國外巨額污染損害賠償對我國環境法制的啟示

王 彬 原慶丹

（環境保護部環境與經濟政策研究中心，北京 100029）

2011年2月14日，美國能源巨頭雪佛龍公司（Chevron）被厄瓜多爾法院判決為其石油鉆探造成的環境破壞負責，賠付86億美元。而同期造成重大環境污染事故、被追究重大環境污染事故罪的紫金礦業僅被判處罰金人民幣3000萬元。

墨西哥灣石油泄漏事件發生后，英國石油公司拿出200億美元建立賠償基金；造成大連海域溢油38平方公里后，中石油沒有承擔法律責任。

上述案例對比說明，在對環境污染的執法處罰方面，我國與國外存在明顯差距，包括：國內處罰標準偏低，國外重罰趨勢形成；國內污染損失難定，國外評估制度完善；國內企業違法成本偏低，國外政府出面進行索賠。因此，應當通過對污染企業實施司法賠償，以強化環境法制權威。

1 提高違法成本“靠”賠償

通過“罰”提高違法成本，效果十分有限。這是因為：

從立法文本看，我國規定的處罰力度已經接近甚至超過很多發達國家。例如：在行政處罰方面，《水污染防治法》取消了對水污染事故行為100萬元罰款的上限，對超標排污等行為按照應繳納排污費的倍數罰款“上不封頂”，而美國《清潔水法》和德國《聯邦污染控制法》則分別規定了12.5萬美元和5萬歐元的最高限額；在刑事處罰方面，我國《刑法》規定對觸犯“重大環境污染事故罪”規定了無限額罰金，日本《水質污染防止法》規定的最高罰金僅為100萬日元。

從實際案例看，國內外對環境污染的處罰額都遠低于賠償額。例如：造成墨西哥灣漏油事件的BP石油公司，設立了200億美元的托管賠償基金承擔民事賠償責任，但是其所依據的《石油污染法1990》卻沒有處罰規定；造成重大事故的紫金礦業集團被刑事追究3000萬元罰金，但是受災村民起訴索賠逾1.7億元。

從制度原理上看，損害賠償是彌補“違法成本”的基本制度。違法者需要承擔的違法成本，從經濟學上說就是施加于他人和社會的“外部負效應”，從法律上說，就是由受害者承擔的人身、財產損失和社會承擔的環境污染和破壞。提高違法成本，在制度設計上，要根據“不能使違法者從其違法行為中得到好處”的原則設計法律責任，而民事損害賠償以補償受害者損失為原則，在數額上不作限制，應當足以解決“違法成本”問題。處罰的作用，是在此基礎上，給予違法者額外的制裁以“懲前毖后”，保障環境管理秩序，其中雖然也包括了罰金、罰款等經濟制裁，但是不是用于補償受害者的，更不補償造成的環境損害。

因此，應當通過完善損害賠償制度，大幅提高環境違法成本。

2 樹立法制權威“靠”訴訟

解決環境損害賠償爭議的途徑包括訴訟以及仲裁、調處或者調解等非訴訟方式。其中，訴訟具有程序復雜、周期漫長、成本高昂等缺點，但是也具有程序公正、結果公開、對受害人保障完善等優點。訴訟判決一旦作出，就能發揮示范作用：一是提醒企業違法成本高昂，自覺嚴格守法，二是指導法院審判，解決重大、復雜問題，三是勸阻被告拖延訴訟，使受害人得到及時充分的賠償。

但是，近年我國發生的重特大環境污染事故，絕大多數是通過調處解決環境污染損害賠償，而沒有形成訴訟。由于缺乏震撼企業的巨額判決，使環境行政執法、司法審判、受害人救濟等得不到有力支持。

難以形成訴訟，除了訴訟程序固有的局限外，地方政府的態度也是重要原因。如2004年沱江重大污染事故發生地資陽市雁江區的司法局，就專門發文禁止律師代理訴訟。

3 生態環境損害索賠“靠”政府

環境污染損害，既包括人身和財產損害，又包括對環境本身的損害，包括生態環境質量的退化以及由此帶來的應急和修復等巨額費用。很多重大環境污染事件，造成的生態環境損害可能遠遠大于因環境污染造成的人身和財產損害。

以雪佛龍公司的巨額賠付為例，其中只有很少一部分（8億美元）是給予當事人的，大部分用于賠償公共環境的損失，具體包括:54億美元用于修復被污染的土地；14億美元用于在當地社區建立一個醫療系統；8億美元用于支付因受污染而患病的居民的醫療費用；6億美元用于修復被污染的水源；2億美元幫助當地物種恢復；1.5億美元用于從外地向當地運輸供水；1億美元用于重建當地文化。此外，雪佛龍公司如未于15日內就其所犯錯誤公開道歉，還應向原告額外支付賠付金的10%（約8.6億美元）。

