執(zhí)行國家生豬調(diào)出大縣獎勵政策的探討

張小亮，鄭四清，羅 鵬，吳增紅，湯慧連

（湖南省耒陽市畜牧水產(chǎn)局，湖南耒陽421800）

自2007年國家財政實施生豬調(diào)出大縣獎勵政策以來，耒陽市連續(xù)名列其中，為調(diào)動我市發(fā)展生豬生產(chǎn)的積極性，促進(jìn)生豬產(chǎn)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)模化、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，穩(wěn)定生豬市場供應(yīng)，增加農(nóng)民收入發(fā)揮了積極的作用。2007年我市生豬出欄量122.35萬頭，其中生豬存欄300頭以上的規(guī)模化豬場為114個，占全市生豬出欄量的15.3%。2010年12月底全市生豬出欄量為146.5萬頭，其中生豬存欄300頭以上的規(guī)模化豬場為365戶，占全市生豬出欄量的35.1%。生豬生產(chǎn)模式已由散養(yǎng)模式為主向規(guī)模養(yǎng)殖模式與散養(yǎng)模式相結(jié)合的轉(zhuǎn)變。為此筆者以貫徹落實政策的親歷者身份就執(zhí)行國家生豬調(diào)出大縣獎勵政策與同行作一個探討，祈望為確保獎勵資金的安全、高效使用拋磚引玉。

1 執(zhí)行政策的經(jīng)驗

1.1 政策公開透明，執(zhí)行公平公正

為了規(guī)范和加強生豬調(diào)出大縣獎勵政策的執(zhí)行管理，保證獎勵資金安全有效使用，2007年以來，我市在執(zhí)行生豬調(diào)出大縣獎勵資金審核發(fā)放過程中，嚴(yán)格按照財政部及省財政廳等上級有關(guān)文件精神并結(jié)合耒陽生豬產(chǎn)業(yè)發(fā)展的特點制定了具體的、相對完善的（尤其注意總結(jié)在執(zhí)行政策過程中發(fā)現(xiàn)和解決問題的經(jīng)驗教訓(xùn)，提煉后補充進(jìn)來）實施方案，并在耒陽市政府網(wǎng)站上公布。市畜牧水產(chǎn)局組織各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、辦事處）畜牧水產(chǎn)站將紙質(zhì)文件送達(dá)至養(yǎng)豬戶（場）主手中，讓政策精神家喻戶曉，政策規(guī)定深入民心。

在執(zhí)行政策中，負(fù)責(zé)審核的同志嚴(yán)格按照文件規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)逐項現(xiàn)場審核填報，由養(yǎng)豬戶（場）主簽字確認(rèn)，參加核查的同志簽字負(fù)責(zé)，確保核查公平。核查鄉(xiāng)鎮(zhèn)的時間安排采取隨機(jī)抓鬮的方式確認(rèn)，即每天早晨參核單位的同志集合后，將統(tǒng)一做好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)鬮由市紀(jì)委核查的同志當(dāng)場隨機(jī)抓取一個，以確定當(dāng)天檢查的鄉(xiāng)鎮(zhèn)并及時通知該鄉(xiāng)鎮(zhèn)被核查人員做好迎檢準(zhǔn)備，避免時間差，最大限度杜絕養(yǎng)豬人臨時買或借豬充數(shù)，確保核查公正。

1.2 監(jiān)督有力

1.2.1 廣泛接受市民監(jiān)督

《耒陽市生豬調(diào)出大縣獎勵資金管理實施方案》出臺后，通過網(wǎng)絡(luò)等媒體，對全市人民公布。核查結(jié)束后，根據(jù)核查內(nèi)容核發(fā)獎勵資金，核實內(nèi)容在當(dāng)?shù)毓静⒂僧?dāng)?shù)厮叙B(yǎng)豬人簽字確認(rèn)監(jiān)督，獎勵資金分配方案在耒陽電視臺進(jìn)行公示，接受市民的監(jiān)督。

