水電開發與規劃環評

李香云

（水利部發展研究中心，北京 100038）

1 引言

水電大壩多具有防洪、灌溉、供水、旅游等綜合功能，在保障生命安全、保障糧食安全、保障社會經濟發展、保障人口用水等方面的作用巨大。其發電效益不僅在減少人類對化石類能源的依賴，替代煤電減少二氧化碳、二氧化硫、氮氧化物的排放，緩解氣候變化，重要的調峰等方面具有不可替代的作用，并在我國能源價格體系中，低價的水電能源一直為中國能源結構中承擔著相當的成本。而另一方面，水力發電為獲得較大的出力，常采用修建大壩的常規方法，對河流自然過程產生諸多的生態問題，如大壩阻隔影響河流連通性、水文變化、淹沒而導致的移民安置、泥沙淤積和生物物種多樣性的破壞等，對河流生態系統造成不同程度的干擾和損壞；而引水式電站如果不考慮生態流量的要求，也會對河流生態系統造成嚴重影響。

與其他能源不同，正是由于水電開發的兩重性，一方面產生了支撐人類社會經濟發展的巨大正效應的同時，也產生了直接可見的大量的社會矛盾和河流生態環境的退化，成為備受爭議的基礎設施建設之一。特別是隨著可持續發展理念的逐步深入和落實，人類對生態環境的干擾認識日益被重視，河流水電開發日益引起社會廣泛爭論。從早期的三峽水利工程、2003年的楊柳湖水利工程和怒江水電開發規劃等到2009年的魯地拉和龍開口水電站，水電開發的生態環境問題引起了社會公眾和管理決策者廣泛的關注和爭論。顯然，水電發展在經過了技術制約、經濟制約后，進入到生態環境制約的階段。

考慮到我國能源資源稟賦條件以及社會經濟發展階段的需求，如果說保持原生態河流的想法在我國當前和今后一段時間實現起來尚較困難的話，那么，在我國環境保護制度框架下的環境評價制度特別是戰略層面上的規劃環評制度可否解決水電發展中的生態問題呢？

2 水利水電建設環境評價現狀

在我國各種社會經濟建設項目和規劃中，水利水電建設是我國最早開始建設項目環境評價和規劃環境評價的領域之一。早在20世紀60年代起，水利建設借鑒歐、美和日本等國的經驗，至80年代初總共建立了大約80個魚道，這些魚道多為低水頭的池型魚道或過魚閘窗，過魚種類主要是河湖之間的半洄游性魚類，以及降河產卵洄游魚類。1981年，水利部和前能源部發布的“加強水電規劃工作的幾點意見”中，其第7點要求在規劃階段開展環境和生態平衡影響的調查研究工作，此后水利水電規劃編制工作開始探討和實施環評工作，如1985年東江流域規劃的環境影響分析、1987年的松遼水資源綜合規劃中的“北水南調”規劃的環境影響評價和新疆的葉爾羌流域規劃的環境影響分析等。在實踐的基礎上，1988年，水利部和前能源部聯合發布實施《水利水電工程環境影響評價規范》（SDJ302-88），水利水電建設項目環境影響評價制度正式實施。5年后，即1992年又聯合發布實施《江河流域規劃環境影響評價規范》（SL45-92），要求流域規劃方案必須進行環境影響評價，維護和改善流域生態與環境，使治理開發的流域在經濟、社會與環境方面得到協調發展。這兩項規范分別早于1999年通過的《環境影響評價法（草案）》11年和7年、2003年頒布實施的《環境影響評價法》、《規劃環境影響評價技術導則（試行）》（HJ／J 130—2003）和《環境影響評價技術導則 水利水電工程》（HJ/T88-2003）15年和10年，也早于2009年國務院發布的《規劃環境影響評價條例》20年和15年，而《環境影響評價技術導則 水利水電工程》也主要是建立在1988年的《水利水電工程環境影響評價規范》基礎上。此外，1996年，國家技術監督局和衛生部聯合發布實施了《水利水電工程環境影響醫學評價技術規范》（GB/T 16124-1995）；2002年頒布實施的《水法》明確規定了“建設水力發電站，應當保護生態環境，兼顧防洪、供水、灌溉、航運、竹木流放和漁業等方面的需要。”針對河道生態用水等問題，2006年環保總局印發了《水電水利建設項目河道生態用水、低溫水和過魚設施環境影響評價技術指南（試行）》，2008年水利部編制完成了《河道內生態需水評估導則（試行）》（送審稿）。可以說，到目前為止，我國的水利水電建設領域基本上已經初步建立了比較健全的管理程序和環境影響評價制度體系，其環境影響評價已有20多年的實踐。目前，無論是流域水資源開發利用的綜合規劃還是專業規劃，都有環境評價的篇章。

