是現行城鎮住房保障制度的必然結果,不可能在現行住房保障制度下得以解決。

第八,保障性住房供給缺乏有效的激勵機制。由于住房市場的供求失衡,商品住房投資能夠獲得高額的利潤。保障性住房基于其性質,保障性住房投資和營運絕對不可能獲得投資商品住房的利潤。而要增加保障性住房的供給,就需要對保障性住房建設投資和提供給住房保障對象的住房給予政策優惠,進行足夠的激勵。但是,現行制度設計實際上對保障性住房建設投資和提供給住房保障對象的住房沒有激勵措施,甚至是限制社會力量參與保障性住房建設投資和保障性住房供應。由此,造成保障性住房建設的投資不足和保障性住房供給增長緩慢,從而限制了住房保障的發展。

第九,住房保障缺乏明確的有效的責任制度。到目前為止尚無立法明確住房保障的責任主體,盡管有關的政策宣示表明了住房保障是政府的民生目標,但實現民生目標是整個社會的目標,而不是對政府責任目標的規定。具體而言,以下問題尚未明確:(1)住房保障到底是不是政府的責任;(2)如果政府是住房保障的責任主體,那么住房保障的責任主體到底是中央政府,還是地方政府,抑或由中央政府與地方政府共同負責;(3)如果由中央政府與地方政府共同負責,那么住房保障的主要責任主體到底是中央政府,還是地方政府;(4)在不同層級的地方政府中,到底應該有哪一級地方政府承擔責任;(5)如果地方政府是主要責任主體,那么應該由哪一級地方政府承擔主要責任;(6)如果明確了主要責任主體,那么其他層級的政府采取什么方式分擔責任。由于住房保障責任沒有明確的法律規定,也就無法建立起有效的責任監督制度。由此造成:住房保障工作的隨意性;對住房保障負擔的推諉;對住房市場的管控失效。

這些問題說明,必須對現行的城鎮住房保障制度進行改革,必須創新城鎮住房保障制度。只對現行各項住房保障制度進行邊際改革不可能解決上述問題,因為經濟適用住房制度、廉租住房保障制度等是不同性質的保障制度,各自的保障對象、定位、保障方式、產權制度、投資體制、分配制度、管理制度等都有著很大的差別。要解決現行城鎮住房保障制度存在的問題,只有依靠建立公共租賃住房制度,大力發展公共租賃住房。

(二)現行城鎮住房保障制度運行中存在或者面臨的問題與發展公共租賃住房的必要性

1.住房困難居民的規模仍很大。雖然隨著城鎮住房保障的發展,解決了上千萬戶的城鎮住房困難戶的基本住房問題,但住房困難居民的規模依然很大。一是存在著龐大的大中專畢業生住房困難群體,他們基本上得不到任何形式的住房保障;二是存在著相當規模的“內夾”群體,他們也得不到任何形式的住房保障;三是存在著龐大的進城農民工住房困難群體,他們無從獲得政府提供的住房保障。在現行的城鎮住房保障制度下,他們的住房困難不可能解決。

2.保障性住房嚴重供不應求。一是反映在產權式保障的經濟適用住房需求過旺,供求嚴重失衡;二是政府持有可供出租的保障性住房存量極小 (實際上只是最近幾年加大了廉租住房建設力度之后,才開始有保障性住房存量)。究其原因,一是重售輕租、重產權式保障輕租賃式保障的制度設計,導致建多少房賣多少房,無法形成保障性住房的存量;二是“懸崖效應”產生了對保障性住房的旺盛需求;三是購買經濟適用住房所可獲得的巨大的經濟利益導致了對經濟適用住房的無限需求;四是住房保障責任機制的虛化及軟化導致政府對住房保障的資源投入不足。

3.住房保障供應主體比較單一,住房保障實際供給低于住房保障供給的潛在能力。城市住房投資、建設、分配、流通等都處在政府嚴格的管制之下,在現行城鎮住房保障制度下,企事業單位等社會力量只有在獲得政府的許可之下,才能參與保障性住房的投資、建設等,一方面缺乏明確而有效的住房保障責任制度,政府對利用社會力量參與住房保障缺乏積極性,另一方面在財政利益驅動下,政府并不愿意社會力量參與保障性住房的建設投資等,尤其是在認為保障性住房供應的增加會沖擊商品住房市場的條件下,更不愿意社會力量參與住房保障(除了社會力量的無償捐贈)。其結果就是住房保障供應主體的排他性制約了住房保障供給的增長,使得住房保障的現實供給要大大低于住房保障供給的潛在能力。這一現象存在的根本原因是在于現行的城鎮住房保障制度未對政府 (體系)的住房保障責任作出明確的規定。

