迫切需要解決危害群眾健康的突出環境問題—《國家環境保護“十二五”規劃》戰略重點解讀

周宏春

（國務院發展研究中心，北京100062）

迫切需要解決危害群眾健康的突出環境問題—《國家環境保護“十二五”規劃》戰略重點解讀

周宏春

（國務院發展研究中心，北京100062）

《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十二個五年規劃的建議》（“十二五”規劃建議）的第二十四章“加大環境保護力度”提出，“以解決飲用水不安全和空氣、土壤污染等損害群眾健康的突出環境問題為重點，加強綜合治理，明顯改善環境質量”，這標志著“十二五”期間環境保護工作將以《“十二五”規劃建議》為指南，籌劃其戰略布局。本文對《國家環境保護“十二五”規劃》戰略重點進行了深入解讀，并進一步提出為了切實解決關系民生的突出環境問題，第一，明確治理重點，消除危害群眾健康的環境隱患；第二，健全體制機制，形成環境倒逼發展方式轉變的態勢；第三，強化環境評價，減輕危害群眾健康的環境風險；第四，切實落實責任，創造人與自然和諧發展的新局面。

危害群眾健康；突出環境問題；戰略重點；國家環境保護“十二五”規劃

《“十二五”規劃建議》提出了環境保護的四大戰略任務，切實解決危害群眾健康的突出環境問題是其中之一，而且是最主要的任務。另據第一財經日報2011年4月6日報道，即將上報國務院批準的《國家環境保護“十二五”規劃》，將切實解決關系民生的突出環境問題列為“十二五”環境保護的戰略重點。確定這一戰略重點，既是環境保護國際經驗使然，也是解決我國環境污染的必然選擇。

環境質量是衡量我國經濟增長方式是否得到根本性轉變的重要標志之一。只有堅持以人為本，解決飲用水不安全和空氣、土壤污染等損害群眾健康的突出環境問題，才能使發展的成果為人民所共享；只有堅持以環境保護為抓手，明顯改善生態環境質量，才能使生態文明建設落到實處，生態文明水平得到真正提高。

1 充分認識解決危害群眾健康的突出環境問題的重大意義

我國人口眾多，人均資源占有量和環境承載能力相對不足，這是我國的基本國情。堅持科學發展，在保持經濟持續平穩增長的同時，也能擁有藍天、白云、清水、凈土，這是實現我國全面建設小康社會目標的內在要求，也是可持續發展能力得到提高的重要標志。

1.1 環境保護起源于居民健康受到了環境污染的危害

危害群眾健康的環境問題之所以重要，是由環境保護的出發點和落腳點決定的。從國際經驗看，如果脫離了保護群眾健康這一目標，環境保護就會失去方向，就可能得不到群眾的支持，環境保護投資也可能難以在國會通過。因此，把解決危害群眾健康的突出環境問題放在優先位置，是由環境保護的公共物品性決定的。

危害居民健康的環境污染，不僅成為西方國家一些環境保護活動的導火索，也是環境公害的重要特征。切實解決危害群眾健康的突出環境問題，一直是外國政府、民間團體和科學研究的重要內容。例如，20世紀的“八大環境公害”，均由于環境污染造成了對居民的健康危害；正是由于環境污染造成了居民健康傷害、死亡等結果，才使國際社會高度重視環境保護問題；也正是研究的深入，環境保護的重點不斷清晰。如哮喘和呼吸道疾病由于大氣污染引起，日本的“痛痛病”是由于重金屬污染造成的。因此，水污染、大氣污染等成為環境

保護的重點。1970年4月20日美國環境保護大游行，其口號是保護環境；這一天被1972年的世界人類環境會議確定為“世界地球日”，日期也變為4月22日。換句話說，關注并解決危害群眾健康的突出環境問題，是世界各國環境保護的重點。

1.2 我國面臨的危害群眾健康的環境問題十分突出

環境保護貫穿經濟社會發展的全過程，既是發展問題，也是重大的民生問題。隨著我國居民收入水平的不斷提高，群眾對改善環境質量的要求越來越迫切。處理好經濟發展與環境保護的關系，解決好危害群眾健康的突出環境問題，可以實現經濟發展、社會進步、民生改善的多贏；否則，會引發群體性事件，甚至影響社會穩定。對此，切不可掉以輕心。

