咨詢式政府體制：政府有效回應(yīng)的制度基礎(chǔ)
——以香港特區(qū)政府為例

趙 晗

(東北財經(jīng)大學公共管理學院，遼寧大連116023)

咨詢式政府體制：政府有效回應(yīng)的制度基礎(chǔ)
——以香港特區(qū)政府為例

趙 晗

(東北財經(jīng)大學公共管理學院，遼寧大連116023)

為了保證香港經(jīng)濟和社會更好的發(fā)展，提高治理效果，香港特區(qū)政府在原有的管理基礎(chǔ)上，順應(yīng)行政民主化的潮流，結(jié)合香港民主政治的發(fā)展，不斷進行行政民主化的改革和創(chuàng)新，并推出了有效回應(yīng)政策。而政府有效回應(yīng)社會公眾也已成為香港政府的基本價值追求，香港的高效管理和有效治理正是建立在這種有效回應(yīng)的咨詢型政府體制上的。這一制度對中國政府正在進行的服務(wù)型政府建設(shè)具有一定的啟發(fā)和借鑒意義。

咨詢體制;民意表達;有效回應(yīng);行政民主化;服務(wù)型政府

過去幾年，香港特別行政區(qū)政府推出了多項重要政策，但仍然面對不少挑戰(zhàn)。特區(qū)政府在深入研究的基礎(chǔ)上，以香港整體的長遠利益為依歸，制定政策，以回應(yīng)市民需求。

香港特區(qū)政府在制定重大決策之前要進行相關(guān)的咨詢，尤其對于涉及香港任何一級政府、任何一個部門的相關(guān)管理事項的決策都要向社會公眾進行咨詢，而正是這種獨特的咨詢體制，成為香港政府有效治理的制度基礎(chǔ)。

一、香港咨詢體制的源起和發(fā)展

香港咨詢式政府體制是指政府在作出重要決定之前，要征求各方面直至公眾的意見，具體來說，就是香港特區(qū)政府的重大決策都要經(jīng)過咨詢環(huán)節(jié)。一般情況是香港特區(qū)政府在某一項政策計劃經(jīng)過初步商議后，便向有關(guān)區(qū)議會、政府部門、咨詢委員會、商會、社會福利等機構(gòu)及公眾征詢意見。然后，再由行政局根據(jù)征詢的意見對計劃進行增刪和調(diào)整，并呈交立法會，立法會并不將其立即投入討論和表決程序，而是要進行再咨詢，同時其非官守議員會接見有關(guān)方面的代表，聽取意見，并與相關(guān)官守議員討論，最后才確定為議案進行討論。

香港的咨詢式政府體制始建于港英政府管理時期。香港回歸之前，港英政府是秉承英國政府的意志對香港實施管治的。在港英政府對香港實施管治早期，比較重視全面貫徹英國政府的政策，沒有真正的政治民主可言。但在第二次世界大戰(zhàn)之后，尤其是20世紀五六十年代，香港經(jīng)濟起飛以后，隨著香港市民的民主意識和政治參與意識的增強，港英政府開始越來越重視根據(jù)香政社會的發(fā)展而進行有效的管治。而要使港府的政策適應(yīng)香港社會的要求，提高管治的效能，就必須反映香港社會的民間要求，為此，港英政府建立和推進了決策咨詢體系的建設(shè)，逐漸形成了一套全面的決策咨詢制度［1］。

具體來講，港英政府在自己的政策形成過程中，建立了一套有效通過精英來征詢民意的機制，從而使政府決策能夠盡可能地反映民意，形成了所謂的“咨詢性民主”。因為這種咨詢不是臨時性的，而是一種制度性的安排，是港英政府運作中的一個制度化環(huán)節(jié)，所以，港英政府被稱之為“咨詢政府”。為了保證咨詢的正常進行，使之走向常規(guī)化，使政府能夠定期獲得民意信息并將其作為決策的基礎(chǔ)，港英政府中幾乎所有的部門都設(shè)立了咨詢組織。

香港回歸后，特區(qū)政府在原有的基礎(chǔ)上，繼續(xù)強化和完善了咨詢體制，具體體現(xiàn)為咨詢制度不僅在決策科學化方面發(fā)揮了日益重要的作用，而且在推進行政民主化、公開化方面也扮演著重要角色。香港回歸之后咨詢的事務(wù)不僅僅限制在重大社會政策的制定上，在涉及所有香港市民利益的公共管理事務(wù)上，政府部門都要展開咨詢。如果說港英政府期間的咨詢更多地是吸納社會精英來參與公共政策的制定，以換取他們的政治支持，過于傾向于精英的利益而忽視了大眾的利益的話，那么香港回歸后，特區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)者為了保證香港經(jīng)濟和社會更好的發(fā)展，提高治理效果，更加順應(yīng)行政民主化的潮流，不斷進行行政民主化的改革和創(chuàng)新。咨詢體制除了社會精英的參與外，還要更多地傾聽來自普通民眾的意愿和訴求，以制定和推進更有效的回應(yīng)政策，使政府贏得民眾的廣泛支持。

