海域轉化為土地的不同類型及法律適用＊
——兼談對《海域法》第三十二條的理解

趙曉光

(淮海工學院法學院 連云港 222005)

海域轉化為土地的不同類型及法律適用＊
——兼談對《海域法》第三十二條的理解

趙曉光

(淮海工學院法學院 連云港 222005)

海域轉化為土地具有重要的經濟利益和法律意義。這種轉化既有自然形成與人為所致之分,又有非法填海與合法造地之別,對合法填海造地又可進一步區分為復合型造地與獨立型造地,海域轉化為土地的不同類型在適用法律規范時必然存在差異。

填海造地;復合造地;獨立造地;海域使用權;土地使用權

在遠古時代,社會資源自然化,海域轉化為土地更多的是自然原因所致,人們也主要從地理變遷的意義上去關注;在現代社會,社會資源法制化,海域轉化為土地更多的是人為原因所致,人們更加關注的是經濟利益和法律意義。滄海桑田后,一系列法律問題接踵而至:新生土地歸誰所有?海域使用與土地使用的關系如何?原海域使用權人是否當然取得新生土地的使用權?如果取得新生土地的使用權,是否需要補繳土地出讓金?《中華人民共和國海域使用管理法》(以下簡稱《海域法》)第三十二條規定:“填海項目竣工后形成的土地,屬于國家所有。海域使用權人應當自填海項目竣工之日起三個月內,憑海域使用權證書,向縣級以上人民政府土地行政主管部門提出土地登記申請,由縣級以上人民政府登記造冊,換發國有土地使用權證書,確認土地使用權”。這是目前海域使用權與土地使用權銜接的重要甚或唯一的法律依據。按照該條規定,上述問題似乎很容易解決,然而結論卻是莫衷一是。之所以如此,因為法律規定過于籠統,給不同解釋留下了太大的空間;社會現象又過于復雜,單一規制難免顧此失彼。其實,海域轉化為土地可以區分為多種類型;而不同類型又應當適用不同的法律規范;在此基礎上,需要對《海域法》第三十二條進一步理解。

1 海域因自然原因而轉化為土地

海域變為土地,是地球上經常發生的一種自然現象。因為地球內部或地球表面的物質總在不停地運動著,有的因地殼上升,有的因海底發生火山噴發或地震,有的因泥沙淤積,原來曾經屬于海域的地方會形成或大或小的陸地。從土地形成的原因上看,無論是地殼隆起,還是泥沙淤積,均屬于由于自然原因海域轉化為土地的情形。從該海域在轉化為土地前的使用狀況看,可以區分為未設定海域使用權的海域和已設定海域使用權的海域。這種區分不具有地理學意義,但在《物權法》上則具有重要的現實意義。

1.1 無海域使用權的海域自然轉化為土地的情形

由未設定海域使用權的海域自然轉化的土地,面臨的主要《物權法》問題是所有權,而不是使用權。一般情況下,新生土地的所有權屬于國家;特殊情況下也可能發生歸集體經濟組織所有的情形。根據《物權法》第四十六條的規定:“礦藏、水流、海域屬于國家所有”。海域不僅指內水、領海的水面和水體,也包括水面下的海床和底土。如果由于地殼變遷,海底露出而成為陸地,這種新生土地毫無疑問屬于國家所有。如果是在原來岸線連接處因泥沙淤積而增加的土地,是否也可以當然認定為屬于國家所有則不無疑義,這需要運用民法中的其他制度或理論加以解釋。因為從我國《憲法》和《物權法》的有關規定看,沿海岸土地并非屬于國家專有,也就是說沿海土地依法可以由集體組織所有。如果岸線土地原屬國家所有,因泥沙淤積而自然增加的土地無疑應當歸國家所有。如果是集體所有的土地因泥沙自然淤積而擴大了面積,按添附制度或孳息理論,應當認定新增加的土地為集體所有。但要按照代位物理論,相關海域被新生土地替代,替代物應為被替代物的所有人所有,即國家所有。筆者認為,對集體所有的土地因泥沙自然淤積而擴大部分的歸屬問題,采添附或孳息理論為妥,因為這樣即符合習慣,又便于集體經濟組織對集體土地的管理。無論是由國家,還是由集體經濟組織取得新生土地的所有權,該土地都屬于沒有確定土地使用權的土地。如果要取得使用權,需按照國家土地管理或農村土地承包方面的法律法規和政策處理。