4.住房保障分配不公現象屢屢出現。無論是在廉租住房的分配中,還是在經濟適用住房的分配中都不斷出現分配不公的現象,特別是在經濟適用住房的分配中,不僅出現了謊報信息騙取經濟適用住房購買資格的,而且出現了搖號作弊以及內部分配經濟適用住房等問題。究其原因,蓋在獲取經濟適用住房就能獲得巨大的經濟利益,不能獲得經濟適用住房則得不到任何利益。

5.保障性住房騰退困難。總的來看,保障性住房基本上只進不出。經濟適用住房滿五年即可上市交易,自不可能退還給政府。廉租住房中的實物配租的住戶基本上是只進不出,不僅如此,住戶還繼續占有自有產權住房。保障性住房騰退困難不僅導致住房保障資源的配置效率下降,而且損害了住房保障的公平。

6.保障性住房管理困難。保障性住房本只能由保障對象自住,但將保障性住房用于出租的現象相當普遍。幾乎一半的經濟適用住房被用于經營性出租,廉租住房住戶欠交或者拒交物業管理費的現象也相當普遍。這不僅損害了社會公平,也損害了公共利益,加大了政府的公共財政負擔。

7.住房保障發展在地區之間很不平衡。各地住房保障發展很不平衡,有些地區住房保障投資規模大,受益對象多,有些地區很少提供住房保障。究其原因,一是住房保障的責任制度尚未建立起來,二是現行住房保障制度阻礙了社會力量參與保障性住房的投資和供應。

應該說,上述這些問題是現行城鎮住房保障制度必然產生的結果。由于現行城鎮住房保障制度的性質,這些問題不可能在現行的城鎮住房保障制度下得到解決。要解決這些問題,必須創新住房保障的發展思路,建立能在根本上克服現行城鎮住房保障制度設計上的缺陷和解決上述問題的新的城鎮住房保障制度。在保障對象、保障方式、產權制度、投資體制、分配制度、管理制度等方面都有著不同于現行城鎮住房保障制度性質的公共租賃住房制度是可以解決上述問題的,因此應建立公共租賃住房制度,大力發展公共租賃住房。

二、當前公共租賃住房的發展定位與未來的發展方向

(一)公共租賃住房的含義與公共租賃住房制度設計應遵循的基本原則

所謂公共租賃住房是指以滿足城鎮低、中收入住房困難居民的基本住房需要為目標,政府提供政策支持、執行政府公共租賃住房政策、納入公共租賃住房管理體系,限定保障面積、供應對象、租金水平,實行統一租金標準、分類補貼、租補分離、可租可售的政策,面向城鎮住房困難居民出租或出售的保障性住房。

公共租賃住房制度設計應遵循以下基本原則:

第一,廣覆蓋。公共租賃住房保障對象應覆蓋所有低、中收入城鎮住房困難居民,以應保即保為目標。

第二,限對象。廣覆蓋是有條件的廣覆蓋,公共租賃住房保障對象應滿足兩個限制條件,一是住房困難,二是收入處于低、中水平。其他需要租住公共租賃住房的,經批準后可以租住,但不應享受保障待遇。

第三,保基本。即公共租賃住房只向保障對象提供基本住房保障,超過基本住房保障的住房消費應由消費者自己負擔。

第四,多類型。即公共租賃住房應有多樣化的供應類型、產權類型的安排。一是供應類型的多樣化,公共租賃住房供應類型應包括政府供應的公共租賃住房、企事業單位供應的公共租賃住房以及其他社會力量提供的納入公共租賃住房體系的公共租賃住房;二是產權類型的多樣化,鼓勵社會投資和供應,產權類型可包括政府獨立持有的公共租賃住房、政府與社會單位及個人共有的公共租賃住房等。

第五,廣開源。即要遵循開放原則,多渠道、多方式籌集公共租賃住房和公共租賃住房購置資金。一是要多渠道、多方式籌集公共租賃住房,除了政府投資新建公共租賃住房之外,同時要利用政策杠桿,動員社會力量投資新建公共租賃住房和將空置住房納入到公共租賃住房體系中;二是要多渠道、多方式籌集公共租賃住房購置資金,一方面要確保政府資金投入,另一方面要充分動員社會資金投入于公共租賃住房。①要避免將公共租賃住房等同于政府公房,避免將政府作為公共租賃住房建設投資的唯一主體。