1.2.2 養(yǎng)豬戶相互之間監(jiān)督

在具體實施過程中，初核結(jié)果公示與現(xiàn)場審核結(jié)果公示都必須經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)所在地全部規(guī)模養(yǎng)豬戶簽字認(rèn)可后，才能納入獎勵政策范疇，確保了各規(guī)模養(yǎng)豬戶對本地規(guī)模養(yǎng)殖及具體申報核查情況有充分知情權(quán)，實現(xiàn)了規(guī)模養(yǎng)豬戶相互之間的監(jiān)督（是最有力得監(jiān)督）。

1.2.3 職能部門之間的監(jiān)督

我市每年組建專門的生豬調(diào)出大縣獎勵項目現(xiàn)場核查小組，小組成員分別由市紀(jì)委、市財政局、市國家調(diào)查隊、市畜牧水產(chǎn)局派員參加。在現(xiàn)場核查中，市紀(jì)委對核查工作實行全程監(jiān)督，核查時間、地點采取臨時隨機(jī)確定，市紀(jì)委、市財政局、市畜牧水產(chǎn)局、市國家調(diào)查隊等職能部門分工負(fù)責(zé)，互相監(jiān)督。

1.3 程序到位

我市對生豬調(diào)出大縣獎勵推行項目管理制，程序嚴(yán)格完善，執(zhí)行到位，為確保生豬調(diào)出大縣獎勵資金安全高度使用，特別是為堵塞權(quán)力干涉漏洞，防止弄虛作假而冒領(lǐng)套取生豬調(diào)出大縣獎勵資金發(fā)揮了積極作用。

1.3.1 申報與初審公示程序

鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、辦事處）畜牧水產(chǎn)站對全市養(yǎng)豬戶（場）進(jìn)行摸底登記，充分發(fā)動符合獎勵標(biāo)準(zhǔn)的養(yǎng)豬戶（場）主本人提出書面申請并如實填報統(tǒng)一規(guī)范的《耒陽市生豬調(diào)出大縣獎勵申請表》，加蓋鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、辦事處）政府、財政所、畜牧水產(chǎn)站公章后，向市畜牧水產(chǎn)局進(jìn)行項目申報；市畜牧水產(chǎn)局接到申報后，在5個工作日內(nèi)對申報材料進(jìn)行書面初審，并將審核結(jié)果返回申請人所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行為期7天的公示，公示無異議加蓋前述三款公章證明并由當(dāng)?shù)厮猩暾埲撕炞郑俪蕡笫行竽了a(chǎn)局。

1.3.2 現(xiàn)場審核與公示程序

市財政局會同市畜牧水產(chǎn)局、市紀(jì)委、國家統(tǒng)計局耒陽調(diào)查隊對已經(jīng)初步公示無異議的養(yǎng)豬戶進(jìn)行現(xiàn)場審核，并將審核結(jié)果于審核次日返回當(dāng)?shù)毓?天，在公示無異議后由市畜牧水產(chǎn)局、市財政局聯(lián)合編制獎勵資金使用計劃。有異議的，由復(fù)核小組進(jìn)行復(fù)核，再將復(fù)核結(jié)果公示。

1.3.3 獎勵資金發(fā)放程序

資金使用計劃全部在耒陽電視等新聞媒體上公示7天，公示無異議后，報市委市政府及有關(guān)職能部門批準(zhǔn)后由市財政局按照獎勵資金使用計劃及項目實施進(jìn)度通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政信息網(wǎng)絡(luò)“一卡通”方式撥付。

1.3.4 驗收程序

獎勵資金撥付6個月后，由市紀(jì)委、市畜牧水產(chǎn)局、市財政局、國家統(tǒng)計局耒陽調(diào)查隊對項目實施的生豬規(guī)模養(yǎng)豬戶（場）就獎勵資金使用進(jìn)行驗收，嚴(yán)格杜絕獎勵資金冒領(lǐng)、套領(lǐng)和挪用。