2003年開始實施的《環境影響評價法》確立了規劃環評制度的法律地位，按照新的法規和政策要求，在原有基礎上，我國一些河流水電開發規劃開始進行環境評價實踐研究，如瀾滄江、大渡河、怒江、雅礱江、紅水河等水電基地和其它一些中小型河流如貴州壩王河；此外，近幾年圍繞河流水電開發的主要問題開展了許多應用基礎研究，如評價模型、累積性環境影響識別等。總體上，這些研究和實踐對河流生態系統保護起到了重要作用。

3 當前水電規劃環評機制存在的主要問題

諸如政策環境影響評價、規劃環境影響評價、區域規劃環境影響評價、政策建議環境影響評價等戰略環境影響評價，在上世紀80年代末后開始被全世界廣泛接受和應用，許多國家建立了具有自身特點的規劃（戰略）環境影響評價體系。雖然目前的戰略環評定義各有千秋，但總體上不外乎是從環境的視角審視發展戰略、規劃、政策的可行性，并將評價結果納入到以可持續發展為原則和目標的綜合決策中，積極采取應對措施，可彌補單個項目可行（項目達標排放）、全局不優（如流域水環境惡化）的項目環評的缺陷，并真正實現從“末端管理”過渡到“源頭控制”。因此，在《環境影響評價法》的基礎上，我國發布了自2009年10月1日開始實施的《規劃環境影響評價條例》以加強對規劃的環境影響評價工作，從源頭預防環境污染和生態破壞，促進經濟、社會和環境的全面協調可持續發展。為了更好的利用水能資源，充分發揮其功效，降低、減輕或避免其所固有的生態問題，對水電這種具有兩種生態效應的能源資源來說，開展水電發展規劃的戰略環評，進行各種方案的比選無疑是十分重要和有意義的。

然而，也正是由于上文述及的水電開發所顯現的生態效益的兩重性，以及不同尺度（宏觀、中觀、微觀）所顯現的生態效應的不相同，這些屬性導致了“零和博弈”的決策現狀，環境評價中如果不考慮水電開發的正負兩重性和尺度性（時空尺度）生態效應的比選，或者缺乏可供選擇的替代方案或優化方案的支撐，從當前的戰略環評實踐情況看，即使開展水電規劃的戰略環評，有可能并不能解決水電本身所固有的生態問題，從而不能實現戰略環評的初衷：由于環評本身的不完善性而導致評價結果難以納入到決策或誤導決策。

3.1 水電的宏觀生態效益和生態效應尚未被社會充分認識

由于《環境評價法》僅對規劃的環境評價做了規定，從而規劃環評由于具有法律地位而較易推行，同時也是我國開展戰略環評的重點領域，水電規劃的環境影響評價在我國已有較多的應用，而爭議較大的怒江、金沙江、瀾滄江等流域的水電開發規劃，實際上已經進行了環境影響評價，云南省水電規劃方案中的一些水電站建設項目的環評報告更是走上了公示和公眾參與的階段。