1.2 已有海域使用權的海域自然轉化為土地的情形

已有海域使用權的特定海域自然轉化為土地,屬于海域使用權客體滅失的情形。應當認為,原海域使用權全部或部分因不可抗力原因消滅,原海域使用權人要按規定申請辦理海域使用權變更(使用的海域部分轉化為土地)或注銷(使用的海域全部轉化為土地)登記。對新生土地,原海域使用權人并不能當然取得使用權。無論是海域使用權,還是土地使用權,都屬于用益物權的范疇,在物上代位性方面與擔保物權有明顯不同。“用益物權,無論其標的物滅失的原因如何,用益物權均將確定地、終局性地歸于消滅,用益物權人不得請求物的所有人以其他物替補”[1]。原海域使用權人不能適用《海域法》第三十二條的規定,要求“換發”國有土地使用權證書。土地使用權要重新確定。問題是:海域轉化為土地后的增值利益應當由誰承受,法律根據是什么?原海域使用權人是否有利益損失,如何保護?是否可以類比征地補償制度而給予“征海”補償?可否規定原海域使用權人對新生土地的優先使用權?這些問題還有待另行深入研究。

2 海域因人為原因而轉化為土地

2.1 違法填海造地

2.1.1 沒有海域使用權的違法填海造地

這種情形是指行為人在沒有依法取得海域使用權的情況下,非法填海而形成的土地。這是明顯違反《物權法》和《海域法》有關規定的嚴重的侵權行為。《物權法》第四條規定:“國家、集體、私人的物權和其他權利人的物權受法律保護,任何單位和個人不得侵犯”。《海域法》第三條規定:“海域屬于國家所有,國務院代表國家行使海域所有權。任何單位或者個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉讓海域。單位和個人使用海域,必須依法取得海域使用權”。《海域法》第四十二條規定:“未經批準或者騙取批準,非法占用海域的,責令退還非法占用的海域,恢復海域原狀,沒收違法所得,并處非法占用海域期間內該海域面積應繳納的海域使用金五倍以上十五倍以下的罰款;對未經批準或者騙取批準,進行圍海、填海活動的,并處非法占用海域期間內該海域面積應繳納的海域使用金十倍以上二十倍以下的罰款”。

2.1.2 濫用海域使用權的違法填海造地

這種情形是指實施填海造地的行為人雖然有海域使用權,但海域使用權中沒有填海造地內容;或者雖然海域使用權中有填海造地內容,但該海域使用權人故意超范圍填海造地。《海域法》第四條規定:“國家實行海洋功能區劃制度。海域使用必須符合海洋功能區劃。國家嚴格管理填海、圍海等改變海域自然屬性的用海活動”。《海域法》第二十八條規定:“海域使用權人不得擅自改變經批準的海域用途;確需改變的,應當在符合海洋功能區劃的前提下,報原批準用海的人民政府批準”。《海域法》第四十六條規定:“違反本法第二十八條規定,擅自改變海域用途的,責令限期改正,沒收違法所得,并處非法改變海域用途的期間內該海域面積應繳納的海域使用金五倍以上十五倍以下的罰款;對拒不改正的,由頒發海域使用權證書的人民政府注銷海域使用權證書,收回海域使用權”。

非法填海所造成的土地如果應當,并且能夠恢復為海域的,應當恢復;如果不能恢復的,新增土地屬于國家所有,非法填海人不僅不能取得該土地的使用權,并且應當因此承擔相應的法律責任。海域管理部門應當將新增土地移交土地管理部門,并由土地管理部門登記造冊。