我國《侵權行為法》第六十五條規定，“因污染環境造成損害的，污染者應當承擔侵權責任”。其中也包括了生態環境損失。

但是，我國生態環境損害索賠的主體并不明確。依照《民事訴訟法》，“與本案有直接利害關系的公民、法人和其他組織”才能作為原告起訴，依照《刑事訴訟法》，檢察機關只能對“重大環境污染事故罪”（目前已經不要求構成“事故”）造成的經濟損失要求判處罰金。除《海洋環境保護法》授權海洋環境監管部門對破壞海洋生態、海洋水產資源、海洋保護區的責任者提出損害賠償要求外，其他生態環境污染損害賠償的主體缺乏明確規定。

根據國外經驗，生態環境損害索賠，有的授權政府部門提出，如美國司法部，有的授權受害人在提出損害賠償時一并提出，如雪佛龍案件。但是無論由誰提出，都需要解決兩個技術難題：賠償的范圍和數額如何具體確定，才能充分補償生態環境損害；賠償方案如何設計，才能充分保護環境和受害人。解決這個問題，需要通過政府與司法部門合作，制定規則予以規范和監督。

4 完善環境損害制度強化環境法制權威的幾點建議

繼2010年墨西哥灣石油泄漏長達近3個月造成了美國歷史上罕見的生態環境災難之后，我國大連新港發生石油管道爆炸事故，原油泄漏進入渤海灣。兩起漏油事故，是近年來海洋環境遭遇的重大劫難，海洋資源被污染，漁業、養殖業、旅游業蒙受巨大損失，海洋生態系統遭到嚴重破壞，生態損失無法估量。

然而，國內外環境污染事故，處理結果大相徑庭。墨西哥灣漏油事故發生后，英國石油公司的首席執行官辭職，收到提交的索賠案約14.5萬宗，并已對其中10.39萬宗索賠申請進行了償付，賠償金額達3.19億美元。整個處理費用已升至61億美元。另出資200億美元設立賠償基金，并注入首期30億美元的資金，后續基金將按季度注入直至2013年。與此形成鮮明對比的是，我國大連漏油事故發生兩月有余，肇事公司一如既往地沉默應對，大連市政府成了信息披露和善后清污的主力軍。即便如此，漁民的油污打撈款也僅發放50%，有關的損害評估和賠償事宜更是毫無進展，受害者訴訟無門，只得走上漫漫維權上訪路。

總之，環境應急管理工作很重要，但更為重要的是，查明造成環境污染事故的原因以及追究肇事者的責任，以防止下一次環境事故的發生。目前我國正處于環境污染事故的高發期，企業違規造成的污染事件屢見不鮮。頻繁發生的事故責任究竟該由誰來承擔？我們究竟需要怎樣的機制來懲處污染企業，遏制污染事故？尤其“十二五”期間，為切實有效落實“防范環境風險”國家環境保護規劃的四大重點戰略任務之一，需要在以下方面建立健全法律法規支撐體系。

第一，建立環境污染受害人訴訟權利保障制度。通過修改《環境保護法》或者制定專門法規，進一步規范公開環境信息和監測數據等職責，落實政府支持受害人提起訴訟的要求。對于政府調處結案的環境損害賠償糾紛，要保證公開、公平、公正。

第二，建立生態環境損害公益訴訟制度。通過修改《環境保護法》，明確授權環保部門、環保團體或者受害人對生態環境損害提起訴訟。環保部與司法機關聯合，出臺生態環境損害的評估規則，以及生態環境損害賠償的方式和使用規范。

第三，健全環境污染責任保險制度。企業環保部配合有關部門，完善環境污染責任保險的法規政策措施，依法強制高污染風險行業企業投保責任險，通過經濟激勵其他污染企業投保責任險，一方面保障受害人切實得到賠償，另一方面分散企業承擔損害賠償的經濟風險。

［1］王燦發．環境違法成本低之原因和改變途徑探討［J］．環境保護，2005(9), 34 .

［2］周晨．環境損害的法律定義研究［J］．中國人口資源與環境，2006(6): 199.

［3］劉士國．論無過錯責任［J］．法學研究，1995 (4): 37.

［4］彭本利．解讀《環境侵權法》對環境污染責任的規定［J］．世界環境，2010(2): 74.

［5］紫金礦業因重大環境污染罪二審被判處罰金3000萬元．新華網：http://news.xinhuanet.com/2011-05/04/c_121376111.htm.

［6］資陽司法局不準律師受理沱江污染索賠．新華網：http://news.xinhuanet.com/fortune/2011-02/16/c_121085201.htm.

［7］資陽司法局不準律師受理沱江污染索賠．http://www.chinacourt.org/public/detail.php? id=132736

［8］告訴雪鐵龍現在清理厄瓜多爾．http://amazonwatch.org/news/2011/0215-chevron-found-guilty-in-landmark-trial-plaintiffs-respond.