水電開發利用顯現出的正負兩大生態效應，在不同空間尺度和時間尺度上表現出的生態特征各不相同。例如，從我國能源資源稟賦情況看，水電發展在改善我國能源結構、可耗竭性、低碳無污染、技術成熟和能源利用效率高、保障人的生命安全等方面，與其他能源相比具有非常顯著的、不可替代的作用，是符合我國國情的能源發展方向。筆者曾對我國主要能源轉換中宏觀尺度上的生態環境效應進行了量化的比較分析，結果表明，在宏觀尺度上，即使不考慮水電大壩的其他功能（如防洪、供水等），僅水電一項功能就具有非常顯著正效應，而這種效應，如果僅從區域水電規劃來評價其生態效應，而不是從宏觀層面在各種能源的比較分析，其環境評價就可能存在著不科學性。例如，西南地區富集了我國近三分之二的水電能源，是我國重要的水電開發基地，水電開發無論是對國家還是對地區，其生態、經濟效益都較大，但同時也是我國水電開發爭議最多的地區。在水電規劃環境評價指標篩選中，如果不考慮水電開發利用的這兩重性和尺度性的比選，只從水電開發中所固有的生態問題進行評價，將很難得出客觀的結論和科學的替代方案。

3.2 環境影響評價制度模式化，評價技術尚不能支撐戰略環評

2003年確立環境影響評價的法律地位后，目前已建立了較為完善的環境影響評價制度，環境影響評價制度成為建設項目的前置條件，開展了大量的環境影響評價，規范化的、業主付費的環境影響評價十分模式化，產業化特征明顯，靈活性不足。

從20多年來水利水電環境影響評價實踐情況看，水利水電建設項目按照法律規定和技術規范的要求進行環境影響評價，開展了許多環境影響評價研究工作，隨著水利水電建設項目和規劃環境影響評價研究和管理的深入，逐步建立了水生生態、陸地生態、水環境以及水庫淹沒和移民安置環境影響評價體系和方法。水利水電建設項目和規劃的環境影響評價已從早期的對生態環境的影響定性分析到目前定量和定性評價評價相結合，環境影響評價質量得到較大幅度提高。如三峽工程的生態環境影響就進行了大量的、多年的研究，取得了許多研究成果，大大降低或減輕了水利水電工程的生態環境影響，是我國水利水電工程注重生態環境保護的典范。

按技術規范和環境影響評價制度要求進行的環境影響評價，多采用的是基于影響分析的指標體系法，指標體系的構建綜合考慮了環境因子、生態因子、社會因子和經濟因子，較全面反映了水電發展過程中可能產生了社會經濟、生態環境影響，并已形成了一套程式化的評價體系。總體上我國的環境評價具有較強程式化特點，像三峽工程等水利水電工程具有較強研究性的環境影響評價的工程還不多。

此外，目前的評價技術主要是逐步完善指標體系法的過程。一方面受指標體系評價方法本身的局限性影響，構建的指標體系可能沒有充分反映水能資源開發的不同時空尺度的特點和生態環境特征，多為中、微觀尺度的評價指標，由于評價指標選擇的不足，而導致有限的環境評價；另一方面，雖然通常多達25個以上的評價指標體系以量化指標為主，但還未做到主要評價結論的定量化，特別是由于缺少生物監測指標的數據，大部分的環境影響評價對生態環境效應的預測性分析研究工作不足，缺少關鍵性、敏感性生物指標變化閾值或極限的預測，評價結果多為有利和不利的定性結論，但不利到何種程度，如何補償即采取何種措施可使這種影響降低到最小程度，或應采取何種替代方案可避免生態環境的嚴重影響等方面還沒有科學的方法來測定和技術支撐，從而缺乏令公眾和決策者信服的結果。此外，由于社會、經濟、環境這一復合生態系統和水電規劃環境影響本身的多樣性、復雜性和非線性特征，識別、預測大量的相互關系和間接的協同的影響受知識、信息、技術水平和其他因素的限制，環境影響問題尚不能進行全面、科學的預測，對一些能夠進行預測的環境問題也還缺乏解決的能力和有效手段，從而造成評價結論的不確定性。由于環境評價技術是還不能提供確定性程度較高的定量支撐，這在一定程度上影響了環評結果在決策中的作用，如當前影響水電開發決策的實際上并不是環境評價報告本身的結果而是社會公眾的參與。此外，受管理體制的影響，從而如同我國其他各種類型的環境影響評價一樣，有可能最終由審查部門或委托部門來決定環境影響評價報告的結果，而不是由環境影響評價結果來決定。

