構建責任政府推進我國可持續政府采購

宋旭娜 王 可

（1.環境保護部環境與經濟政策研究中心，北京 100029；2.山東大學，濟南 250001）

自2002年聯合國可持續發展首腦峰會以來，可持續政府采購（Sustainable Public Procurement，簡寫SPP）成為可持續生產與消費領域的焦點，成為當今政府采購制度的國際新取向，并成為目前全球推進可持續發展的重要實踐領域。全球各國尤其發達國家政府紛紛采取相應政策措施，促進可持續政府采購的發展。

1 可持續政府采購的內涵與制度意義

政府采購是以政府為主體，運用財政資金為滿足社會公共需要而進行的采購活動。政府采購具有典型的公共性特征和巨大的市場影響力，不僅是采購公共物品與服務的重要手段，而且是一種有效的政策工具。作為公共采購，政府采購可以通過科學的采購規劃與管理，提高采購質量和效率，節省財政資金，防止采購過程中公共資源流失和發生腐敗現象。同時，政府可以從社會公共利益出發，按照社會公眾的要求，綜合考慮政府采購的社會效果和經濟效果，通過制訂政府采購政策、確立采購對象等，控制公共采購資金的使用，規定優先采購什么、禁止采購什么、向誰采購和由誰采購等一系列政策措施，直接影響供應商的生產和銷售行為以及投資選擇，促進政府多種社會經濟政策的貫徹實施。

由此可見，政府采購制度的意義在于：一方面政府采購行為要實現“物有所值”的經濟目標；另一方面通過政府采購的巨大市場影響力而促進政府其他政策目標的實現，體現出政府采購制度的政策功能。

其中可持續政府采購就是政府采購在提高采購質量和效率的同時，應該從社會公共利益出發，綜合考慮政府采購的經濟、環境、社會等效果，采取優先采購與禁止采購等一系列政策措施，直接驅使企業的生產、投資和銷售活動有利于可持續發展目標的實現。即“可持續政府采購”內涵是指政府采購行為在實現“物有所值”基本經濟功能的同時，充分發揮政府采購對推進可持續發展的政策功能作用。

從目前國際尤其發達國家推進可持續政府采購實踐看，可持續政府采購制度意義在于實現政府采購行為的經濟效益目標同時，政府采購行為還重點體現出以下制度意義：

第一，環境保護意義。促進節能環保產品的投資、開發和生產是政府的重要社會責任之一。政府采購可以通過制訂法律和政策措施，規定政府只能采購達到國家節能環保標準的產品和服務。實行政府優先采購節能環保產品的政策，既有利于政府降低產品使用過程中的能源消耗成本，更有利于促進供應商增加節能環保產品的開發和生產。

第二，社會勞動保障意義。保護勞動者權利、人格尊嚴、禁止勞動歧視、勞動傷殘補償權等，是政府必須長期堅持的勞動保護政策。政府可以通過在政府采購市場中強制性規定企業勞動保障政策條款，促進企業遵守國家勞動保護政策。

第三，社會協調發展意義。為促進經濟社會協調發展，政府適當扶持中小企業、照顧落后地區的發展、保護弱勢全體是十分必要的。因此，政府采購應適當運用政策法規等行政力量和非市場機制方式，增加中小企業和落后地區、民族地區以及弱勢群體的產品和服務在政府采購市場的銷售機會，以促進中小企業及、落后地區和民族地區以及弱勢群體企業的發展。

總而言之，可持續政府采購制度意義：政府采購制度要實現“物有所值”的經濟目標同時，要體現政府采購制度促進環境保護、社會勞動保障和協調發展目標的政策功能，在政府采購領域切實落實政府執政的社會責任。