環境污染危害群眾健康的現象，在我國的一些地方還較為突出。環境保護總體戰略研究表明，隨著30多年的高速經濟發展，雖然環境保護取得了很大成效，但總體形勢依然不容樂觀，局部環境污染問題依然十分嚴重：常規環境污染有所改善，累積性的、新型的、不明原因的環境問題不斷暴露，出現了疊加、交互影響的局面。近年來，環境污染事故和糾紛頻發，由此引發的群體性事件以年均30%的速度遞增；危害群眾健康的突出環境問題也已成為群眾信訪的熱點問題。這說明，人民群眾越來越把環境質量作為生活質量的重要內容，對喝上干凈的水、呼吸清潔的空氣、吃上放心的食物的期望越來越高，訴求越來越多。

環境污染在給群眾健康帶來了實際的危害和潛在的長期威脅的同時，也使政府公信力面臨嚴峻考驗。堅持以人為本的科學發展觀，下大力氣解決危害群眾健康的突出環境問題，不僅僅是政府依法行政、執政為民的內在要求，更是有效化解各類環境矛盾糾紛、維護社會和諧穩定的重要舉措。

1.3 解決危害群眾健康的環境問題是以人為本科學發展觀的具體體現

切實解決危害群眾健康的突出環境問題，目的是保障人民群眾的根本利益，也是環境保護的出發點和落腳點。人的生存離不開水和空氣，食品安全和土壤緊密相關。水、空氣、土壤的環境質量關系群眾切身利益，是我國當前最主要的三個環境問題。只有強化污染物排放總量控制，重點抓好水、大氣、土壤等污染防治，才能切實改善環境質量，使群眾有一個好的生產和生活環境。落實科學發展觀，構建和諧社會必須堅持以人為本，必須始終把最廣大人民的根本利益作為黨和國家一切工作的出發點和落腳點，實現好、維護好、發展好最廣大人民的根本利益，不斷滿足人民日益增長的物質文化需要，做到發展為了人民、發展依靠人民、發展成果由人民共享。只有切實解決危害群眾健康的突出環境問題，才能有人的全面發展，才能促進人與自然和諧發展。因此，迫切需要優化產業結構，發展循環經濟，推廣清潔生產，節約能源資源，依法淘汰落后工藝技術和生產能力，從源頭上控制環境污染。實施重大生態建設和環境整治工程，有效遏制和逆轉生態環境惡化的趨勢。統籌城鄉環境保護和生態建設，加強城市環境綜合治理，改善農村生活環境和村容村貌。這就需要采取法律的、經濟的和必要的行政措施，加大環境執法和處罰力度，定期公布環境信息，切實維護好群眾的環境權益和根本利益。只有以解決危害群眾健康和影響可持續發展的環境問題為重點，才能加快建設資源節約型、環境友好型社會，提高我國的生態文明水平。

2 環境污染危害群眾健康的根源及其分析

環境與健康問題涉及面廣、影響時間長，而且因果關系復雜。危害群眾健康的突出環境問題的根源，既有認識方面的原因，也有法規、標準、環評與實施、監管等方面原因。只有找準問題的癥結，才能做到“對癥下藥”解決這一問題。

我國環境與健康領域不僅沒有專門法規，在現行環保、衛生及相關部門規章中，也缺乏對環境與健康的具體考慮。對重金屬排放缺乏相關的健康標準，是重金屬污染持續影響民眾健康的深層次原因。企業重金屬排放符合環境保護標準，并不意味不危及人體健康。環境標準主要著眼于環境中的重金屬含量標準，而衛生標準則體現的是人體健康受損時的體內重金屬含量。環境標準和健康標準之間存在脫節，使得重金屬污染危害群眾健康有了可能。各相關環境法律對突發環境事件的責任追究也標準不一。2006年國務院頒布的《國家突發環境事件應急預案》，只是對預警、響應、信息報送、指揮協調和應急監測做出說明，對事件的具體處置和后評價沒有詳細規定。