3.3 環境影響評價的科學性受生態環境要素監測體系制約

流域水電開發規劃涉及的生態環境要素不僅囊括了所有單項水電工程所涉及的要素影響，還包括了潛在的、累積的和系統的要素影響，這需要在理論分析的基礎上，對關鍵生態環境問題進行情景模擬和預測，科學的分析模擬需要建立在完備、先進的信息基礎上，才能獲得真正對決策起到參考的作用。目前我國的有關河流水生態的監測主要側重于理化指標，對生物性指標、地質性指標的監測還較少，特別是對河流開發的帶來的主要生態環境因素變化的監測較少，缺少像在全球大氣和海洋平均溫度上升等觀測結果中后得出氣候變暖“明確的”事實這類令人決策和社會信服的環境影響預測分析。

規劃環境影響評價是對規劃實施后未來的環境影響趨勢的總體判斷，是一種預測性環境影響評價，這種預測性評價往往被寄希望于能夠超脫于現在人們已掌握的認知水平，能夠提供確定性程度較高的預測結果，除了上文提到的環境影響評價技術水平的限制，實際上規劃環評對資料的要求較高，通常超出了所能提供的程度，因數據依據不足而降低了結果的可信性，從而喪失規劃環評所應有的意義和作用。

目前《環境影響評價法》已籠統地規定了對環境有重大影響的規劃實施后，編制機關應當及時組織環境影響的跟蹤評價，但由于我國早期主要重視項目環境影響評價，規劃戰略環評尚未形成一整套完備的信息支持系統，從而影響規劃環評的科學性。

3.4 管理體制不能適應水電發展要求，決策較混亂

自上世紀末以來，我國的機構和體制改革發生較大變化，伴隨著投資體制的變化，水能資源開發由早期的政府管理和投資轉變為由企業自主投資和政府核準和備案制，原本在政府管理下的執行嚴密計劃的電力管理體制進入市場化，僅水行政主管部門就經歷了從水利部到水利電力部再到水利部的變化過程。在這種變化過程中，無論是1998年的三定方案還是2002年修訂的《水法》，都沒有明確水能資源開發規劃編制部門，造成很多規劃缺乏責任主體，在規劃編制工作中政府職能與市場行為的交叉，管理職責不清直接導致了水能資源開發規劃、權屬管理方面的工作滯后或缺位，并導致后續開發和建設一系列環境和社會問題，甚至開發建設的混亂，如水電規劃編制與流域綜合規劃在時間上的不銜接、河流干流和支流水電開發規劃的不統籌等，出現在同一區域內水利和電力部門對水電開發觀點不一致的情況；又如水利部在2006年對“四無”水電站（無立項、無設計、無驗收、無管理）進行了拉網式大清查，全國共查出3000多座“四無”水電站，這些“四無”水電站基本上都建于1998年水電建設管理職能削弱以后。在一定程度上正是由于規劃滯后、缺位和管理的混亂，造成許多河流水能資源過度開發，加劇河流生態問題。

隨著2005年《可再生能源法》的頒布實施和2008年新的機構改革方案的落實，這一管理局面得到一定程度改善。2005年的《可再生能源》確立了水能資源為可再生能源的法律地位，明確國務院能源主管部門會同國務院有關部門，編制全國可再生能源開發利用規劃，報國務院批準后實施。從國家層面，按照2008年“三定”方案的規定，水利部按規定開展水能資源調查工作，指導農村水能資源開發工作；賦予新組建的國家能源局“指導協調新能源、可再生能源和農村能源發展；組織擬訂新能源、水能、生物質能和其他可再生能源發展規劃、計劃和政策并組織實施”的職能。然而代表國家執行流域規劃審查、管理的有兩個性質不同的單位，一個是水利部主管的事業單位，負責流域的綜合規劃、防洪規劃、灌溉規劃等業務，另一個是國家發改委委托的企業，專門負責流域水電規劃，而通常企業行為追求效率和效益，往往在流域綜合規劃未完成時就已完成水電開發規劃，兩者的目標有時并不能協調一致，而正是管理體制本身造成了這種情況，從而會導致水電建設不能健康發展而影響整個能源發展戰略的大局。

而另一方面，《環境影響評價》規定專項規劃應編制環境影響報告書，編制機關在報批規劃草案時，應當將環境影響報告書一并附送審批機關審查，《環境影響評價》對這種審查并未向項目環境影響評價報告的審批那樣，給出明確答復時間的規定，從而使規劃環評答復期長，與企業開發要求不銜接。