2 可持續政府采購國際發展態勢

目前可持續政府采購已成為聯合國環境發展署（UNEP）和聯合國經濟與社會事務部（UNDESA）推進的馬拉喀什進程12002年聯合國可持續發展首腦峰會上，可持續生產和消費（SCP）被列入重要議題，聯合國環境署和聯合國經濟與社會事務部一直積極推動和支持制訂區域和各國SCP戰略、協調該領域內的國際合作-即所謂的馬拉喀什進程，并成立了馬拉喀什課題組。馬拉喀什課題組是由一些國家牽頭的自愿倡議，這些國家與其他合作伙伴共同承諾開展一系列活動，以支持實施馬拉喀什進程的具體項目。迄今為至，已經成立了下列課題組：與非洲合作（德國）、可持續產品（英國）、可持續生活方式（瑞典）、可持續政府采購（瑞士）、可持續旅游（法國）、可持續建筑和建設（芬蘭）、可持續消費教育（意大利）。的重要議題之一，且在馬拉喀什項目中以瑞典為牽頭國成立了可持續政府采購課題小組。目前可持續政府采購課題小組已組織了來自聯合國經濟與社會事務部和聯合國環境發展署，以及各國政府官員、專家學者和企業相關人員于2006年期間分別在瑞士、西班牙、挪威召開了三次項目研討會，會議就各國可持續政府采購政策實施經驗進行深入研討與交流同時，對全球及各國推進可持續政府采購提出了相應政策建議。目前課題組正在開發促進可持續政府采購工具包，以促進全球可持續政府采購的發展。

世界各國的政府采購在其國民生產總值（GDP）所占比例很大，足以影響某些產品的市場份額和消費者取向。據統計歐盟等發達國家政府采購額占其國內生產總值的15-25%。因此，進入20世紀90年代以來，隨著社會責任運動的廣泛深入地發展，首先綠色政府采購蓬勃興起，并成為引領可持續消費的首選手段；同時國際社會也不斷地關注如何借助于政府采購制度實現社會目標，如推進勞動保障和保護弱勢群體、促進社會協調發展等，尤其不斷地將勞工標準等社會責任作為政府采購的市場要求。因此，綠色政府采購不斷豐富和發展并形成了涵蓋藍色政府采購的可持續政府采購新理念。國際社會積極倡導各國際組織以及各國國家與地方政府組織大力推進可持續政府采購制度。

2.1 國外綠色政府采購實踐

通過專門立法或政府令的形式強制推行或鼓勵綠色政府采購是國際上通行做法。美國于1991年發布了總統令，規定政府采購綠色產品清單。加拿大的環境責任采購法案要求政府使用環境標志產品。韓國于2004年底頒布了鼓勵采購環境友好產品法。丹麥、荷蘭、德國等國家都在相關的法律中對政府綠色采購有明確要求和規定。英國環境大臣先生于2000年7月28日宣布：英國政府采購要選擇森林認證產品并禁止使用不合法的木材。日本在建立循環型社會過程中也積極推進綠色政府采購措施，于2001年4月實施《綠色采購法》。該法規定，國家機關和地方政府等單位有優先采購環保友好型產品的義務。

歐盟關于2006年底前歐盟各成員國制定完成促進綠色政府采購國家行動計劃指令，引導了歐盟各國積極采取具體措施推進綠色政府采購，各成員國在不斷完善綠色政府采購的同時，積極推進可持續政府采購。OECD委員會也倡議政府采購應包括環境保護目標要求。

2.2 國際可持續政府采購的新成就——藍色政府采購

國際可持續政府采購的另一重要取向是藍色政府采購，即在政府采購要求中明確提出了“勞工標準”和“商業道德”等要求。國際勞工標準即由政府、雇主和工人代表組成的國際勞工組織大會每年召開一次，討論或通過有關勞工權益的問題，其成果以國際勞工公約和建議書的形式記錄下來，形成公認的“國際勞工標準”。其內容主要包括勞動者權利、人格尊嚴、禁止勞動歧視、下一代成長、工人工作條件等有關人權方面的問題，以及與貿易效益相關的社會福利待遇等商業道德標準。