一些地方的環境影響評價走過場。在一些發生污染事故地區，有的企業沒有履行環評手續，有的沒有通過“三同時”驗收，有的衛生防護距離達不到規定要求，為環境污染留下隱患。一些地方在規劃時缺乏環保方面的科學論證，企業的衛生防護距離得不到保證。比如2009年發生的湖南省瀏陽鎘污染事件，長沙湘和化工廠環評報告中沒有提出含鎘危險固廢與廢水處理處置要求，也沒有原料、固廢、“三同時”措施，但卻通過了環評驗收。在環保部門環評審批以外，一些部門違規批準企業兼營銦、鎘、鉛渣銷售，使得企業在生產、銷售等過程中將鎘通過固廢、廢水等途徑排入環境。

對環境健康的監管不完備。首先，在《環境影響評價辦法》和《規劃環評條例》中，沒有規定環境健康風險評價的要求。其次，環境與健康問題涉及到多個部門的管理權限，在操作層面如何實現多方協調聯動，還需要做大量細致的工作。2007年，衛生部、環保部等18個部委聯合發布的《國家環境與健康行動計劃（2007-2015）》，其中提出建立協調機制的初步構想，但執行效果如何尚需進一步評價。

一些地方環保部門對環境安全監管工作未給予足夠重視，未制定相應切實可行的工作管理制度并加以落實。一些地方政府部門在突發事件應急處置職責不清，聯絡機制不健全；排查安全隱患時，對可能衍生的事故隱患不過問、不通報；出現問題時，第一反應是要搞清楚自己有沒有責任；在處置過程中，則是能躲就躲，能推就推。出現的結果常常是，由安全生產事故引發的環境污染事件，受到責任追究的是環保工作人員。

環境傷害賠償無章可循。由于現行法律中沒有直接規定環境污染導致健康損害糾紛的條款，環保部門和人民法院在處理環境污染導致健康損害糾紛時，無章可循。環境污染導致健康損害因果關系技術鑒定難度大，舉證困難，訴訟成本高等因素，削弱了法律在維護公眾健康權益方面的可操作性。沒有認定環境污染健康影響評價的權威機構，一些學術研究機構所做的測定結果很難得到法院的認可。從事健康風險評價專業人員十分缺乏，不能及時向決策部門提供環境污染與人群健康損害之間相關關系的科學依據和調查數據。

對重金屬行業的監管不力是重金屬污染產生的重要原因。重金屬行業的投資額一般比較大，GDP惟上的理念在一些地方還有相當的市場，并成為阻礙環境執法的最大障礙；一些地方領導往往注重于項目的引進和扶持企業生產的發展，忽視對其造成的環境污染治理，以至于被動式、救火式的“頭痛醫頭，腳痛醫腳”，污染事故屢有發生，成為重金屬污染防治的最大軟肋。只有從嚴準入，才能從源頭上防范重金屬污染發生，如禁止在靠近居民區和因重金屬污染導致環境質量不能穩定達標區域新建相關項目，制定并實施重點區域行業重金屬污染物特別排放限值、重點區域重金屬產業發展規劃等，以提高準入門檻。

3 切實解決危害群眾健康的突出環境問題的重點與對策

解決危害群眾健康和影響可持續發展的突出環境問題，需要破解制度瓶頸，從立法、體制機制和管理制度上謀求突破，建立預防和懲處的長效措施，才能收到預期效果。

3.1 明確治理重點，消除危害群眾健康的環境隱患

“十二五”規劃綱要明確提出，以解決飲用水不安全和空氣、土壤污染等損害群眾健康的突出環境問題為重點，實施環境治理重點工程，加強綜合治理，明顯改善環境質量。近年來，重金屬污染不斷凸顯。第一次全國污染源普查表明，全國廢水和廢氣中的重金屬排放量大，且具有潛伏性、累積性、高危性等特點，隱患會長期存在，嚴重威脅群眾健康。對此絕不能等閑視之，必須采取有力措施綜合施治，盡最大努力減少重金屬污染危害。