3.5 專業技術的高要求

水利水電工程環境影響評價的20多年的實踐，已有大量的高素質的環境影響評價和研究隊伍。但由于水電開發涉及到的生態環境的因素很多，涉及社會經濟、水文、水資源（水質、水量）、土地資源、環境地質、生態環境（陸生生物、水生生物、景觀生態、珍稀物種）、景觀與文物、環境衛生與健康，以及施工環境空氣、聲環境、固體廢物等。人類活動干擾疊加在河流自然環境變化上，關系十分復雜，并受到資料數據及人類認識觀和價值觀的影響，指標體系構建、關鍵問題識別、指標本底值的確定以及目標值確認以及累積影響的識別等內容，對水電開發環境影響進行綜合評價技術要求較高，特別是替代方案的選擇涉及到的專業性很強的工程布局、位置選擇、規模等內容，并不是任一評價者所能操控。資料表明，至2008年《環境影響評價法》實施5年來，全國開展過的規劃環評，其效果及有效性均差強人意。

總體上，受各種因素影響（如規劃環評的管理體制、技術規范、水電的專業性要求等），符合要求的專業人士還較缺乏。

4 改善水電開發戰略環評的建議

戰略環境評價的根本目的是鼓勵在規劃和決策中考慮環境因素，推動以可持續發展為原則和目標的綜合決策，最終達到更具環境相容性的人類活動。《規劃環境影響評價條例》的頒布實施，對促進水電資源的合理、科學開發和持續利用將起到重要的作用。因此，建立和完善科學的水電開發戰略環評機制，識別流域開發規劃中多個項目的累積影響和總體影響，及時、有效、全面地開展流域水電規劃的環境影響評價及對策研究工作，可把握好流域水電開發的層次和影響，及時有效地指導和監管水電站建設，協調好局部利益和整體利益、眼前利益和長遠利益的關系，協調好資源開發與環境保護的關系，對促進水能資源有限、有序的開發和持續利用無疑具有非常重要的作用。

4.1 立足于國家規劃層面，充分認識水電的宏觀生態效應

美國是最早開始實施戰略環評的國家，經過多年的實踐，各政府部門已認識到可以通過戰略環評來完善本部門的政策規劃，既符合本部門利益，也符合國家整體利益。

當前，氣候變暖已是“明確的”事實，全球普遍認為如果不采取積極行動，人類活動導致的氣候變化可能帶來一些“突然的和不可逆的”影響。對氣候變化我國采取了積極的態度：2007年6月發布“應對氣候變化國家方案”，提出5年內單位GDP減少能耗的指標，投入巨資發展風能和太陽能等可再生能源等措施，國家“十一五”環境保護規劃和國家“十二五”規劃綱要，都提出明確了減排目標，由于我國溫室氣體排放總量持續增加的趨勢十分嚴峻，既使將減排目標和節能目標納入政績考核體系，在實際執行起來壓力大。

我國溫室氣體排放在很大程度上是由燃煤導致。全國二氧化硫排放量的90%、煙塵排放量的70%、二氧化碳排放量的70%都來自于燃煤。煤炭直接燃燒所釋放出的二氧化碳、二氧化硫造成嚴重的環境污染外，并進一步影響人類生命健康。而風能、太陽能、生物質能以及核能等可再生能源，經過多年的發展仍難以改變我國的電力結構，依靠其替代作用來減少排放還有時日。水電則可可以替代煤電減少二氧化碳、二氧化硫、氮氧化物的排放。我國水能資源十分豐富，現規劃的金沙江、雅礱江、大渡河、瀾滄江、怒江、烏江、長江上游、南盤江紅水河、黃河上游、黃河中游北干流水電基地及湘西、閩浙贛和東北水電基地，可開發裝機容量共2.8億千瓦，年發電量1.2萬億千瓦時，按發電煤耗0.338公斤標準煤/瓩小時、煤電的0.333公斤碳/瓩小時排放二氧化碳的能力估算，每年可節省0.4億噸標準煤，水力發電量替代煤電后每年就能減排近4000萬噸的碳，相當于近15.5萬平方公里的溫帶速生林的年固碳能力。按照“京都議定書”至少減排二氧化碳5.2%的標準，我國2001年二氧化碳的排放量為8.32億噸，減排5.2%需要4300萬噸碳/年的減排能力，這樣僅水電開發基地的可開發量就基本上可以實現這一減排要求。