自上世紀90年代初以來，國際上形成了聲勢浩大的“社會責任”運動浪潮，在歐美國家，越來越多的公眾和消費者要求企業采取措施關注企業的社會責任。社會和勞工問題成為企業不可忽視和急需解決的焦點問題，越來越多的企業在年報和公司宣傳冊上發表社會責任聲明，有些企業還制定采購政策，要求全球供應商實施SA8000標準2ISO9000標準針對的是產品的質量，ISO14000標準針對的是環境質量，而SA8000標準關注的是員工的生存質量。目前這三大標準體系成為國際推進 “企業社會責任”的重要措施。SA8000指由美國非政府組織“社會責任國際”（SAI）于1997年10月發布的企業社會責任國際標準認證——Social Accountability 8000。SA8000是全球第一個針對企業的社會責任認證標準，其宗旨是“賦予市場經濟以人道主義”。SA8000試圖通過在企業采購活動中附加道德標準來改善工人的工作條件，該標準對企業在九個方面做出了規范性要求：童工、強迫勞動、健康與安全、結社自由和集體談判權、歧視、懲戒性措施、工作時間、工資報酬、管理系統。盡管SA8000標準不是ISO標準，但得到全球各國家和國際組織的高度認可。一些發達國家積極制定戰略推廣SA8000標準，一些發展中國家政府也在其出口加工行業推廣SA8000標準，以提高本國企業的出口競爭力。。據2001年1月6日《華爾街新聞》報道，美國前總統克林頓撥款390萬美元用于改善勞工標準；很多國際組織，如聯合國、國際勞工組織（ILO）也非常關注SA8000標準的發展，聯合國項目服務局（UNOPS）也參與了SAI咨詢委員會。東南亞國家的出口產品加工企業在應對國際競爭的壓力和要求的同時，正積極改善勞動條件，申請SA8000社會責任審核和認證。越南還推行將SA8000等國際標準納入2020年紡織行業發展戰略，以推動紡織工業發展和紡織品出口。

面對來自消費者、投資者和公眾的壓力，政府為了推進企業履行社會責任，也積極采取措施實施可持續政府采購。英國早于1782年建立了政府采購制度，并建立了完善的政府采購制度體系，目前在推進可持續政府采購方面積累了豐富經驗。為了實現政府采購的社會目標，英國政府允許政府各部門根據政策特別選購友好合作方的產品，同時拒絕與不友好供應商的往來，拒絕同犯有嚴重職業犯罪行為或經濟實力不好的供應商做生意。政府鼓勵采購方消除不利于小公司參與競爭的障礙，但并不意味著歧視大公司。地方優惠政策并不存在，但對于經過注冊登記的殘疾人工廠在投標合同時，出價可以低于歐共體規定的最低價，享有競爭最優標的機會。

2.3 可持續政府采購在國際政府采購市場中的雙重作用日益明顯

綜觀可持續政府采購的國際發展態勢，可持續政府采購制度具有雙重作用：一方面成為推進可持續生產、消費和貿易的重要舉措；另一方面是國際政府采購市場的新的貿易壁壘。

眾所周知，國際競爭的壓力迫使各國不斷采取非關稅壁壘措施。為了在國際競爭中取勝，發達國家將貿易與勞工標準、環保標準掛鉤，以保護國內市場。尤其發達國家與發展中國家之間在勞工標準、環保標準存在著較大的差距，發達國家借“公平貿易”之名行貿易保護之實，這完全背離了WTO的宗旨。1993年，美國等發達國家在"烏拉圭回合"談判的馬拉喀什會議上，首先提出要在國際貿易規則中設立"社會條款"，把貿易和勞工標準聯系起來，其目的是想利用政治性標準來限制發展中國家勞動密集型產品的出口。此舉遭到發展中國家反對和抵抗。1996年12月，在WTO新加坡部長會議上，美國等國家又再次倡議在世貿組織中成立一個社會條款工作組，但奮起反對的仍然是發展中國家。1999年11月，美國不顧發展中國家反對，正式向世貿組織提出議案，建議在西雅圖會議上成立“貿易與勞工”工作組。由此可見，在WTO機制中發達國家在極力推行環保和勞工標準以提高國際競爭遭遇到發展國家抵抗阻力的情況下，正在逐漸借助于推進可持續政府采購而將貿易的“社會條款”納入國際政府采購市場競爭之中。

因此，我們應該認識到，可持續政府采購是全球進一步實施可持續發展戰略，尤其是可持續消費的新舉措，是國際組織、各國國家與地方政府組織引領可持續消費的切實行動，充分發揮了政府采購制度推動可持續生產、消費和貿易的政策功能。但同時國際社會也應該高度重視各國尤其發達國家與發展中國家實施能力的差距，以防止其成為政府采購國際市場的貿易壁壘。