第六,高統一。即公共租賃住房的全部運行過程 (包括公共租賃住房的投資、建設、分配、租金補貼、物業管理、騰退管理等)均服從于統一的制度;對公共租賃住房保障對象應根據保障對象的經濟條件 (收入狀況、住房狀況、凈資產狀況等),按照保障制度的規定,執行統一的保障政策。

第七,高公平。即公共租賃住房的全部運行過程遵循公正和平等的原則,特別是公共財政對公共租賃住房建設的投資分配、公共租賃住房的分配、公共租賃住房的騰退及出售必須嚴格遵循高公平的原則,以確保內部公平和社會公平。

第八,多機制。即公共租賃住房的供應、分配和管理等要將經濟激勵機制和強制機制結合起來,一方面充分利用經濟激勵機制的作用,另一方面要利用強制機制驅使職能部門履責,驅使各有關當事人依法行事,以促進公共租賃住房供應的快速增長和公共租賃住房分配、管理等的公平、有序和高效。

第九,反梯度。即公共租賃住房的保障待遇應根據保障對象的經濟條件區別對待,經濟條件越差,獲得的保障待遇應越多,經濟條件越好,獲得的保障待遇應越少 (應是金字塔形的保障待遇設計)。

第十,多層次。在反梯度的原則之下,根據保障對象經濟條件的差異合理地劃分出多個層次,按照相應的層次向保障對象提供相應的保障待遇。層次的劃分要兼顧公平與效率,以公平保障為原則,以可操作性為約束條件,確定出能避免“懸崖效應”的比較平滑,同時公共租賃住房管理部門又能方便管理的保障層次。

第十一,多形式。即公共租賃住房保障既可采取實物配租的形式,也可采取租金補貼的形式,既需要有實物配租,也需要有租金補貼;既可向保障對象出租,也可向保障對象出售,既需要有出租形式,也需要有出售形式。配租并舉、租售并舉應是公共租賃住房保障形式的常態。至于以實物配租為主,還是以租金補貼為主,以出租為主,還是以出售為主,則根據經濟發展水平和住房供求狀態確定。

第十二,強政策。即政府應對公共租賃住房的發展提供多方面的強有力的政策保障和支持。政府應在土地供應、公共租賃住房建設融資、公共租賃住房運營等方面提供強有力的政策保障和支持。

(二)當前公共租賃住房的發展定位

無論是在當前,還是在未來,公共租賃住房的發展都應遵循以上原則。但公共租賃住房的發展在當前的定位與未來的發展方向還是有差別的。2010年 6月 8日,國家住房和城鄉建設部等七部委聯合頒發了《關于加快發展公共租賃住房的指導意見》(以下簡稱《意見》),①中華人民共和國住房和城鄉建設部、中華人民共和國國家發展和改革委員會、中華人民共和國財政部、中華人民共和國國土資源部、中國人民銀行、國家稅務總局、中國銀行業監督管理委員會:《關于加快發展公共租賃住房的指導意見》(建保[2010]87號),見中華人民共和國住房和城鄉建設部網站 (http://www.mohurd.gov.cn),2010年 6月 13日。《意見》指出要“大力發展公共租賃住房,是完善住房供應體系,培育住房租賃市場,滿足城市中等偏下收入家庭基本住房需求的重要舉措,是引導城鎮居民合理住房消費,調整房地產市場供應結構的必然要求。各地區、各部門要統一思想,提高認識,精心組織,加大投入,積極穩妥地推進公共租賃住房建設”,要求“各地區要制訂公共租賃住房發展規劃和年度計劃,并納入 2010—2012年保障性住房建設規劃和“十二五”住房保障規劃,分年度組織實施。”②參見中華人民共和國住房和城鄉建設部、中華人民共和國國家發展和改革委員會、中華人民共和國財政部、中華人民共和國國土資源部、中國人民銀行、國家稅務總局、中國銀行業監督管理委員會:《關于加快發展公共租賃住房的指導意見》(建保[2010]87號),見中華人民共和國住房和城鄉建設部網站(http://www.mohurd.gov.cn),2010年 6月 13日。這表明政府已將公共租賃住房納入城鎮住房保障體系之中。但是,當前公共租賃住房應當如何定位呢?筆者認為,在當前,公共租賃住房應是新植入城鎮住房保障體系的,彌補現行城鎮住房保障體系缺陷的,補位性質的,但其功能又是不可替代的城鎮住房保障體系的組成部分。