從我國能源角度，水電開發是我國能源發展的現實選擇。在這種選擇中，水電開發從規劃、設計、施工和運行等各個方面，針對水電開發的生態問題，采用避免、減輕環境干擾和影響的方式應該是較好的選擇，如美國的綠色水電和瑞士的低影響水電論證制度。

4.2 開展水電開發利用回顧性戰略環境評價即戰略環境影響后評估工作

自有人類以來，為尋求生存的所有的人類活動對自然界的干擾就從來沒有停息過。水不僅承載著生態系統的演繹過程，也是自然環境變遷的驅動力，水利水電工程建設會對原河流的水文學和水力學特性發生較大變化，從而使原有的河勢、泥沙輸移、河口形態、水體的自凈能力、生物物種的生存環境等都隨之發生變化。新中國成立以來，我國累計興建8.7萬多座大大小小的水庫，在防洪、灌溉、供水、發電等方面發揮了巨大效益，同時也大大改變了自然河流態，累積性環境影響逐漸顯現。由于水利水電行業是我國最早開展環境影響評價的領域，無論早期的評價是基于定性還是定量，都為當前的戰略環境評價積累了豐富的和寶貴的經驗和有益的借鑒，因此開展水電開發利用回顧性戰略環境評價，對確定水電發展方向，進一步補充、驗證和完善當前的水電規劃環評，進一步完善規劃等方面意義重要。

當前的戰略環評主要以規劃實施后可能產生的環境影響進行分析、預測和評估，提出預防或者減輕不良環境影響的對策和措施，是一種前向性評估。后向性評估即回顧性評價則與之相反，是對已經實施的政策、規劃、計劃以及建設項目進行的環境影響評價，主要側重于檢驗實際環境影響和減緩措施的有效性、監督潛在的有損環境活動和行為而進行的包括環境監測、審計和改進措施在內的環境研究和管理過程[27]。它既是對原環境影響評價的預測模式的正確性的驗證和問題的辨識，也是對現工作內容進行重要的補充和修正。開展回顧性評價可進一步辨識、掌握、研究以及預測評價范圍內項目及項目間的各種間接的、協同的、長期的、滯后的累積性環境影響，這種評價對發現以往政策和規劃環評問題、探索當前環境影響產生的潛在根源和因果機制、減少預測判斷中主觀因素的影響、提供類比分析的參照方案、優化規劃方案和環境保護對策措施等方面具有不可替代的關鍵作用。

4.3 加大應用基礎性研究力度，建立合作與協作平臺

戰略環評側重于宏觀的、持久的、潛在的、累積性的影響，是一項系統工程。水電開發專業性強，水電規劃涉及面廣、范圍大、項目多、綜合性強，任一單一機構和學科都無法解決水電開發所產生的復雜的生態問題，加之水資源的多功能性，相對其他行業而言更加復雜，涉及到的部門和專業領域都較多，需要相關單位和部門密切配合和通力合作以及公眾的參與才能真正發揮戰略環評的作用。

由于河流水電規劃環境影響評價工作的復雜性和艱巨性，需要從多個方面完善此項工作。一是研究和建立水電規劃環境影響評價的理論框架，使整個評價工作建立在一個各方共識和相對科學的基礎之上；二是研究和完善適應水電規劃的環評技術，加強累積性生態環境影響識別研究，加強具有可操作性的指標體系和環境影響評價模型的研究工作，使環評技術可以支撐決策；三是加強河流水電開發中重要生物性問題的技術補償措施，建立全過程的預防、減緩和補償措施。包括對受影響的生物種類開展重點生物資源生境再造技術、徑流調節補償技術、過魚設施技術、導魚技術、環境流量保證等方面的研究。目前，對短程洄游或半洄游魚類生物學、生態學基礎研究的不足，“魚道”的效果普遍受到懷疑，諸多技術問題需要開展廣泛合作研究。四是研究基于生態保護的生態水電開發模式，從生態角度非經濟角度探討可供選擇的替代方案。水電工程的不同開發與運行方式，對生態環境的影響不同，如“龍頭水庫”加多級引水式開發的模式可以減少淹地移民、減輕對生態環境的影響。常規的水電規劃以經濟效益最大化為目標，考慮到生態約束后，研究生態可開發量。五是加強生物性和地質性指標的研究和監測工作。六是建立部門聯動機制和合作制度，建立管理機構、研究機構、評價機構間的合作/協作平臺。