3 我國實施可持續政府采購制度的機遇與挑戰

目前，我國社會經濟已經進入到一個嶄新的重要發展階段，同時也是社會經濟環境各種矛盾凸現時期。為此我國政府高瞻遠矚地提出了科學發展觀、構建社會主義和諧社會、實現全面建設小康社會的奮斗目標，并采取積極有效的措施不斷推進資源節約型、環境友好型和社會和諧型的可持續發展戰略的貫徹實施。尤其進入“十一五”以來，我國政府正在生產、消費和貿易各領域積極探索和采取有力措施，全方位推動經濟增長方式的轉變，有效地促進社會經濟環境的可持續發展。尤其在可持續消費領域正在積極探索與推進可持續政府采購這一新舉措。

與其他國家尤其是發達國家政府采購的政策及實踐相比，我國政府采購制度起步較晚，但發展速度很快。我國從1996年開始政府采購制度實施試點；2002年頒布了《政府采購法》；2003年《政府采購法》正式實施。幾年來中國政府采購范圍和規模不斷擴大。采購范圍由一級預算單位逐步擴展到二、三級直至基層單位預算單位；采購項目涵蓋了貨物、工程和服務三大類；從政府采購結構看，其中工程和服務的比例逐年增加，2005年全國工程類采購1323.2億元，比2004年同期增長39.5%，占采購總規模的45.2%；2005年全國服務類采購195.8億元，比2004年同期增長41.4%，占采購總規模的6.7%。

1998年全國政府采購規模為31億元，2003年為1659.4億元，2005年達到2927.6億元，占同期GDP比例為1.6%。我國實施政府采購制度以來，全國政府采購規模年均增長率達到77.9%，尤其中央單位政府采購規模呈快速增長趨勢，2005年達到407.8億元，比2004年增長了39.2%。有些地方政府如福建等省市，政府采購規模占當年財政支出的39.6%。可以預見，隨著我國經濟的持續增長，公用事業的不斷加強以及管理的進一步規范，我國政府采購的規模將會持續增長。由此可見，我國擁有著巨大的政府采購市場潛力。

國際實踐表明，可持續政府采購是引領可持續消費和推進可持續發展的重要手段。如何充分發揮政府采購消費規模大和引領市場的帶動作用，推進可持續政府采購是我國目前全面落實科學發展觀、構建社會主義和諧社會、貫徹實施資源節約型、環境友好型和社會和諧型的可持續發展戰略的重要舉措，是推進可持續消費的重要突破口。因此，我國正在借鑒國際經驗，采取相關措施積極探索和推進我國可持續政府采購發展。目前，我國《政府采購法》才實施不到十年，有關實施細則和制度正在進一步完善當中，這是我國推進可持續政府采購的有利時機。

第一，從法律規定方面看，我國《政府采購法》對可持續政府采購已有原則性規定，具備了一定的法律基礎。我國2003年正式實施的《政府采購法》第九條規定“政府采購應當有助于實現國家的經濟和社會發展政策目標，包括保護環境，扶持不發達地區和少數民族地區，促進中小企業發展等。盡管在《政府采購法》中關于可持續政府采購僅是原則性提出，但對我國實施可持續政府采購提供了法律保障。

第二，從管理和運行機制看，根據《政府采購法》規定，我國政府采購實施監督管理與操作執行相分離的管理與運行體制。“管采分離”管理與運行機制確保在財政部統一監督管理下，采購單位、集中采購機構等作為執行操作部門依法執行可持續政府采購規章制度。

第三，從地方政府的采購實踐看，2004～2006年青島市、重慶市、貴陽市、深圳市都相繼開展綠色政府采購工作；北京市在籌辦和舉辦北京奧運會過程中開展了綠色采購，北京奧組委制定了《北京奧組委采購環境保護指南》。

