完善我國(guó)“社區(qū)矯正”法律制度的若干思考

胡 海

（湖南行政學(xué)院 法學(xué)教研部，湖南 長(zhǎng)沙 410004）

完善我國(guó)“社區(qū)矯正”法律制度的若干思考

胡 海

（湖南行政學(xué)院 法學(xué)教研部，湖南 長(zhǎng)沙 410004）

社區(qū)矯正是一種人道、有效、經(jīng)濟(jì)的罪犯處遇制度，它有利于降低行刑成本，緩解監(jiān)獄擁擠狀況，增強(qiáng)實(shí)際行刑效果。社區(qū)矯正有復(fù)歸理論、刑事補(bǔ)償理論、行刑經(jīng)濟(jì)化理論等理論作為理論支撐。但我國(guó)社區(qū)矯正起步較晚，還存在法律制度不夠健全、矯正主體不夠明確、機(jī)構(gòu)人才十分缺乏、重刑思想由來已久等問題，應(yīng)從健全社區(qū)矯正法律制度、明確社區(qū)矯正主體、配強(qiáng)社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)和人才、改變重刑主義思想等方面加以完善。

社區(qū)矯正；法律制度；完善

當(dāng)前，作為一種新型的刑罰執(zhí)行方式，社區(qū)矯正在歐美國(guó)家發(fā)展迅猛。以美國(guó)為例，目前實(shí)際在社區(qū)服刑的罪犯比例，已占所有接受審判人士的3/4，并且有持續(xù)擴(kuò)大之勢(shì)。[1]P5在加拿大的聯(lián)邦懲教系統(tǒng)中，罪犯在監(jiān)獄服刑與在社區(qū)服刑的比例為 2:1。[2]P134在瑞典，1998年刑罰執(zhí)行系統(tǒng)共有罪犯19400余人，其中有近16000人在社會(huì)執(zhí)行。[3]在亞洲，日本近年來大約有 3/5受到矯正處遇的罪犯被放在社區(qū)，接受緩刑官的監(jiān)督。[4]2003年，司法部將社區(qū)矯正試點(diǎn)列入了司法行政工作六大改革任務(wù)之一。2003年7月10日，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于開展社區(qū)矯正試點(diǎn)工作的通知》，至此，社區(qū)矯正在我國(guó)逐步開展起來。到目前為止，全國(guó)共有27個(gè)省（區(qū)、市）、208個(gè)地（市、州）、1309個(gè)縣（區(qū)、市）、14202個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）開展了社區(qū)矯正試點(diǎn)工作，試點(diǎn)地區(qū)累計(jì)接收社區(qū)服刑人員34.8萬(wàn)人，解除矯正16.4萬(wàn)人，現(xiàn)有社區(qū)服刑人員18.4萬(wàn)人。[5]社區(qū)矯正是一種人道、有效、經(jīng)濟(jì)的罪犯處遇制度，它有利于降低行刑成本，緩解監(jiān)獄擁擠狀況，增強(qiáng)實(shí)際行刑效果。同時(shí)，也有利于服刑人員順利回歸社會(huì)。各國(guó)學(xué)者普遍認(rèn)為是現(xiàn)代刑事政策的重要趨勢(shì)之一，代表著犯罪矯正的未來走向。

一 社區(qū)矯正概念的界定及其理論依據(jù)

社區(qū)矯正，又稱為“社區(qū)矯治”，它是一種讓罪犯在社區(qū)進(jìn)行改造、不使罪犯與社會(huì)隔離的教育改造罪犯的方法，是所有在社區(qū)環(huán)境中管理教育罪犯方式的總稱。國(guó)外的社區(qū)矯正方法主要包括緩刑、假釋、社區(qū)服務(wù)、暫時(shí)釋放、中途之家、工作釋放、學(xué)習(xí)釋放等。[6]P12關(guān)于社區(qū)矯正的概念，目前尚沒有一個(gè)為大多數(shù)人都認(rèn)可的定義。美國(guó)《國(guó)家咨詢委員會(huì)刑事司法準(zhǔn)則與目標(biāo)》將社區(qū)矯正界定為社區(qū)中的所有犯罪矯正措施。美國(guó)學(xué)者Fox則認(rèn)為社區(qū)矯正是指發(fā)生在社區(qū)，運(yùn)用社區(qū)資源并具有補(bǔ)充、協(xié)助和支持傳統(tǒng)犯罪矯正功能的各種措施。我國(guó)則將社區(qū)矯正定義為非監(jiān)禁刑罰執(zhí)行方式，它是指將符合法定條件的罪犯置于社區(qū)內(nèi)，由專門的國(guó)家機(jī)關(guān)在相關(guān)社會(huì)團(tuán)體、民間組織和社會(huì)志愿者的協(xié)助下，在判決、裁定或決定確定的期限內(nèi)，矯正其犯罪心理和行為惡習(xí)，促進(jìn)其順利回歸社會(huì)的非監(jiān)禁刑罰執(zhí)行活動(dòng)。它主要適用于被判處管制、被宣告緩刑、被暫予監(jiān)外執(zhí)行、被裁定假釋，以及被剝奪政治權(quán)利并在社會(huì)上服刑的五種罪犯。[7]P183社區(qū)矯正工作是積極利用各種社會(huì)資源、整合社會(huì)各方面力量，對(duì)罪行較輕、主觀惡性較小、社會(huì)危害性不大的罪犯或者經(jīng)過監(jiān)管改造、確有悔改表現(xiàn)、不致再危害社會(huì)的罪犯在社區(qū)中進(jìn)行有針對(duì)性管理、教育和改造的工作。