2.2 合法填海造地

這種情形是指實施填海造地的行為人具有海域使用權,海域使用權中包含造地權內容,行為人依法實施的造地行為屬于合法的填海造地。要注意區分用海與用地這兩個不同概念和制度,海域轉化為土地這一環節屬于用海,使用由海域轉化的土地則屬于用地而不是用海。對填海形成的土地,既可能需與毗鄰海域不可分割地配合使用;也完全可以不與毗鄰海域配合而獨立使用,這屬于完全意義上的用地。海域使用權中的填海造地按照這種不同的用地方式和內容又可以分為兩種:一是復合型填海造地;二是獨立型填海造地。

2.2.1 復合型填海造地

這是指在實施填海造地前不僅已經確定了特定的土地使用人和具體的土地用途,而且海域使用權人與未來所造之地的土地使用人具有同一性,土地的使用與海域的使用密不可分,如果不造地就根本不能或不能較好地實現海域使用權的其他內容。

(1)海域使用范圍全部造地。如津漢(掛)2009-18號填海造地項目[2],該填海造地項目位于濱海休閑旅游區內,總計用海面積為58.9976 hm2。其中:文化園項目用海面積為10.8999 hm2;經貿園項目用海面積為48.0977 hm2。上述項目用地現狀全部為海域。該項目的出讓海域使用年限為50年,國有建設用地使用權出讓年限為居住70年、商業40年。該項目掛牌起始價為54609萬元,其中海域使用金為4269.6975萬元,土地出讓金為50339.3025萬元(不包括基礎設施配套費)。填海造地竣工后,海域使用權中所標明的用海面積將全部轉化為土地,海域使用權人與未來所造之地的土地使用人具有同一性。填海造地竣工后,海域使用權人要將海域使用權進行注銷登記。

(2)海域使用范圍部分造地。如,在《海域使用分類體系》中所列的:5.1.1漁業基礎設施用海,填成土地后用于建設順岸漁業碼頭、漁港倉儲設施和重要苗種繁殖場所等;5.2.4船舶工業用海,填成土地后用于建設船舶工業廠區等;5.2.5電力工業用海,填成土地后用于建設電力工業廠區等;5.2.6海水綜合利用用海,填成土地后用于建設海水綜合利用工業廠區等;5.3.1港口用海,填成土地后用于建設堆場、順岸碼頭、大型突堤碼頭及其他港口設施等;5.3.4路橋用海,填成土地后用于建設順岸道路及其附屬設施等;5.4.1旅游基礎設施用海,填成土地后用于旅游開發和建設賓館、飯店等。在諸如此類用海中,海域使用權人與未來所造之地的土地使用人也具有同一性,但造地范圍與批準的海域使用范圍并不完全重合,只是海域使用范圍的一部分,對填海造地所形成土地的使用必須與剩余相鄰海域的使用相互配合。填海造地竣工后,海域使用權人要將海域使用權進行變更登記,而不是注銷登記。

2.2.2 獨立型填海造地

這是指在實施填海造地時既沒有明確未來新生土地的具體建設項目(不是農用地或經營用地這類的泛指),更沒有確定特定的使用人,海域使用權的設立只是單純為了填海造地,該海域使用權是以填海造地為唯一內容的海域使用權。國家海洋局編制的《海域使用分類體系》中明確規定填海造地本身就可以成為海域使用的一個重要類別。例如,在《海域使用分類體系》5.7.1節中指出:城鎮建設填海造地用海,指通過筑堤圍割海域,填成土地后用于城鎮(含工業園區)建設的海域,用海方式為建設填海造地。也就是說,在特殊條件下,海域所有人(國家)可以在沒有確定特定的土地使用權人的情況下,直接以所有人的身份填海造地。這種按照土地利用總體規劃、城市規劃和海域規劃,對規劃為城市建設用地的海域開展圍海造陸工程,性質上屬于政府組織實施的市政工程。政府作為圍海造陸工程的實施主體,可通過招投標等方式,將施工任務確定給具體單位和個人承擔,并為其辦理獨立造地內容的海域使用權。圍海造陸工程竣工后,對單純為填海工程而確定的海域使用權要予以注銷,圍海造陸形成的土地,要統一納入土地儲備,新生土地的供應和使用受《土地管理法》和《城市房地產管理法》等相關法律法規和政策調整。