按照《重點流域水污染防治專項規劃實施情況考核暫行辦法》要求，落實區域大氣污染防治規劃，繼續完善京津冀地區大氣污染聯防聯控機制，大力推進長三角、珠三角等區域大氣聯防聯控工作，深化對二氧化硫及顆粒物排放的控制。以火電行業和機動車為重點，開展工業及城市氮氧化物污染防治。制定并實施九大重點湖泊水庫“一湖一策”防治方案。加強危險廢物及醫療廢物全過程風險防范和監督管理，完成電子廢物集中處置區域污染調查和環境風險評價工作。繼續深化工業污染防治，發布重點行業污染防治工作指導意見，健全危險化學品準入制度。開展土壤污染修復試點，抓緊編制重金屬污染綜合防治規劃，綜合治理重金屬超標土地。

開展重點地區環境與健康調查，確定重點防控區域、行業、企業和高風險人群，集中解決一批突出環境問題。扎實做好飲用水水源安全保障工作，完成城鎮集中飲用水水源保護區劃分及調整工作，制定分散式飲用水水源環境管理辦法，實施《全國城市飲用水水源地環境保護規劃》和《地下水污染防治規劃》。持續對飲用水源保護區集中整治中發現的問題進行跟蹤，著力解決群眾反映強烈的飲用水源地環境違法違規突出問題。嚴肅查處飲用水源一級保護區內所有與供水設施和水源保護無關的建設項目，繼續加大二級保護區內超標排放污染物單位和裝卸垃圾、油類及其他有毒有害物品碼頭的清理整治。排查影響飲用水源水質的環境污染隱患，防止環境污染事故。

著力解決農村影響群眾健康的突出環境問題。加大農村環境保護投入，優先支持重點流域、區域和扶貧開發重點縣存在突出環境問題的村莊，在居住分散、經濟條件差、邊遠地區的村莊，推廣分散型、低成本、易管理的污水處理模式，實現城鄉環境基礎設施共享共用。

3.2 健全體制機制，形成環境倒逼發展方式轉變的態勢

采取法律的、經濟的和必要的行政措施，形成環境優化發展的“倒逼機制”。要按照科學發展觀的要求，完善政績評價體系，建立健全國家監察、地方監管、單位負責的環境監管體制，使地方政府切實做到責任到位、措施到位。我國頒布了《重金屬污染綜合防治“十二五”規劃》，開展了“全國重點地區環境與健康專項調查”，應當減輕危害群眾健康為目標，以項目為抓手，推進制度建設，推動從中央到地方統籌開展環境與健康工作。通過《重金屬污染綜合防治“十二五”規劃》把任務分解落實，以調查帶動管理，使各級地方政府的相關部門在完成“硬”任務的同時，提高對環境與健康的管理能力。

加大對環境違法行為的懲處力度，對違法違規項目多、淘汰落后生產能力和設備沒有徹底取締關閉的區域，實施“區域、流域限批”；對不能穩定達標或超總量的排污單位，不能批準建設增加污染物排放總量的項目，以及不運行環保治理設施，仍然存在直排、偷排、整治措施不到位、嚴重影響群眾生產生活的環境違法企業，嚴格限制其新建項目審批。認真梳理有關重金屬排放企業環境污染問題投訴、舉報、信訪案件。對屢查屢犯、明知故犯、偷排偷放、多次查處仍未整改的，一律停產整頓；對超標排放的，依法給予高限處罰，責令限期改正；對治理設施運行不正常的，責令停產整頓，限期改正，逾期未完成的依法關閉；對飲用水水源地一級、二級保護區內的重金屬排放企業，一律取締關閉；對無經營許可證從事危險廢物利用處置企業，一律取締。

加強法制建設，加大執法力度，從根本上解決“違法成本低、守法成本高”的問題，做到有法必依、違法必究。推行有利于環境保護的經濟政策，建立有效的激勵和約束機制，讓守法的企業在經濟上受益，違法的企業在經濟上付出代價。加快推進資源稅費改革，健全和完善生態補償機制，調動社會各方面力量參與環保設施建設和污染治理，形成環境保護的有利氛圍和強大動力。通過深化改革，保障人民群眾的生命健康，保障我國發展的可持續性。