在不同時(shí)期、不同的國(guó)家、不同的學(xué)者都對(duì)社區(qū)矯正的實(shí)踐提供了理論支撐，這些理論相互作用，進(jìn)一步論證了社區(qū)矯正的合理性。這些依據(jù)主要有：

（一）復(fù)歸理論

該理論認(rèn)為，所有罪犯都是可復(fù)歸的。監(jiān)獄是一個(gè)提供矯正罪犯的富有建設(shè)性的地方，而不是一個(gè)懲罰罪犯、剝奪犯罪能力的場(chǎng)所。矯正的任務(wù)包括在犯人和社區(qū)之間建立或重新建立牢固的聯(lián)系，使罪犯重歸社會(huì)生活中去，回復(fù)家庭關(guān)系，獲得職業(yè)的教育。就廣泛的意義而言，即在于為犯人在社會(huì)政治生活中獲得一席之地提供幫助。這需要發(fā)動(dòng)和改造社會(huì)及其各類機(jī)構(gòu)，將符合條件的罪犯置于正常的社會(huì)環(huán)境中，依靠社區(qū)力量教育改造罪犯，規(guī)訓(xùn)其養(yǎng)成正常的行為模式，使之順利回歸社會(huì)生活，契合了復(fù)歸理論的精神實(shí)質(zhì)。

（二）刑事補(bǔ)償理論

按照該理論，使罪犯受到懲罰的權(quán)利不屬于個(gè)人，而屬于全體公民。犯罪侵犯的除了個(gè)體的合法權(quán)益，往往還包括正常的社會(huì)關(guān)系。傳統(tǒng)的刑種可以方便地實(shí)現(xiàn)對(duì)個(gè)人的補(bǔ)償，卻難以實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)的補(bǔ)償。通過社區(qū)矯正，組織罪犯從事無(wú)償或低酬的公益勞動(dòng)，使執(zhí)行刑罰具有了社會(huì)補(bǔ)償?shù)男再|(zhì)。

（三）行刑經(jīng)濟(jì)化理論

隨著經(jīng)濟(jì)分析法學(xué)派的興起，對(duì)成本和效益的考量也被引入刑罰執(zhí)行環(huán)節(jié)。行刑經(jīng)濟(jì)化正是上述趨勢(shì)的直接反映，它要求以最小的投入獲得有效預(yù)防和控制的最大社會(huì)效益。社區(qū)矯正制度的引入，減少了監(jiān)禁人數(shù)，降低了矯正對(duì)象的重新違法犯罪率，節(jié)約了行刑成本，有效提高了行刑效益。[8]

