我國海洋規劃歷程及完善規劃發展研究初探

劉 佳,李雙建

(國家海洋信息中心 天津 300171)

我國海洋規劃歷程及完善規劃發展研究初探

劉 佳,李雙建

(國家海洋信息中心 天津 300171)

文章充分分析了我國海洋規劃發展的背景和歷程,將其總結為初步發展、快速發展和加速發展3個階段,歸納出當前我國海洋規劃發展中存在著規劃間缺乏協調、實施監督不夠、評估環節薄弱、控制約束不強和技術支撐不足等5個突出問題,在此基礎上,提出我國海洋規劃發展的幾點思路。

海洋;規劃;對策建議

海洋規劃是在一定時期內對海洋開發、利用、治理、保護活動進行統籌安排的戰略方案和指導性計劃,是國家經濟與社會發展規劃體系的重要組成部分,是海洋綜合管理的重要手段。制定海洋規劃,對于保障海洋開發活動有序有度進行、促進海洋經濟和海洋事業持續健康發展、推動國民經濟和社會發展大局,具有極其重要的意義。筆者將在分析我國海洋規劃發展與實踐的基礎上,提出推進我國海洋規劃的對策建議。

1 我國海洋規劃的發展歷程

海洋規劃是隨著我國海洋經濟和海洋事業的發展需要而逐步發展和完善起來的,其發展歷程大致可分為以下3個階段。

1.1 海洋規劃初步發展階段:20世紀50年代至80年代末

受國家政治、經濟和社會大環境的影響以及海洋事業發展工作內容的局限,早期的海洋工作側重科研調查,海洋規劃也主要側重于對海洋科學研究工作的安排和部署。這一時期,以“向科學進軍”的口號為指引,先后編制了《1956—1967年海洋科學發展遠景規劃》《1963—1972年海洋科學發展規劃》和《1975—1985年全國海水淡化科學技術發展規劃》等,尚未見編制其他領域海洋規劃。

改革開放后不久,國家計委、國土局組織制定了《全國國土總體規劃綱要》,并將“海岸帶和海洋資源開發利用規劃設想”作為其中內容之一。1986年,國家海洋局組織完成了“海岸帶和海洋資源開發利用規劃設想”,提交了規劃設想報告和部分圖件及錄像片,報告內容作為《全國國土總體規劃綱要》第十章。同期,國家海洋局組織開展了“渤海國土綜合開發規劃研究”工作,完成了《渤海國土綜合開發規劃研究報告》、規劃圖件和錄像片,該報告有關內容也納入了《全國國土總體規劃綱要》。

這一時期,海洋事業與海洋規劃同新中國各行業、各領域的發展一樣,處于百廢待興的起步階段,在探索和實踐中前進。海洋規劃雖局限于科技領域,但已納入國家宏觀管理范疇。

1.2 海洋規劃快速發展階段:20世紀80年代末至90年代初

為適應海洋事業發展的需要,1988年國務院機構改革,確定國家海洋局是國務院管理海洋事務的職能部門,主要職能包括“綜合管理我國管轄海域,實施海洋監測監視,維護我國海洋權益,協調海洋資源合理開發利用,保護海洋環境,會同有關部門建設和管理海洋公共事業及其基礎設施”。與此同時,《聯合國海洋法公約》于1994年在世界范圍內生效,沿海各國管轄海域的范圍和權利顯著擴大,海洋管理的內容也從過去的組織科研調查拓展到海域使用、環境保護和維護權益等多個領域。隨著沿海地方海洋行政管理機構的建立,我國的多級海洋管理體制逐步確立。

1991年,國家計委和國家海洋局組織有關部委和沿海省市開展了《全國海洋開發規劃》的編制工作。1994年,經國務院領導圈閱同意,我國發布了第一個具有全局性和戰略性的海洋規劃——《全國海洋開發規劃》,標志著海洋規劃正式拉開大幕。隨后,《九十年代我國海洋政策和工作綱要》(1991年)、《海洋技術政策(藍皮書)》(1993年)、《海洋21世紀議程行動計劃》(1996年)、《全國海洋生態環境保護與建設規劃》、《中國海洋生物多樣性保護行動計劃》、《全國海洋環保“九五”(1996—2000年)計劃和2010年長遠規劃》和《“九五”(1996—2000年)和2010年全國科技興海實施綱要》(1996年)等海洋規劃相繼出臺。此外,1989年,我國開始了小比例尺海洋功能區劃研究試點工作。

這一時期,我國海洋規劃開始步入正軌,逐步延伸到國家和地方諸多層次,并擴展到海洋事業發展的多個領域,進入了快速發展階段。

1.3 海洋規劃加速發展階段:20世紀90年代末至今

進入21世紀,我國海洋事業迅速發展,海洋經濟成為國民經濟新的增長點。2006年,胡錦濤總書記在中央經濟工作會議上指示:“在做好陸地規劃的同時,要增強海洋意識,做好海洋規劃,完善體制機制,加強各項基礎工作,從政策和資金上扶持海洋經濟發展”。2000年,溫家寶總理對海洋工作批示:“國家海洋局要把工作重點放在規劃、立法和管理上”。遵照中央領導指示精神,國家進一步加強了海洋規劃工作,編制完成了一系列重要海洋規劃。

(1)國務院批準了《全國海洋功能區劃》。1998年開始,國家海洋局組織開展了大比例尺海洋功能區劃工作。2002年,國務院正式批準《全國海洋功能區劃》,作為貫徹《海域使用管理法》的一項重要制度。同時,沿海省市也開始編制沿海省、市、縣三級海洋功能區劃。至此,海洋功能區劃制度正式確立,我國海洋空間規劃工作日趨進步。