二、香港咨詢體制的架構(gòu)和運作方式

香港咨詢體制的運作載體是香港各級部門的咨詢委員會。所謂咨詢委員會是就具體政策的制定和實施向政府提供意見的組織，1962年香港各類咨詢組織共有67個，近40年來隨著香港社會經(jīng)濟的迅速發(fā)展，政府機構(gòu)日趨龐大復(fù)雜，政府內(nèi)部的各種咨詢委員會也相應(yīng)地大幅增加，現(xiàn)已達到450個左右。這些形形色色的咨詢委員會，根據(jù)其建立的主觀動因和目的，大致分為七個類別［2］：一是對于某些專業(yè)性較強的領(lǐng)域，政府必須聽取有關(guān)專家的意見才能實行有效管理而設(shè)立的咨詢委員會。如文物咨詢委員會、保護稀有動植物咨詢委員會、外匯基金咨詢委員會等。二是對于某些有爭議的敏感性問題，政府必須采取決策但又避免正面承擔政治責任而設(shè)立的咨詢委員會。如公務(wù)員薪俸及服務(wù)條件常務(wù)委員會、補助學校公積金管理委員會、中文課本委員會等。三是對于某些代行行政機構(gòu)有關(guān)職能的組織或志愿團體，政府必須給予其一定決策性發(fā)言權(quán)而成立的咨詢委員會。如社會福利咨詢委員會、教育咨詢委員會等。四是某些政府部門相對應(yīng)的范圍領(lǐng)域，政府為了搜集和了解民意作為決策的基礎(chǔ)而成立的咨詢委員會。如環(huán)境污染問題委員會。五是與市民生活息息相關(guān)并容易產(chǎn)生不滿的問題，政府為了安慰市民，讓市民有談?wù)摗⑸暝V和發(fā)泄怨怒的渠道而成立的咨詢委員會。如消費者委員會、法律援助委員會、投訴事宜監(jiān)察委員會等。六是政府為了讓其負責執(zhí)行某種事務(wù)或為處理某一特別問題而設(shè)立的委員會。如禁毒常務(wù)委員會、華人永遠墳場管理委員會等。七是當政府遇到必須馬上表示關(guān)注但又不能立即予以解決的問題時，為了向公眾表明政府對這些問題是關(guān)心的而設(shè)立的委員會。

咨詢委員會成員中，既有社會人士，也有政府官員。目前，約有5 500名社會人士獲得委任，這些委員的工作是義務(wù)性質(zhì)，一般不納入政府建制，任期為2年。這些社會人士來自香港的各個階層、各個不同行業(yè)，有廣泛的代表性，既可增強市民對公共事務(wù)的參與，又發(fā)揮著共識作用。

從咨詢機構(gòu)的組織性質(zhì)來看，香港除了眾多的官方咨詢委員會，還有大量的非官方咨詢機構(gòu)。近年來，由于社會事務(wù)的復(fù)雜化程度提高，香港官方和非官方的咨詢機構(gòu)開始進行密切合作，形成了龐大的、遍及各行各業(yè)的咨詢網(wǎng)絡(luò)，為香港政府和市民提供咨詢服務(wù)。

從咨詢委員會的運作過程來看，存在兩種不同的機制：一是范圍較小的咨詢委員會，它主要是針對專業(yè)化較強的業(yè)務(wù)向?qū)＜液蛯I(yè)人士進行咨詢，體現(xiàn)的是一種決策民主化、科學化的制度安排;二是面向全體市民的公開咨詢，體現(xiàn)的是一種典型的行政民主化和行政公開化的制度安排。香港回歸以后，特區(qū)政府各咨詢委員會還采取了許多新措施來增強咨詢的有效性，包括政府咨詢委員會會議后發(fā)放新聞稿、召開新聞發(fā)布會，甚至開放會議讓民眾參與、監(jiān)督。此外，香港政府大力推進電子政務(wù)建設(shè)，把各咨詢委員會成員的名單存入互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)，以方便市民查閱，使普通市民能夠更深入地認識他們所參與的政務(wù)工作，以加強運作的透明度。市民可以通過互聯(lián)網(wǎng)和其他媒體方便地獲取政府的咨詢文件，市民的意見和訴求也可通過多種途徑反饋給政府各部門。政府在收集、分析、整合各階層意見之后，正式提出政策或改革方案，交由立法會批準后，在《政府憲報》、《政府法例》和各種大眾媒體上刊出。

總之，香港咨詢體制的運作體現(xiàn)為下述特征：價值取向的民主化，運行制度的法制化、常規(guī)化，運作過程的公開化、務(wù)實化，咨詢結(jié)果的真實化，載體渠道的多樣化，咨詢的主動化。