3.3 強化環境評價，減輕危害群眾健康的環境風險

加強環境影響評價，將環境污染健康影響評價納入其中。確定外源性化學物質在暴露條件下對人和環境產生的不良效應或健康危害。在建設項目的環境影響評價中引入健康風險評價EHRA方法，對暴露量和不良健康效應的定量分析。從環境濃度、暴露水平和體內劑量等要素評價出發，研究人群對環境有害因素接觸的劑量、時間和特性。盡快建立和擴大健康風險評價的專業人員隊伍，建立針對工業和基本建設項目人群健康風險的科學評價和預測預警機制，建立環境健康風險評價與風險預防協調機制。對某些化學物質造成暴露人群健康效應的反應概率和預期危害進行估計和預測，并向有關部門提供暴露人群可能的反應概率和可能的健康風險分析，提出某物質的“每日可容許攝入量”，以免造成不必要的危害。

嚴管“兩高一資”行業，集中開展鋼鐵、涉砷行業專項檢查，集中整治重金屬排放企業環境違法問題。認真貫徹落實國家推動經濟發展方式轉變和產業結構調整的要求，嚴格執行國家產業政策和有色金屬及相關行業調整振興規劃，嚴肅查處未經審批擅自開工或已經建成投產的違法建設項目，未經環評審批的建設項目，一律停止建設和生產；取締關停國家明令淘汰的小電鍍、小制革、小冶煉等落后工藝裝備和生產能力；沒有完成淘汰落后產能任務的地區，暫停新增重點防控污染物排放的建設項目環評審批，嚴厲打擊超標排放污染物的違法排污行為；對涉砷的冶煉、化工等企業和生產過程進行重點檢查，加強原料、生產工藝、廢渣貯存、污染防治的全過程監管，嚴格禁止向城鎮下水道排放重金屬超標的廢水，導致污水處理廠不能正常運行的，依法取消其排水許可，并予以處罰；嚴格禁止含有重金屬的工業廢物混入生活垃圾處理設施，堅決遏制各類重金屬污染事件的發生，減輕危害群眾健康的環境風險。

3.4 切實落實責任，創造人與自然和諧發展的新局面

健康問題關系到人民群眾的切身利益，信息公開很重要。應在一定范圍內逐步公開政府掌握的環境與健康信息，以提高公眾的環境與健康意識，引導公眾監督，在發現可疑的環境污染導致健康損害問題時，可以及時反映；另一方面，也有助于管理者及早發現問題、采取相應措施，有針對性地普及環境污染導致健康損害的應急知識、應對措施和防護辦法等，還可引導媒體報道、幫助公眾形成正確的環境與健康觀念。

加強宣傳報道，曝光典型案件。通過電視、廣播、報紙、互聯網等新聞媒體公開曝光一批嚴重危害群眾身體健康的典型環境違法案件。積極組織新聞媒體做好專項行動和環保法律法規的宣傳報道，進一步增強全民的環境保護和法律意識，創造良好的輿論氛圍。

各級政府是環境質量的責任者，也是環境保護工作的組織者。一方政府保一方平安，就應保一方生態環境，保一片藍天、一汪清水、一方凈土，這是地方政府應盡之責。環保體制不順、人員不足、能力不強等問題比較突出，一些地方還存在“廢水靠看、廢氣靠聞、廢渣靠摸、噪聲靠聽”現象。因此，各級政府要加大能力建設，加大治污設施建設和環保隊伍建設的投入力度，努力提高環保投入占財政支出的比重，切實加強基層環保能力建設。

以考核問責為抓手，深入推進重點流域區域污染防治。突出環境問題往往錯綜復雜、盤根錯節，解決時往往會遭遇到極大的阻力，在執法過程中要堅持依法行政，既要“查”，更要“處”，絕不姑息，查處一個，解決一個，杜絕其死灰復燃的任何可能，真正把為民辦實事、為科學發展保駕護航落實到查處的每一個問題，落實到工作的每一個環節。

提高生態文明水平，推動經濟發展方式轉變，必須進一步加強環境保護。我們不能走先污染、后治理的老路，也不能仿效發達國家靠掠奪資源、轉移污染解決環境問題，必須不斷與時俱進，創新思路，破解難題，打好環境保護的攻堅戰和持久戰，使天更藍，水更清，山更秀，環境更美好，人與自然更加和諧。

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1673-288X（2011）04-0011-05

周宏春, 研究員, 主要研究方向為環境與可持續發展.