（四）我國(guó)的理論

我國(guó)在刑罰實(shí)踐中積累形成了豐富的政策、理論，為順利實(shí)現(xiàn)社區(qū)矯正的本土化打下了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。一是科學(xué)發(fā)展觀，建設(shè)和諧社會(huì)。科學(xué)發(fā)展觀要求堅(jiān)持以人為本，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，實(shí)行統(tǒng)籌兼顧。社區(qū)矯正將符合條件的罪犯置于社區(qū)之中，調(diào)動(dòng)社會(huì)力量有針對(duì)性地對(duì)其實(shí)施矯正，有助于降低行刑成本，提高刑罰執(zhí)行效率，降低罪犯重新犯罪率，最大限度地增加和諧因素，最大限度地減少不和諧因素，有力切合了科學(xué)發(fā)展觀的精神實(shí)質(zhì)和根本要求。二是是寬嚴(yán)相濟(jì)的刑事司法政策。我國(guó)長(zhǎng)期實(shí)行教育改造罪犯的方針政策是對(duì)刑罰人道化思想的貫徹和體現(xiàn)，刑罰人道思想是我國(guó)教育改造罪犯、使之順利回歸社會(huì)成為守法公民所一貫遵循的原則。我國(guó)監(jiān)獄實(shí)行“懲罰與改造相結(jié)合、以改造人為宗旨”的工作方針，“將罪犯改造成為守法公民”、“以改造人為宗旨”的本質(zhì)蘊(yùn)含著社區(qū)矯正的理念。三是監(jiān)獄改造社會(huì)化的原則。監(jiān)獄改造罪犯必須適應(yīng)快速發(fā)展的社會(huì)生活，就需要依靠社會(huì)力量對(duì)罪犯進(jìn)行教育改造和防范，在其回歸社會(huì)前后，都要堅(jiān)持社會(huì)化的原則。社區(qū)矯正為罪犯提供了親自接觸社會(huì)、適應(yīng)社會(huì)的機(jī)會(huì)，能使他們逐步重新參與社會(huì)、順利回歸社會(huì)，鞏固刑罰執(zhí)行的效果。

二 我國(guó)社區(qū)服刑人員社區(qū)矯正的現(xiàn)狀及面臨的現(xiàn)實(shí)困境

（一）法律制度存在缺陷

一是有關(guān)法律規(guī)范內(nèi)容有缺失、依據(jù)欠完整。目前，社區(qū)矯正面臨缺乏完整、詳細(xì)的法律規(guī)范的引導(dǎo)和規(guī)制等一系列法律障礙問題。例如，刑法與刑事訴訟法規(guī)定的社區(qū)矯正的執(zhí)行主體是公安機(jī)關(guān)或者罪犯所在單位或者基層組織。但是兩院兩部的通知卻明文規(guī)定：“司法行政機(jī)關(guān)要牽頭組織有關(guān)單位和社區(qū)基層組織開展社區(qū)矯正試點(diǎn)工作。”刑事法典和有關(guān)司法解釋（姑且認(rèn)為兩院兩部的通知是司法解釋）的沖突，會(huì)導(dǎo)致司法實(shí)踐部門的無(wú)所適從和社區(qū)矯正工作的混亂。在實(shí)踐中，類似這樣的情況還有不少。二是目前的法律規(guī)范沒有統(tǒng)一可以執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)前，在我國(guó)境內(nèi)，開展社區(qū)矯正工作的情況大致有三種：即第一批試點(diǎn)省市，第二批試點(diǎn)省市和尚未列入國(guó)家總體試點(diǎn)計(jì)劃而根據(jù)本省實(shí)際私下進(jìn)行社區(qū)矯正探索的省份。由于各地社區(qū)矯正試點(diǎn)工作開展的很不平衡，啟動(dòng)的時(shí)間有早有晚，試點(diǎn)范圍有大有小，規(guī)范程度有高有低，導(dǎo)致各地社區(qū)矯正試點(diǎn)工作在總體規(guī)劃、方案設(shè)計(jì)、方法步驟、量化指標(biāo)、評(píng)估體系等各方面分析研究和部署安排針對(duì)性和指導(dǎo)性不強(qiáng)，各自為政，這對(duì)全國(guó)范圍內(nèi)推行社區(qū)矯正工作帶來了困難，急需法律進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)范。三是相關(guān)法律規(guī)范的法律效力不高。由全國(guó)人大及其常委會(huì)制定的《刑法》、《監(jiān)獄法》等刑事法律雖然有涉及社區(qū)矯正的對(duì)象的規(guī)定，但是始終沒有出現(xiàn)“社區(qū)矯正”的字樣。目前，在所有社區(qū)矯正法律方面的規(guī)范中，兩院兩部的兩個(gè)《通知》具有最高的法律效力。對(duì)于這兩個(gè)《通知》屬于什么性質(zhì)的法律文件或者法律規(guī)范，學(xué)界一直意見不一。筆者認(rèn)為，這兩個(gè)《通知》不是司法解釋，也不是部門規(guī)章。而且由不同性質(zhì)、不同層次的機(jī)關(guān)聯(lián)合發(fā)布法律文件，其本身即屬于缺乏法律依據(jù)的行為。[9]由于我國(guó)現(xiàn)行的指導(dǎo)社區(qū)矯正試點(diǎn)的規(guī)范性文件法律層級(jí)效力太低，缺乏足夠的權(quán)威性，因而受到國(guó)家立法絕對(duì)保留原則的質(zhì)疑，不利于司法機(jī)關(guān)之間就社區(qū)矯正工作的相互配合，不利于對(duì)社區(qū)矯正人員的制約，不利于社區(qū)矯正制度的貫徹實(shí)施。四是缺乏社區(qū)矯正法律監(jiān)督的具體規(guī)定，人民檢察院的監(jiān)督工作很難落實(shí)。反腐倡廉的實(shí)踐表明：權(quán)力缺乏監(jiān)督，必然導(dǎo)致腐敗。我國(guó)是“一府兩院”的政治模式，行政權(quán)、審判權(quán)和監(jiān)督權(quán)分別由政府、法院和檢察院行使。同時(shí)，《憲法》也規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)是國(guó)家法律的監(jiān)督機(jī)關(guān)。因此，作為刑罰執(zhí)行活動(dòng)的社區(qū)矯正，對(duì)其進(jìn)行法律監(jiān)督是人民檢察院的一項(xiàng)重要工作。但是目前法律對(duì)檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督只做了比較寬泛的規(guī)定，即在《關(guān)于開展社區(qū)矯正試點(diǎn)工作的通知》中規(guī)定“人民檢察院要加強(qiáng)法律監(jiān)督，完善刑罰執(zhí)行監(jiān)督程序，保證社區(qū)矯正工作依法、公正地進(jìn)行。人民檢察院依據(jù)職權(quán)參與社區(qū)矯正。”這項(xiàng)規(guī)定內(nèi)容不夠具體，操作性不夠強(qiáng)，人民檢察院的監(jiān)督工作很難落實(shí)到位。[10]P83