4.4 建立符合我國國情的水電規劃生態論證制度

我國自上世紀80年代以來就已經開始了水電項目的環境影響評價，已初步形成了一定的評價方法體系。隨著我國社會經濟的發展以及對可持續發展的高度重視，可持續發展治水思路、河流健康理念的提出和實踐，對環境影響評價的科學性、技術性和可靠性、前瞻性提出了更高的要求。目前的評價技術還不能滿足這種要求，應在上述應用基礎性研究基礎上，在以能源規劃環境評價技術導則（試行）的基礎上，借鑒國外相對較成熟的評價技術和方法，研究建立以河流健康為目標的符合我國國情的、順應水電特色的規劃環境評價技術導則，探討我水電開發規劃的生態論證制度。

4.5 理順管理體制，明確決策和管理程序

戰略環境評價一方面要解決和完善自身的問題，使評價結論能夠為戰略決策者重視，一方面需要完善管理上的問題，使評價結論能夠納入到規劃和決策中，使水電建設更加完善。

針對上文分析的水電開發中存在的管理上的問題，明確決策和管理程序。對經過戰略環評的水電開發規劃，要按水電工程建設中多年形成的和固有的規律和程序，明確搭接工程的規劃設計、立項核準和施工準備三者間的時間過程所應進行的環境評價，并加強項目實施的生態環境監測和跟蹤評價，保證整個過程都符合法律、法規的要求。

4.6 提高水電上網電價，建立河流生態修復和補償基金

由于電價政策限制，我國水電價格與其他能源電價相比，特別是與可再生能源的電價相比，水電價格很低，如云南部分水電的平均上網電價僅0.171元/kW·h、廣西0.211元/kW·h，低價水電在平抑我國電價方面起到了重要作用。此外，國家制定了支持風電、垃圾發電的稅收減免政策和發展生物液體燃料的財政補貼與稅收優惠政策對可再生能源的財政資金投入和稅收優惠支持力度都較大，相比而言，水電價格就更低。為了更好地彌補（補償）水電開發所帶來的生態環境問題，適當調整水電上網價格，鼓勵水電調峰，提高調峰電價，將增值部分用來建立水電開發生態補償和修復基金，這一補償并不是對人類社會的補償而是真正意義上的生態補償，主要用于水電開發的環境影響研究和評價，重要生物性指標監測跟蹤、關鍵生物物種保護和補償技術方法等。

5 研究結論

“十二五”規劃綱要提出在做好生態保護和移民安置的前提下積極發展水電，并明確“十二五”期間要開工建設1.2億千瓦水電的目標，我國需要加強水電開發管理，促進水電健康發展。2009年10月實施的《規劃環境影響評價條例》要求在發展規劃和決策中考慮環境影響，以實現具有環境相容性的人類活動的目的。在我國各種社會經濟建設領域中，水利水電建設是最早開始建設項目環境影響評價和規劃環境影響評價的領域之一。現行規劃環境影響評價制度框架下解決水電開發生態問題的五大難點，尚難破解水電規劃開發生態難題，為落實“十二五”規劃綱要所提出的在做好生態保護和移民安置的前提下積極發展水電，應進一步完善規劃環境影響評價機制以解決水電開發中生態環境問題，加強水電開發生態環境管理，確保水電健康發展。

［1］高季章．建立與生態環境友好的水電建設體系［J］．中國水利，2004，13: 6–10.

［2］喻衛奇．我國水電項目的環境保護技術政策［J］．水電站設計，2007，23(3): 5–11.

［3］河道內生態需水評估導則（試行）(送審稿）．見：http://www.shuiziyuan.mwr.gov.cn/

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