1.4 工作規(guī)范

1.4.1 操作規(guī)范

在進(jìn)入養(yǎng)豬戶（場）入口處，檢查人員嚴(yán)格按照防疫要求進(jìn)入豬場，在進(jìn)場前，換上場內(nèi)經(jīng)過消毒處理的衣物雨靴等，并經(jīng)消毒液噴灑、紫外線25～30分鐘消毒后，方可進(jìn)入生產(chǎn)區(qū)。

1.4.2 場地測量規(guī)范

進(jìn)入生產(chǎn)區(qū)間，市財政局會同市畜牧水產(chǎn)局、市紀(jì)委、市調(diào)查隊等參與現(xiàn)場審核的人員自帶皮卷尺對生豬欄舍面積進(jìn)行實地測量。

1.4.3 母豬鑒定規(guī)范

市畜牧水產(chǎn)局抽調(diào)經(jīng)驗豐富、實際操作能力強的專業(yè)人員與養(yǎng)豬戶（場）所在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、辦事處）畜牧水產(chǎn)站負(fù)責(zé)人員，對母豬年齡在8月齡至48月齡之間的能夠進(jìn)行配種繁殖的母豬進(jìn)行鑒定并登記。為了減少爭議，堵塞人情，提高公平性，我們在2009年度獎勵方案中就不再使用能繁母豬概念，改用經(jīng)產(chǎn)母豬。由此，提高了執(zhí)行效率，更有利于規(guī)范鑒定，確保公平公正。

1.4.4 資料整理規(guī)范

對養(yǎng)豬戶（場）從申請、初審、復(fù)審到資金分配計劃、資金撥付的資料進(jìn)行匯總，裝訂成冊，建檔管理，專人保管。

2 執(zhí)行政策的作用

2.1 生豬養(yǎng)豬戶（場）養(yǎng)殖積極性進(jìn)一步提高

受生豬調(diào)出大縣獎勵政策引導(dǎo)，社會養(yǎng)豬積極性大幅提高，表現(xiàn)為原有規(guī)模化豬場加大基礎(chǔ)設(shè)施投入，擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模；大量打工返鄉(xiāng)人員以及其他行業(yè)如煤炭企業(yè)老板等，投資興辦標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)模化豬場，進(jìn)一步夯實了我市生豬產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)。

2.2 飼養(yǎng)管理水平進(jìn)一步提高

通過國家對生豬產(chǎn)業(yè)的扶持，各規(guī)模化養(yǎng)殖場加大了技術(shù)的投入，大多數(shù)規(guī)模較大的生豬養(yǎng)殖場從國內(nèi)知名大專院校高薪聘請相關(guān)專業(yè)學(xué)生到本場擔(dān)任技術(shù)員，甚至還聘請了教授或?qū)＜覔?dān)任本場的技術(shù)顧問。也有一些機(jī)關(guān)企業(yè)主動與生豬規(guī)模養(yǎng)殖戶（場）進(jìn)行技術(shù)等多方面的合作，互通信息，全市生豬的飼養(yǎng)管理水平有了顯著提高。

2.3 規(guī)模化、集約化程度進(jìn)一步提高

國家生豬調(diào)出大縣獎勵政策出臺后，我市生豬存欄量和出欄量均獲得長足進(jìn)展。規(guī)模化、集約化豬場數(shù)量呈上升勢頭，到目前為止，生豬存欄300頭以上的規(guī)模化豬場達(dá)365個，增長幅度達(dá)170.2%。抵抗風(fēng)險能力也得到增強。同時，產(chǎn)業(yè)鏈條也不斷延伸，生豬屠宰加工蓬勃發(fā)展。