（二）社區(qū)矯正主體不明

我國(guó)現(xiàn)行《刑法》第85、76條規(guī)定：“在假釋考驗(yàn)期限內(nèi)，由公安機(jī)關(guān)予以監(jiān)督”，“在緩刑考驗(yàn)期內(nèi)，由公安機(jī)關(guān)考察，所在單位或基層組織予以配合”；《刑事訴訟法》第217、214、218條規(guī)定，“被判處管制的犯罪分子，由公安機(jī)關(guān)執(zhí)行”，“監(jiān)外執(zhí)行……由居住地公安機(jī)關(guān)執(zhí)行”，“緩刑罪犯，由公安機(jī)關(guān)交所在單位或基層組織予以考察”，“管制、剝奪政治權(quán)力……由公安機(jī)關(guān)執(zhí)行”，若罪犯在假釋中違反規(guī)定，由“公安機(jī)關(guān)提請(qǐng)法院審核裁定”。可見，除執(zhí)行緩刑時(shí)公安機(jī)關(guān)將罪犯交所在單位或基層組織考察尚有法律依據(jù)外，公安機(jī)關(guān)是非監(jiān)禁刑的執(zhí)行機(jī)關(guān)。[11]但兩高和兩部聯(lián)名下發(fā)的文件卻規(guī)定，由司法行政機(jī)關(guān)牽頭組織有關(guān)單位和社區(qū)基層組織開展社區(qū)矯正工作，街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所具體承擔(dān)社區(qū)矯正的日常管理工作，公安機(jī)關(guān)配合。互相沖突的法律文件直接造成社區(qū)矯正的執(zhí)法主體不明確。[12]P109具有執(zhí)法主體身份的派出所基本上已經(jīng)脫離了社區(qū)矯正的日常管理工作，只是根據(jù)國(guó)家現(xiàn)有的法律的規(guī)定，參與一些與執(zhí)法相關(guān)的法律程序上的事務(wù)。而沒有執(zhí)法主體身份的司法所工作人員和社會(huì)工作人員卻在管理社區(qū)矯正的日常工作，這種狀態(tài)常常會(huì)導(dǎo)致實(shí)施社區(qū)矯正工作的人員無(wú)法全方位的投入到社區(qū)矯正工作中，形成矯正工作效率的低下，影響矯正工作的效果。同時(shí)，為了符合現(xiàn)有的法律規(guī)定，盡管社區(qū)矯正工作主體是司法所領(lǐng)導(dǎo)下的社區(qū)矯正工作小組，從事具體矯正工作的是各類社會(huì)工作人員，但有關(guān)司法事項(xiàng)都必須通過公安機(jī)關(guān)派出所來進(jìn)行，這不僅增加了程序上的煩瑣，而且勢(shì)必形成一種不合理的現(xiàn)象：矯正主體無(wú)權(quán)決定，決定主體不參與矯正。因此，許多地方監(jiān)管對(duì)象處于失控境地，脫管現(xiàn)象嚴(yán)重，社區(qū)矯正工作流于形式，基本處于無(wú)序的管理狀態(tài)，對(duì)社會(huì)穩(wěn)定造成嚴(yán)重威脅；作為社區(qū)矯正日常工作主體的司法行政機(jī)關(guān)，只能對(duì)刑釋解教人員進(jìn)行安置幫教，而對(duì)非監(jiān)禁性服刑人員的監(jiān)管矯正并無(wú)法律授權(quán)，想管也管不了。這是因?yàn)樗痉ㄐ姓C(jī)關(guān)不屬于公安機(jī)關(guān)，沒有監(jiān)督權(quán)和考察權(quán)，這樣一來，對(duì)社區(qū)矯正工作主體的工作形成了諸多不必要的限制，對(duì)其性質(zhì)定位非常尷尬，也在某種程度上限制了社區(qū)矯正組織職能的發(fā)揮，給社區(qū)矯正對(duì)象的接收及審批機(jī)關(guān)與社區(qū)矯正組織在其它環(huán)節(jié)的銜接上造成不便。[13]