三、香港咨詢體制的作用和意義

咨詢民意是政府有效回應(yīng)社會需要，制定合理政策，更好地推行社會治理的基礎(chǔ)。具體來看，咨詢式體制的作用和意義反映在以下幾個方面：

第一，建立共識，提高政府治理的合法性基礎(chǔ)。“共識”一詞來自英語的consensus，解釋為一致同意多數(shù)人的意見或輿論。可以說，建立咨詢式政府是香港特區(qū)政府對“共治”的實際應(yīng)用。“共治”是指共同的而非單方面的治理，是使政府的許多決策建立在符合民主規(guī)范的基礎(chǔ)之上，提高了決策的科學性、正確性和有效性。

香港咨詢式政府體制的建立是香港特區(qū)政府從香港的歷史條件和實際情況出發(fā)，為香港尋找和設(shè)計的一種“共識政治”的管理模式。這樣一種制度化的政府決策機制不僅提高了香港特區(qū)政府政策合理化的水平，也提升了管治的效能，而且從一個特定的角度為香港特區(qū)政府構(gòu)建了一定的民意基礎(chǔ)，獲得了香港市民的認可和支持。

第二，提高了政府管理的公開性和透明性，有利于樹立開明政府的形象。這種咨詢制度集中了香港各方面的專業(yè)人才和代表，在一定程度上滿足了一批專業(yè)人士參政議政的要求，也使各階層的社會力量有發(fā)表自己言論和爭取自己利益的機會和可能，便于政府與民眾的溝通交流，使政府與民眾比較容易在某些問題上達成共識，使政府的管理獲得更多的群眾支持。

第三，提高了政府管理的科學性和前瞻性。通過咨詢制度，政府可以較多地了解社會反應(yīng)，聽取專家及有關(guān)利益團體的意見，使政府能夠迅速得到最合理的意見和前瞻性的研究，以作為政府決策的基礎(chǔ)，便于制定社會能夠接受的政策。

第四，提高政府管理的協(xié)調(diào)性和有效性。由于政府可以安排多個有關(guān)部門的官員在同一咨詢機構(gòu)共同議事，因此可以對一些涉及多個行政部門的事務(wù)起橫向協(xié)調(diào)的作用。同時，這些咨詢機構(gòu)可以使政府對社會的意向有更敏銳的反應(yīng)，發(fā)現(xiàn)各種社會矛盾、問題，幫助政府及時制定或修改相關(guān)的法律政策，及時協(xié)調(diào)各方面的利益，以適應(yīng)政治、經(jīng)濟形勢的新發(fā)展、新要求，使政府提前化解許多潛在的沖突，達到政治安定和社會穩(wěn)定。

第五，增強政府的回應(yīng)性。為了更好地服務(wù)市民，特區(qū)政府在回歸后繼續(xù)推進公共部門的改革，特別是強化咨詢制度作為更好服務(wù)的基礎(chǔ)，提出了政府管理工作和公務(wù)員行為的準則：量入為出、有效管理、培養(yǎng)服務(wù)精神、向市民交代(回應(yīng))。香港公共部門改革的宗旨、政府行政管理的準則和行政長官的施政理念不僅體現(xiàn)了服務(wù)市民、以市民為本的精神，而且最后歸結(jié)到“向市民交代(回應(yīng))”的高度［3］。根據(jù)民意進行治理是現(xiàn)代政府獲得合法性的前提，政府的有效回應(yīng)建立在充分咨詢的基礎(chǔ)上，即民眾的意見表達和訴求是政府回應(yīng)的邏輯起點和核心環(huán)節(jié)，以民意為基礎(chǔ)的現(xiàn)代政治和公共治理必然要求政府對公眾的需求和提出的問題作出積極敏感的反應(yīng)和回復(fù)。香港特區(qū)政府把咨詢體制不僅視為向市民提供更好服務(wù)的手段，而且視為向市民作出更好回應(yīng)的落腳點和歸宿。

目前，中國以服務(wù)型政府作為公共管理改革的目標，而如何提供良好的服務(wù)，需要有效的制度支撐，其中充分的民意表達機制和建立在其基礎(chǔ)上的有效政府回應(yīng)是服務(wù)型政府的應(yīng)有內(nèi)涵。因此，重塑民意表達機制、增強政府回應(yīng)能力、增進政府治理效果，香港的咨詢式體制或許能為我們提供一些有益的啟示，即以公眾的需求和意見為中心來制定公共服務(wù)政策，提供服務(wù)方式，并對公眾提出的意見和問題作出負責任的回應(yīng)。

［1］周平．香港政治發(fā)展：1980—2004［M］．北京：中國社會科學出版社，2006：47．

［2］劉曼容．港英政治制度與香港社會變遷［M］．廣州：廣東人民出版社，2009：254．

［3］汪永成．雙重轉(zhuǎn)型：九七以來香港的行政改革與發(fā)展［M］．北京：社會科學文獻出版社，2002：296．

D676．58

A

1007-4937(2011)05-0038-03

2011-07-06

趙晗(1973-)，女，黑龍江齊齊哈爾人，講師，博士研究生，從事公共管理和中國政府與政治研究。

〔責任編輯：王雅莉〕