3 執(zhí)行政策過程中存在的問題與解決建議

3.1 概念模糊，不利于政策的正確執(zhí)行。 例如生豬調(diào)出大縣獎勵政策中的“常年存欄”，理論上沒有歧義，但實踐中如何可以把握呢？如有的養(yǎng)殖戶（場）在檢查時臨時買入大量仔豬補欄，驗收后即賣了，那怎么認(rèn)定？所以，我們在制定實施方案時以母豬存欄、欄舍面積等多方面去規(guī)范“常年存欄”。建議上級機(jī)關(guān)在制定政策時盡量不要使用概念模糊的詞，盡力豐富內(nèi)涵，界定外延，提高政策的可操作性。

3.2 最低獎勵標(biāo)準(zhǔn)偏高，不利于發(fā)揮政策的導(dǎo)向作用，不利于鼓勵目前形勢下生豬產(chǎn)業(yè)主導(dǎo)力量的適度規(guī)模養(yǎng)殖戶 （場）。 生豬養(yǎng)殖是一個高投入、高風(fēng)險、高污染的弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)。在現(xiàn)實實踐中，絕大部分是“有錢人不養(yǎng)豬，養(yǎng)豬的人沒有錢”，雖然當(dāng)前存欄1頭或者幾頭的散養(yǎng)戶逐漸退出養(yǎng)豬行業(yè)，但真正影響?zhàn)B豬業(yè)的中堅力量或者說真正的養(yǎng)豬人還是存欄生豬幾十頭到幾百頭的。這些中小型養(yǎng)殖戶（場）多數(shù)是夫妻戶（場）或家庭戶（場），他們無論養(yǎng)豬形勢好壞，都一直養(yǎng)豬，且養(yǎng)豬責(zé)任心強，養(yǎng)豬效益相對穩(wěn)定，又多數(shù)是推行家庭多種經(jīng)營，常可以把豬糞尿用于種地、生產(chǎn)水稻、水果或者牧草，也有用于養(yǎng)魚生產(chǎn)水產(chǎn)品的，所以對環(huán)境污染極少。而許多中大型特別是大型養(yǎng)豬場是老板投資，別人養(yǎng)豬，由于責(zé)任心、技術(shù)和管理等因素的制約，常看起來規(guī)模很大，實際生產(chǎn)效率較低，供應(yīng)市場的生豬遠(yuǎn)不符合其規(guī)模狀態(tài)，既使有技術(shù)和管理很好的大型豬場，其污染環(huán)境的影響也遠(yuǎn)遠(yuǎn)地超過了它對穩(wěn)定市場的貢獻(xiàn)。且疫病風(fēng)險很大，更有中大型豬場雖然有規(guī)模效益的誘惑，但在我國國情下養(yǎng)豬從業(yè)人員的素質(zhì)也還要相當(dāng)長的時間去提高，要真正實現(xiàn)規(guī)模效益還要走很長的技術(shù)、管理之路。因此，筆者建議當(dāng)前我國養(yǎng)豬規(guī)模最適宜為存欄150～2000頭（經(jīng)產(chǎn)母豬15～200頭），在規(guī)劃、選址時應(yīng)考慮土地的承載量，推行種養(yǎng)結(jié)合模式，建設(shè)適度規(guī)模的家庭農(nóng)場。建議上級機(jī)關(guān)在制定獎勵政策時傾向生豬適度規(guī)模養(yǎng)殖。

3.3 獎勵資金發(fā)放后的正確使用監(jiān)管無力，不利于高效發(fā)揮獎勵資金的使用效率，實現(xiàn)真正的保供應(yīng)效能。國家以獎代補政策出臺優(yōu)越性很多，但發(fā)放后監(jiān)管使用缺乏依據(jù)，有的養(yǎng)殖戶（場）領(lǐng)到資金后不用于發(fā)展生產(chǎn)甚至胡亂揮霍，如買車等。筆者建議上級機(jī)關(guān)在制定政策時硬性規(guī)定獎勵資金必須用于治理污染、改善生產(chǎn)和環(huán)境條件或擴(kuò)大生產(chǎn)，委托縣（市）財政、畜牧等部門嚴(yán)加監(jiān)管。 □