（三）機(jī)構(gòu)人才嚴(yán)重缺位

目前，我國(guó)社區(qū)矯正工作存在管理上方法簡(jiǎn)單，缺乏感召力和親和力，缺少行之有效的人性化的工作手段，缺失具有個(gè)性化的科學(xué)的矯正方案。而這些都與機(jī)構(gòu)和人才缺位分不開。社會(huì)矯正主要有兩個(gè)工作職責(zé)：一是對(duì)罪犯進(jìn)行監(jiān)督，為社區(qū)公眾提供安全保護(hù)；二是對(duì)罪犯進(jìn)行矯治和提供幫助，包括給他們提供咨詢、進(jìn)行更新，為他們重新適應(yīng)社會(huì)做好充分準(zhǔn)備。社區(qū)矯正工作人員肩負(fù)改造服刑人員的社會(huì)重任，如果沒有專門的職業(yè)資格衡量，矯正效果勢(shì)必難以保證。西方發(fā)達(dá)國(guó)家在實(shí)施社區(qū)矯正制度時(shí)，一般都要建立專門的社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)，配置專門的社區(qū)矯正人員。[14]P135從目前我國(guó)社區(qū)矯正的實(shí)際操作情況來看，執(zhí)行機(jī)構(gòu)和專業(yè)人才缺乏的問題均較為嚴(yán)重。例如，根據(jù)《刑法》、《刑事訴訟法》的有關(guān)規(guī)定，公安機(jī)關(guān)派出機(jī)構(gòu)具體負(fù)責(zé)執(zhí)行工作，但目前，公安機(jī)關(guān)派出機(jī)構(gòu)實(shí)際上只能做到三件事：一是嚴(yán)格材料接轉(zhuǎn)手續(xù)，仔細(xì)檢查出獄證明、釋放或者解除勞教證明，并列入重點(diǎn)人口管理范疇；二是嚴(yán)格內(nèi)勤入戶登記；三是建立監(jiān)控檔案，上報(bào)公安分局和檢察院。盡管“兩院兩部”的《通知》、《意見》將執(zhí)行職責(zé)轉(zhuǎn)給了司法行政機(jī)關(guān)（具體為司法所），但仍未解決機(jī)構(gòu)和人員缺位的問題。一方面，各地司法所力量有限，單靠自身力量難以有效實(shí)施具體的社區(qū)矯正措施；另一方面，志愿者等社會(huì)力量的介入嚴(yán)重不足，工作上流于形式，尚未形成規(guī)范、有效的工作機(jī)制。如果按照西方發(fā)達(dá)國(guó)家的標(biāo)準(zhǔn)，我國(guó)對(duì)社區(qū)矯正的真正執(zhí)行實(shí)際上尚未開始。同時(shí)，社區(qū)矯正人員還存在綜合素質(zhì)不強(qiáng)、專業(yè)水平不高以及缺乏統(tǒng)一規(guī)范的選任標(biāo)準(zhǔn)等問題。[8]同時(shí)，我國(guó)的社區(qū)矯正隊(duì)伍缺少專業(yè)的矯正人員，現(xiàn)有工作人員的法律知識(shí)、專業(yè)水平和工作能力與社區(qū)矯正工作的要求尚有較大的差距，特別是心理醫(yī)生、教育工作者等專業(yè)人員相當(dāng)匱乏，而且目前既能夠開展社會(huì)工作又熟悉法律知識(shí)的社區(qū)司法“義工”十分稀少。