(2)國務院印發了《全國海洋經濟發展規劃綱要》。2003年,國家發改委、國土資源部、國家海洋局會同22個涉海部門、11個沿海省市、5個計劃單列市,經反復協商、修改完成的《全國海洋經濟發展規劃綱要》正式由國務院批準實施,這是第一個由國家正式批準的海洋規劃。同期,國家發改委和國家海洋局聯合成立全國海洋規劃辦公室,統籌協調沿海地區海洋經濟發展規劃的編制和實施工作,沿海省級海洋經濟規劃工作全面開展。

(3)國務院批復了《國家海洋事業發展規劃綱要》。2008年,國家發改委和國家海洋局聯合編制的《國家海洋事業發展規劃綱要》又經國務院批復正式實施,這是第一個由國家批準的海洋領域總體規劃,對于促進海洋事業各方面快速發展具有重要意義。從此,我國海洋規劃進入了全新的發展階段。

(4)國家“十一五”“十二五”規劃綱要以專章的形式部署海洋工作。2006年,“十一五”規劃綱要第一次以“保護和開發海洋資源”為題目部署了海洋工作。十七屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十二個五年規劃的建議》提出了以發展海洋經濟為主線的海洋工作百字方針。2011年,“十二五”規劃綱要首次以單獨成章的形式提出了“推進海洋經濟發展”的戰略要求。這充分說明國家把海洋工作擺在了國民經濟和社會發展的重要位置,并納入國家宏觀決策范疇。

(5)沿海區域發展規劃納入國家戰略。隨著東部率先發展戰略的深入實施,國務院先后印發或批復了《遼寧沿海經濟帶發展規劃》《推進天津濱海新區開發開放有關問題的意見》《黃河三角洲高效生態經濟區發展規劃》《江蘇沿海地區發展規劃》《長江三角洲地區區域規劃》《關于支持福建省加快建設海峽西岸經濟區的若干意見》《珠江三角洲地區改革發展規劃綱要(2008—2020年)》《廣西北部灣經濟區發展規劃》和《關于推進海南國際旅游島建設發展的若干意見》等多部區域發展規劃和政策性文件。2010年7月,國務院批準將山東、浙江和廣東3省確定為我國海洋經濟發展的試點地區,這標志著國家把海洋工作和沿海地區的經濟社會發展統籌考慮,納入國家層面研究和重點部署。

此外,《海水利用專項規劃》(2005年)、《國家海洋科學和技術“十一五”規劃綱要》(2006年)、《渤海環境保護總體規劃(2008—2020)》、《全國科技興海規劃綱要(2008—2020)》等多部專項規劃出臺,對海洋資源開發利用、重點海域環境保護、海洋科學技術發展等多個重點領域海洋工作進行了細化和專門部署。

這一時期,海洋總體規劃、各類海洋專項規劃和地方海洋規劃大量出現,其中多部由國務院印發或批復,標志著海洋規劃納入了國家重點領域專項規劃范疇,海洋規劃進入了全面發展的新里程。

2 我國海洋規劃發展的幾點思路

2.1 以立法為突破,明確海洋規劃的法律地位

近年來,我國出臺的海洋規劃數量與日俱增,要想使這些規劃切實發揮效能,必須將其提升到法律高度,增加約束力。目前我國海洋規劃的管理非常薄弱,配套制度尚不健全,甚至連海洋規劃的相關管理辦法都尚未出臺,更不用說通過立法取得應有的法定地位。當前的主要任務是盡快出臺海洋規劃的相關管理規定,整合海洋規劃管理工作,逐步實現立法之路。

2.2 海洋規劃要剛柔結合

海洋規劃的目標必須明確,要增加約束力,確保嚴肅性。對于限制開發區和禁止開發區,必須要明確剛性指標;而對于一些引導開發和重點鼓勵開發的地區,由于海洋經濟發展具有可變性和靈活性,尤其是國內外背景的不確定性因素較多,因此要制定一些彈性指標,要留有余地,當然這種彈性要在一定的范圍內。科學合理、有區別地制定這兩類目標,海洋規劃才能充分發揮未來導向性的作用。

2.3 海洋規劃要以空間規劃為核心

國內外的理論和實踐經驗表明,空間規劃是規劃體系的核心,海洋規劃也要體現這一點,尤其要突出以海洋生態系統為基礎的海洋空間規劃的核心地位。目前在國家層面上,海洋功能區劃和海洋主體功能區規劃均體現了空間規劃的理念,但側重點有所不同,海洋功能區劃體現的是對建設項目用海的約束和管理,而海洋主體功能區規劃更體現區域政策和績效評價。

2.4 形成科學的海洋規劃體系

海洋規劃應該有一個完整的體系,而且是一個多維的綜合體系,由國家和地方的各層級規劃以及配套的保障措施和各種政策構成。海洋規劃要通過法律、經濟、行政和社會等手段形成強有力的保障體系;通過規劃執行、協調、監督、評估和反饋等環節形成順暢的運行體系;要建立規范化的民主制度、銜接制度、論證制度、公布制度以及備案和跟蹤評估制度;要建立一套系統化的、具備科學合理的技術和方法的理論體系。由此逐步形成一套定位清晰、功能互補和統一協調的海洋規劃體系。

2.5 強化海洋規劃的落實和監管

各級各類海洋規劃普遍存在“重編寫,輕實施”的現象,但如何解決卻是海洋規劃發展過程中始終被忽視的問題。將海洋規劃確定的若干目標轉化為可執行的行動計劃和配套方案,定期開展評估和修訂工作,加強監督管理,是海洋規劃落到實處的保障,也應成為海洋規劃發展的重點方向之一。