第四，從推進可持續政府采購技術標準看，2004年12月財政部、國家發改委聯合制定了《節能產品政府采購實施意見》，明確要求政府采購應當優先采購節能產品。2006年10月財政部、環保總局又頒布了《關于環境標志產品政府采購的實施意見》和《環境標志產品政府采購清單》是我國第一份政府綠色采購清單。至今已經頒布了七批《環境標志產品政府采購清單》。從宣傳教育和能力建設方面看，我國借助于中國政府采購網（http://www.ccgp.gov.cn/）公開相關信息的同時，還構建了中國環境資源信息網（http://www. cern.gov.cn/）、中國節能節水認證網。（http:// www.cecp.org.cn/）、中國綠色采購網絡（http:// www.cgpn.cn/）等，加強國內外可持續政府采購管理知識和經驗宣傳培訓，并且正在不斷研究制定促進自我創新產品、促進中小企業發展和扶持貧困地區和少數民族地區發展等一系列政府采購手段，這將對我國可持續政府采購制度發展起到重要的促進作用。

4 我國進一步推進可持續政府采購的對策

面對國際社會可持續政府采購發展態勢，我國應采取“順應國際趨勢，構建責任政府、穩步推進、和諧發展”的策略，推進我國可持續政府采購制度。

4.1 積極參與和全面把握全球可持續政府采購發展趨勢，高度關注和積極推進發展中國家促進可持續政府采購的優先領域

依據我國在加入WTO談判時的承諾，我國已在2002年2月申請成為《政府采購協議》觀察員，并將在2007年12月底前提交政府采購市場開放清單，開始加入WTO《政府采購協定》的談判。目前中國正在積極準備該談判工作。因此，我國應積極參與國際社會關于制定可持續政府采購制度的各項活動，全面把握全球可持續政府采購發展態勢，以便盡可能地發揮我國的作用和影響，使未來制定的可持續政府采購國際標準盡可能避免出現與我國法律制度相違背及與我國國情不相符的內容，高度關注和積極推進發展中國家促進可持續政府采購的優先領域，并借助于國際可持續政府采購措施促進發展中國家減貧等目標的實現，同時充分利用國際組織在推進可持續政府采購中的引領和表率作用，積極呼吁和推進國際組織的政府采購優先于發展中國家措施的貫徹實施。

4.2 完善相關法律法規，為全面推行可持續政府采購提供制度保障

在我國《政府采購法》框架下，制定和頒布適合我國國情的可持續政府采購實施條例或辦法，從構建責任政府的高度，完善和細化目前的政府采購法，為全國范圍推行可持續政府采購提供強有力的法律保障。

4.3 建立健全可持續政府采購技術標準體系

可持續政府采購技術標準體系的制定是實施可持續政府采購的核心。可以根據目前的節能產品和環境標志產品政府采購制度，選擇政府采購所涉及的優先領域，分地區、分行業、分產品，進一步制定推進可持續政府采購的其他技術標準，構建完善的可持續政府采購技術標準體系。

4.4 公布政府采購行為，完善管理監督機制，構建責任政府和責任企業的價值體系

公開政府采購產品相關信息，公布政府采購的實際執行情況，建立和完善對政府采購的管理與監督機制，并加強各級政府對企業行為的監管，包括打擊假冒偽劣、反欺詐、反賄賂、取締不符合基本安全生產條件的企業、嚴厲查處違反我國勞工和環保等社會責任方面的法律法規的企業行為，建立良好健康的社會經濟秩序。在全社會倡導關心慈善事業、關愛社會弱勢群體的企業公民意識，崇尚具有良好商業道德的行為，構筑一個符合我國文化傳統和國情的責任政府和責任企業的價值體系。

以上理論與實踐分析表明：從積極影響來看，可持續政府采購將有利于我國經濟社會高速發展時期構建責任政府，踐行科學發展觀，構建社會主義和諧社會，切實貫徹實施資源節約型、環境友好型和社會和諧型的可持續發展戰略；但從消極影響來看，可持續政府采購也是國際政府采購市場中的新的貿易壁壘，必將給我國目前勞動資源環境密集型出口的貿易增長帶來巨大的國際競爭壓力。面對國際社會可持續政府采購發展態勢，我國應順應國際趨勢，根據我國國情，借鑒國際經驗不斷推進我國可持續政府采購制度的發展，促進我國生產、消費以及貿易增長方式轉變，突破國際貿易中綠色、藍色壁壘，增強我國產品在全球政府采購市場中的競爭力。

［1］ 馬拉喀什項目的可持續政府采購課題小組第一次、第二次、第三次項目討論會會議總結.聯合國環境發展署（UNEP）和聯合國經濟與社會事務部（UNDESA），2002.

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