（四）重刑思想影響較深

民眾觀念的保守和滯后也制約著社區(qū)矯正的發(fā)展。在一般民眾當(dāng)中，傳統(tǒng)的重刑主義思想、同態(tài)復(fù)仇觀念和機(jī)械的社會(huì)正義觀仍然擁有很強(qiáng)的影響力。[15]P69一些人往往將社區(qū)矯正與“放虎歸山”、放任自流聯(lián)系在一起（如果社區(qū)矯正措施落實(shí)不到位，此種情況確有出現(xiàn)的可能）。雖然社區(qū)矯正人員目前的重新違法犯罪率較低，但這是建立在社區(qū)矯正比率很低基礎(chǔ)上的。如果大規(guī)模推廣導(dǎo)致重新違法犯罪率出現(xiàn)波動(dòng)，民眾的質(zhì)疑和指責(zé)將大大削弱社區(qū)矯正的民意基礎(chǔ)。從這個(gè)意義上看，轉(zhuǎn)變民眾觀念的任務(wù)還很重。[8]因此，面對(duì)刑罰輕緩化、文明化、理性化、人性化的社區(qū)矯正，讓人們?cè)诙虝r(shí)期內(nèi)接受并積極參與是有一定困難的。人們過于迷信監(jiān)禁刑的威懾功能，對(duì)于我國(guó)刑法所規(guī)定的管制、緩刑、假釋等非監(jiān)禁措施，許多百姓不能完全理解，認(rèn)為只有將罪犯關(guān)押起來，才能威懾罪犯和阻止其進(jìn)一步犯罪。“實(shí)際上，犯罪人之重返原居住社區(qū)，經(jīng)常遭到當(dāng)?shù)鼐用裰畯?qiáng)烈反對(duì)。無(wú)論對(duì)于犯罪人之恐懼（或憤怒）是否充滿著理性，老百姓大多相信居住在犯罪人之鄰里很可能再次成為受害人。”“人們把死刑以及懲罰性、嚴(yán)厲性僅次于死刑的監(jiān)禁刑當(dāng)作對(duì)付犯罪問題的首選對(duì)策，認(rèn)為只有這樣隔離排害才能保衛(wèi)社會(huì)公眾安全，而認(rèn)為非監(jiān)禁刑的懲罰性、嚴(yán)厲性都太輕，都不足以達(dá)到威懾犯罪人和降低犯罪的目的。在這種觀念的影響下，無(wú)論是決策者、立法者還是具體的辦案人員，都會(huì)把重刑、監(jiān)禁刑當(dāng)作對(duì)付犯罪的最主要手段，而忽略或者根本不愿意考慮和使用非監(jiān)禁刑處理刑事案件。”[16]刑罰觀念的落后，人們對(duì)于社區(qū)矯正的不理解，嚴(yán)重制約了我國(guó)社區(qū)矯正的發(fā)展。