3 對《海域法》第三十二條的理解與適用

(1)沒有海域使用權而填海造地是非法造地。行為人根本沒有海域使用權證書,“換證”問題無從談起。行為人非法造地其實質屬于侵權行為,除根據《海域法》第四十二條等規定應受到相應的行政處罰外,還可能面臨海域所有人或海域使用權人的民事賠償要求。

(2)海域使用權人擅自改變海域用途實施的填海造地,性質上仍然屬于非法造地。行為人雖然有海域使用證書,但海域使用權中沒有造地內容,憑此海域使用權證書同樣不能“換發”國有土地使用權證書,也不存在“換證”問題。對這種濫用海域使用權的非法造地行為,要按《海域法》第四十六條等有關規定予以處罰。

(3)《海域法》第三十二條規定:“填海項目竣工后形成的土地,屬于國家所有”。該條規定將“填海”謂之“項目”,意在表明填海業經批準,行為具有合法性,因此,只有合法填海造地才能適用該條規定。同時申明填海所造之地“屬于國家所有”,這不僅是在確定權屬,也意味著物權客體由海域轉變為土地后,要按國有土地使用的有關法律法規進行管理。

(4)填海項目竣工后,無論什么情況,原海域使用權人都不能當然、自動地取得新生土地的使用權。海域使用權與土地使用權不能自動轉換,填海造地的權利屬于海域使用權的范疇,而使用填海所造之地的權利屬于土地使用權的范疇,二者不可混淆。海域使用權人申請進行土地登記造冊是法定義務,權利人不能仍然憑海域使用權證書而用地,不按照規定換發國有土地使用權證書,雖然有海域使用權證書也屬于違法用地。由用海權向用地權轉化必須要經過法定程序,這個法定程序就是通常所說的換證。《海域法》第三十二條只是規定填海項目竣工后,如要使用填海形成的土地必須“換證”而已,該條中沒有規定,也不可能推導出“換證”的實質要件及程序。

(5)“換發”一詞的使用,在表明土地使用權與海域使用權之間聯系的同時,更強調的是二者的區別。填海所造土地,不換證不能繼續使用;并不表明必須要換證給原海域使用權人。海域使用權證書是換發土地使用權證書的必要條件,但不是充分必要條件,即沒有海域使用權證書,絕對不能換發土地使用權證書;而有海域使用權證書,如果不符合土地使用的條件和程序,也不能換發土地使用權證書。在我國物權法律制度中,海域使用權和土地使用權屬于不同的用益物權類型,海城使用權證書與國有土地使用權證書的取得要件、取得方式明顯不同,《海域使用證》與《國有土地使用證》證書本身載明的事項有很大差異性,這決定了兩證無法簡單換發[3]。從這個意義上講,將“換發”修改為“核發”可能更準確些。

(6)由于絕大多數的合法填海造地都屬于復合型造地情形,因此從表面上看,實踐中多數情況都是把土地使用證“換發”給了原海域使用權人。但必須清楚,這不是僅僅因為申請人有海域使用權證書,而是因為海域使用權證書中明確列有對未來土地的使用內容。因為,目前通常的,也是比較正確的做法是,對填海項目,尤其是對經營性用地的項目,在項目審批立項前,往往都由海域管理和土地管理部門聯合預審,共同制訂海域使用權及土地使用權招標拍賣掛牌出讓方案,組織一次性進行海域使用權和土地使用權招標拍賣掛牌,按照出讓結果同步確定了海域使用權及土地使用權人。