第一,舊的城鎮住房保障體系的支柱是經濟適用住房和廉租住房保障,因其將大量的應保住房困難居民排除在外,需要建立新的住房保障制度,逐步將未保城鎮居民納入進保障體系,目前公共租賃住房所擔當的就是彌補舊的城鎮住房保障體系覆蓋面缺陷,具有補位性質的保障制度。③《意見》指出,“由于有的地區住房保障政策覆蓋范圍比較小,部分大中城市商品住房價格較高、上漲過快、可供出租的小戶型住房供應不足等原因,一些中等偏下收入住房困難家庭無力通過市場租賃或購買住房的問題比較突出。同時,隨著城鎮化快速推進,新職工的階段性住房支付能力不足矛盾日益顯現,外來務工人員居住條件也亟需改善”,并明確指出“公共租賃住房供應對象主要是城市中等偏下收入住房困難家庭。有條件的地區,可以將新就業職工和有穩定職業并在城市居住一定年限的外來務工人員納入供應范圍。”因此在目前,廉租住房保障、經濟適用住房保障和公共租賃住房保障應該“各負其責”,公共租賃住房保障應主要保障“夾心層”(特別是就業時間不長的大中專畢業生、新就業的職工和“內夾”)和長期居住在城市、有穩定職業的外來務工人員。

第二,公共租賃住房不可能替代經濟適用住房和廉租住房保障。首先,經濟適用住房和廉租住房保障有其保障對象,公共租賃住房在短期還不能越俎代庖,而主要是補位;其次,經濟適用住房和廉租住房保障有其利益群體,受益者不太可能放棄其既得利益,應有適當的過渡期;其三,公共租賃住房保障尚未形成成熟的制度,定位以及如何實現對現行城鎮住房保障體系的替代尚需從理論和實踐兩個方面進行深入的探索。

第三,公共租賃住房有著經濟適用住房和廉租住房保障所不可替代的功能。其一,公共租賃住房所保障的對象是經濟適用住房和廉租住房保障所不保的住房困難居民;其二,公共租賃住房可配可補、可租可售、開放性的政策原則以及多類型、多機制、多層次等的探索既是經濟適用住房和廉租住房保障所不具有的,也是為建立新的城鎮住房保障體系尋找可行路徑,更代表了城鎮住房保障體系未來的發展方向。

第三,應將目前所處的階段作為向新的以公共租賃住房為主導的城鎮住房保障體系發展的過渡階段。建立起公共租賃住房制度之后,城鎮住房保障體系將變成以廉租住房保障、經濟適用住房保障和公共租賃住房保障共同作為城鎮住房保障體系三大支柱的功能互補的保障體系。④城鎮住房體制改革以來,城鎮住房保障體系經歷了從“單支柱”(經濟適用住房保障)到“雙支柱”(經濟適用住房保障、廉租住房保障),再到現在的“三支柱”(經濟適用住房保障、廉租住房保障、公共租賃住房保障)的演變。但這一體系絕對不應作為中國城鎮住房保障體系的目標模式,因為它不可能解決舊的城鎮住房保障體系所導致和存在的問題,并且還會帶來新的制度沖突。因為這一體系仍然是“打補丁式”的拼接成的拼盤式的保障體系,缺乏內在的統一性,無法實現住房保障的公平,仍然不是公平的統一的完善的住房保障體系。

但是,過渡階段應該是經濟適用住房制度和廉租住房保障制度逐步退出和萎縮,公共租賃住房保障制度逐步進入和擴展的階段。在這一階段,應該對舊的城鎮住房保障制度進行改革,逐步取消經濟適用住房制度和廉租住房保障制度,逐步擴大公共租賃住房覆蓋面,做好新舊體制的銜接工作,將經濟適用住房和廉租住房保障制度的保障對象統一納入公共租賃住房保障體系。

第四,大力支持公共租賃住房的發展應成為住房保障發展的政策導向和重點。公共租賃住房可視為是在舊的城鎮住房保障體系中播下的一個種子,制度內容的設計和其發展實效將決定著公共租賃住房發展狀態,從而也決定著城鎮住房保障體系未來的發展。一方面要做好公共租賃住房保障制度的設計,另一方面要予公共租賃住房的發展以大力的政策支持。政策支持包括兩個方面:一是要給出明確的政策導向,即要形成公共租賃住房發展是未來城鎮住房保障發展的方向的明確的信號和政策引導;二是要在政策上予公共租賃住房的發展以重點保障和支持,要在梳理現行城鎮住房保障支持政策的條件下,對住房保障的政策支持進行結構性調整,并根據公共租賃住房發展的需要和現實經濟條件,制定出新的保障和支持政策,以有力地促進公共租賃住房的發展。