三 完善我國(guó)社區(qū)矯正制度的幾點(diǎn)建議

（一）建立健全社區(qū)矯正的法律制度

加強(qiáng)我國(guó)社區(qū)矯正的法律制度建設(shè)，是社區(qū)矯正工作實(shí)踐的需要，也是實(shí)現(xiàn)社區(qū)矯正工作規(guī)范化、法制化的要求。完善我國(guó)社區(qū)矯正法律制度可以分“三步走”：第一步，對(duì)刑法和刑事訴訟法進(jìn)行適當(dāng)?shù)男抻啠谄渲醒a(bǔ)充有關(guān)社區(qū)矯正的實(shí)體和程序內(nèi)容；第二步，制定專門化、規(guī)范性的《中華人民共和國(guó)社區(qū)矯正法》；第三步，將社區(qū)矯正法和監(jiān)獄法相整合，形成統(tǒng)一的刑事執(zhí)行法。具體如下：首先，在刑事訴訟法和刑法中對(duì)社區(qū)矯正作出簡(jiǎn)單的規(guī)定。刑事訴訟法和刑法都是基本的刑事法律，與社區(qū)矯正工作有著十分密切的聯(lián)系。在刑法中可以以一個(gè)專門修正案的形式，對(duì)刑種、刑罰適用、刑罰執(zhí)行等與社區(qū)矯正相關(guān)的部分作出修改。在刑事訴訟法中從刑事程序上增加有關(guān)社區(qū)矯正的內(nèi)容。對(duì)刑事訴訟法和刑法修改，增加社區(qū)矯正的規(guī)定，不僅能夠改變社區(qū)矯正試點(diǎn)工作法律依據(jù)不足的狀況，也是目前解決社區(qū)矯正法律問題的最快速、最有效的立法方式。今后，這部分內(nèi)容也是整個(gè)社區(qū)矯正法律制度的一部分。其次，制定社區(qū)矯正的專門法律——《中華人民共和國(guó)社區(qū)矯正法》。社區(qū)矯正是一項(xiàng)綜合性的社會(huì)系統(tǒng)工程，涉及公安、檢察、法院、監(jiān)獄、民政、勞動(dòng)等多個(gè)部門，同時(shí)還需要社會(huì)團(tuán)體和民間組織的協(xié)助，組織協(xié)調(diào)如此廣泛的社會(huì)部門開展社區(qū)矯正工作，一般的行政文件是難以勝任的。就是刑法修正案或者刑事訴訟法修正案也都不可能解決在社區(qū)矯正工作中面臨的大量法律問題。所以，制定一部專門予以規(guī)范社區(qū)矯正工作的《社區(qū)矯正法》，不僅是現(xiàn)實(shí)的緊迫需要，同時(shí)也是社區(qū)矯正長(zhǎng)期發(fā)展的根本保障。其三，制定統(tǒng)一的刑事執(zhí)行法。制定統(tǒng)一的刑事執(zhí)行法，目的是整合社區(qū)矯正和監(jiān)獄法的內(nèi)容。1994年我國(guó)頒布了監(jiān)獄法后，刑事實(shí)體法、刑事訴訟法、刑事執(zhí)行法三大刑事法律并存的局面初步形成，但是三者的協(xié)調(diào)狀態(tài)并沒有形成。突出的問題在于還沒有一部統(tǒng)一的刑事執(zhí)行法。而監(jiān)獄法僅僅明確了我國(guó)監(jiān)獄矯正的各項(xiàng)規(guī)定，而獄外行刑或者說社區(qū)矯正長(zhǎng)期缺乏法律規(guī)制。簡(jiǎn)言之，作為近期的立法目標(biāo)，應(yīng)該制定出與監(jiān)獄法具有同等地位的社區(qū)矯正法。而從長(zhǎng)遠(yuǎn)角度來看，應(yīng)當(dāng)將監(jiān)獄法、社區(qū)矯正法以及其他相關(guān)內(nèi)容加以整合，制定出統(tǒng)一的刑事執(zhí)行法，徹底解決刑事執(zhí)行立法規(guī)格低、刑事執(zhí)行法律體系不完善的問題，使之成為與刑法、刑事訴訟法并行的一部刑事基本法律。[16]最后，完善我國(guó)社區(qū)矯正的法律監(jiān)督機(jī)制。為保障社區(qū)矯正執(zhí)法的公平公正，人民檢察院應(yīng)當(dāng)介入其中，更好地發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)對(duì)于刑罰執(zhí)行的監(jiān)督作用。要完善社區(qū)矯正法律監(jiān)督制度，加強(qiáng)對(duì)社區(qū)矯正各個(gè)環(huán)節(jié)的監(jiān)督，預(yù)防司法腐敗。為此，應(yīng)在各級(jí)人民檢察院內(nèi)部設(shè)社區(qū)矯正檢查監(jiān)督機(jī)構(gòu)，其職能是按照現(xiàn)行法律和社區(qū)矯正的規(guī)定，對(duì)各種非監(jiān)禁刑罰的決定、社區(qū)矯正的運(yùn)作、社區(qū)矯正機(jī)關(guān)及其工作人員執(zhí)行職務(wù)、社區(qū)矯正對(duì)象和被害人及社會(huì)公眾權(quán)利保障進(jìn)行檢察監(jiān)督，以確保社區(qū)矯正工作依法操作，健康發(fā)展。