(7)合法填海造地才有資格“換證”,但并非所有合法填海造地人都有必要“換證”。對獨立型造地所形成的土地,海域使用人對于填海所造之地并不必然擁有土地使用權。例如,政府委托有關單位實施圍海填海的生產經營性項目,也需要核發《海域使用權證》,但海域使用權人只是土地開發整理單位,并不是項目成陸后直接實施項目建設的主體。對這種情況,完全可以由土地行政主管部門與填海單位簽訂收購補償協議,填海單位作為土地整理單位,向土地行政主管部門提供填海費用等成本的測算明細,作為土地整理成本計入土地出讓金。或者土地行政主管部門采取預約收購的方式收購土地,即與填海單位先簽訂收購補償協議,約定補償價格,在土地出讓成交后從土地出讓金中扣除該項費用返還給填海單位。土地行政主管部門對新生土地登記造冊后,將其納入國家土地儲備范圍;與此同時,海域管理部門依法對海域使用權注銷登記。實施建設時,再由項目建設單位重新申請辦理土地使用手續。屬于劃撥用地或協議出讓用地范圍的,按照劃撥供地或協議出讓供地的審批程序辦理;屬于工業、商業、旅游、娛樂和商品住宅等經營性用地以及同一土地有兩個以上意向用地者的,應當按照《物權法》的規定采取招標、拍賣等公開競價的方式出讓。

(8)使用填海所造之地是否要繳納土地出讓金問題。有文章認為鑒于在用海時已經支付了海域使用金,因此無論填海形成陸域是否符合《劃撥土地目錄》,都應該按照有償使用來處置,無需再另行繳納土地出讓金[4]。或者認為海域使用權人依法擁有用海的合法權利,要求權利人重新審批、收費及補交出讓金等做法都是不合法的[5]。這些觀點有失偏頗,從實踐上看,填海造地的用途、類型和海域使用金的核定及繳納方式各有不同,因此不能一概而論。在確定是否要繳納土地出讓金時不能忽視這樣兩個問題:一是要看是否符合《劃撥土地目錄》;二是要看已經繳納的海域使用金中是否包含或者變相包含了土地使用權出讓金。如果屬于符合《劃撥土地目錄》的用地,政府應按照劃撥方式供地,不得收取土地出讓金;如果屬于復合型造地方式成地,且應當有償用地的,使用新生土地時,需要繳納土地出讓金,但應當核減已繳納過的海域使用金和填海成本;如果屬于依獨立型造地方式成地,且作為經營性項目用地的,土地使用權按公開交易方式出讓后,再從土地出讓收益中扣還原海域使用權人已繳納的海域使用金、資源補償費、實際投入的填海成本以及合理的填海利潤。土地使用權以公開交易的方式出讓后,由受讓人依法辦理土地登記手續。具體做法可以靈活多樣,但基本原則應當是:無償用地的不需繳納;有償用地的應當繳納;已經繳納的不再繳納;繳納不足的應當補足。

[1] 梁慧星,陳華彬.物權法[M].2版.北京:法律出版社,2003:262.

[2] 津漢(掛)2009-18號填海造地項目的海域使用權與國有建設用地使用權聯合公開掛牌出讓.[EB/OL].(2009-07-15)[2010-08-01].http://www.tjbhgt.gov.cn/Lists/List19/DispForm.aspx?ID=179.

[3] 楊玉章:“海洋證”換“土地證”之困[J].中國土地,2008(9):53-54.

[4] 孫虎,賈曉筱.關于填海造地換領土地使用證的政策探討[J].中國水運,2006,6(11):167-169.

[5] 張惠榮,施星平,高中義.海域使用權與土地使用權相互轉化中的法律問題探討[J].海洋開發與管理,2008,25(12):49-53.

江蘇省海洋經濟研究中心課題“海域物權法律制度研究”成果之一(HK201012).