(三)未來公共租賃住房的發展方向

在當前,公共租賃住房是作為城鎮住房保障體系的三大支柱之一,與經濟適用住房保障和廉租住房保障互有分工、各負其責,但這絕不是公共租賃住房未來應處的狀態和地位,而只是過渡期的過渡性狀態。在城鎮未來的住房保障體系中,公共租賃住房應該是城鎮住房保障體系的主導。有關公共租賃住房的現行政策只能是過渡性的政策,而不應該是公共租賃住房發展的長期政策,因為現行政策是將公共租賃住房定位于彌補現行城鎮住房保障體系缺陷的補位性質的住房保障。因此不能以現行政策而定位公共租賃住房,而應該將公共租賃住房作為未來城鎮住房保障體系的主導來考慮公共租賃住房的發展。

第一,公共租賃住房是未來城鎮住房保障體系的核心和重點。未來的城鎮住房保障體系將是以公共租賃住房為核心和主導、以社會公益性住房為補充的保障體系。公共租賃住房發展的目標是替代經濟適用住房和廉租住房保障制度,使城鎮住房保障體系由目前的以廉租住房保障、經濟適用住房保障和公共租賃住房保障共同作為城鎮住房保障體系三大支柱的功能互補的保障體系轉換為以公共租賃住房保障為支柱的保障體系。因此公共租賃住房是未來城鎮住房保障發展的重點,其發展將決定整個住房保障制度的發展。

第二,公共租賃住房保障對象必須包括城鎮所有低、中收入住房困難居民。建立起以公共租賃住房保障為核心和主導力量的城鎮住房保障體系之后,低、中收入住房困難居民的住房保障將取決和依賴于公共租賃住房的發展。住房保障的廣覆蓋、完整性必須內在地置于統一的公共租賃住房保障制度之中,必須將所有保障對象納入到統一的公共租賃住房保障體系之中。①公共租賃住房保障覆蓋面的擴大,應是隨著經濟發展而逐步提高的漸進過程,但廣覆蓋始終是公共租賃住房保障發展的方向。

第三,公共租賃住房保障制度必須具有高度的公平性。在公共租賃住房為主導的新的城鎮住房保障體系中,公共租賃住房制度的公平性直接決定著住房保障的公平性,未來應以公平為原則確定公共租賃住房保障資源 (公共資源、社會資源等等)的分配,確定出合理的平滑的反梯度的保障待遇的分配原則,建立起高度公平的公共租賃住房制度。

第四,建立完善的公共租賃住房管理體系是公共租賃住房發展的重要任務。其一,公共租賃住房的保障對象的經濟條件千差萬別,應以公平為原則給予不同的保障待遇,由此應建立起包括多個層次的保障待遇的體系;其二,公共租賃住房包括不同的類型,其運營與管理一方面因其性質有異而應有差別和主動性,另一方面作為公共租賃住房的組成部分又應具有共性,遵循共同規則,因此必須兼顧公平與效率,建立起包括不同類型的公共租賃住房的運營與管理體系在內的有機統一的運營與管理體系;其三,公共租賃住房的建設與供應需要充分動員社會力量,因此應建立起激勵機制與強制機制、經濟手段與非經濟手段功能分工合理、相互配合的機制與手段體系;其四,公共租賃住房可配可補、可租可售,因此應建立配補、租售利益均衡、監督有效的配補、租售管理體系;其五,公共租賃住房的發展需要獲得多方面的政策支持,各項政策應保持協調,因此應建立起公共租賃住房發展的政策支持體系;其六,公共租賃住房的運營與管理需要分工科學、責任明確、運行高效的多種、多層機構的支持,需要不同的職能機構之間、不同層級的機構之間相互協調、相互支持,因此需要建立起公共租賃住房發展所必須的機構支持體系。

公共租賃住房是未來城鎮住房保障體系的核心和主導,應該按照公共租賃住房在未來城鎮住房保障體系中的定位,盡快建立起完善的公共租賃住房制度,采取各種措施大力促進公共租賃住房的發展,以不斷提高城鎮住房保障的發展水平。

(責任編輯:欒曉平 E-mail:luanxiaoping@163.com)

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1003—4145[2011]02—0079—07

2010-10-09

曾國安(1964-),男,武漢大學經濟與管理學院教授、武漢大學中國住房保障研究中心主任;張 倩(1978-),女,武漢大學經濟與管理學院博士研究生。

本文系武漢大學自主科研項目“中國住房保障發展與住房保障體系構建研究”的階段性研究成果。