（二）明確社區(qū)矯正的執(zhí)法主體和工作主體

社區(qū)矯正的執(zhí)法主體和工作主體相分離不利于社區(qū)矯正工作的開展。因此，將社區(qū)矯正的執(zhí)法主體和工作主體合二為一，創(chuàng)建統(tǒng)一的社區(qū)矯正管理機(jī)構(gòu)顯得尤為必要。我國(guó)目前尚缺乏社區(qū)矯正執(zhí)法主體和工作主體合二為一的專門機(jī)構(gòu)。西方許多國(guó)家都已成立了社區(qū)矯正主管部門，如新西蘭的國(guó)家矯正部、英國(guó)的內(nèi)政部國(guó)家緩刑局。社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)和監(jiān)獄管理部門一樣，同樣擔(dān)任著行罰執(zhí)行的功能，我們可以學(xué)習(xí)西方國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，成立專門的社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)。建議在司法部成立專門的社區(qū)矯正工作管理機(jī)構(gòu)。或者將社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)與監(jiān)獄管理機(jī)構(gòu)合二為一，成立統(tǒng)一的社區(qū)矯正工作管理部門，這樣更有利于社區(qū)矯正及監(jiān)禁矯正的有機(jī)結(jié)合。如加拿大社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)是矯正局的一個(gè)組成部分，聯(lián)邦矯正局負(fù)責(zé)對(duì)聯(lián)邦監(jiān)獄和聯(lián)邦假釋的管理，各省矯正機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)對(duì)省級(jí)監(jiān)獄和地方社區(qū)矯正工作的管理。目前，許多國(guó)家和地區(qū)均采用這一模式。[9]從我國(guó)的情況來看，公安機(jī)關(guān)的職能本身決定了它并不適合作為社區(qū)矯正的執(zhí)行機(jī)構(gòu)。理由有二：一是公安機(jī)關(guān)在刑事機(jī)構(gòu)體系中的主要功能是發(fā)現(xiàn)并制止犯罪。而社區(qū)矯正是通過對(duì)犯罪人的監(jiān)督考察，促使其履行改造期間的法定義務(wù)，注重在監(jiān)督考察的同時(shí)，使其改過自新，復(fù)歸社會(huì)。二是公安機(jī)關(guān)沒有精力管理社區(qū)矯正事務(wù)。目前我國(guó)公安機(jī)關(guān)任務(wù)繁重，無(wú)暇顧及社區(qū)服刑人員的監(jiān)督考察工作。比較而言，司法行政機(jī)關(guān)更加適合作為社區(qū)矯正的執(zhí)行機(jī)構(gòu)。從國(guó)際情況來看，世界各國(guó)的社區(qū)矯正，大部分由司法行政部門管轄。從法律分工的角度來看，社區(qū)矯正由司法行政部門作為社區(qū)矯正的執(zhí)法主體符合分工負(fù)責(zé)、相互制約的法制原則，即公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)偵查，檢察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)提起公訴，法院負(fù)責(zé)審判，司法行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)執(zhí)行。從合理配置行刑資源的角度來看，社區(qū)矯正統(tǒng)一由司法行政機(jī)關(guān)行使，可以使監(jiān)禁矯正與社區(qū)矯正兩種行刑方式相輔相成，增強(qiáng)刑罰效能，降低行刑成本。從組織網(wǎng)絡(luò)來看，據(jù)司法部公布的資料，我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)與街道一級(jí)的基層司法行政工作已經(jīng)形成了較為健全的組織體系。從實(shí)際情況來看，我國(guó)的司法行政部門長(zhǎng)期負(fù)責(zé)監(jiān)禁刑的執(zhí)行，在教育改造罪犯中積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)。[17]269

（三）建立社區(qū)矯正專門機(jī)構(gòu)和專業(yè)隊(duì)伍

社區(qū)矯正不僅是對(duì)社區(qū)服刑人員的監(jiān)督考察，而且包括對(duì)罪犯的教育和改造以及幫助和服務(wù)，工作量大、專業(yè)性強(qiáng)、涉及部門眾多，因此，要保證社區(qū)矯正工作的順利開展，亟須成立專門機(jī)構(gòu)、配備專業(yè)人員、撥付專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)。首先，應(yīng)建立專門的社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)。社區(qū)矯正作為一種非監(jiān)禁性的刑罰執(zhí)行方式，其實(shí)質(zhì)仍然是一種行刑權(quán)。行刑權(quán)就其本質(zhì)來說，是一種司法權(quán)和行政權(quán)的統(tǒng)一，理應(yīng)由司法部統(tǒng)一行使。國(guó)外多數(shù)國(guó)家都設(shè)有專門的或者相應(yīng)的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)對(duì)處于社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)中的罪犯的執(zhí)行、監(jiān)督和管理，這些機(jī)構(gòu)盡管在不同國(guó)家有不同的稱謂，但在隸屬關(guān)系上，多數(shù)國(guó)家是由司法行政部門管理，屬于司法行政部門下設(shè)的一個(gè)專門機(jī)構(gòu)。如美國(guó)的社區(qū)矯正中心即由司法部負(fù)責(zé)管理。我國(guó)可以借鑒外國(guó)的成功經(jīng)驗(yàn)，在司法部下設(shè)立與監(jiān)獄管理局平行的社區(qū)矯正局，各省、直轄市、自治區(qū)設(shè)立隸屬于司法廳的社區(qū)矯正分支機(jī)構(gòu)，統(tǒng)籌管理轄區(qū)內(nèi)的社區(qū)矯正工作，各地級(jí)市設(shè)立專職社區(qū)矯正辦公室，指導(dǎo)轄區(qū)內(nèi)的縣市區(qū)的基層社區(qū)矯正工作，縣市區(qū)設(shè)立社區(qū)矯正管理委員會(huì)具體負(fù)責(zé)社區(qū)矯正人員的工作，鎮(zhèn)（街道）司法所設(shè)立專職社區(qū)矯正人員，管理社區(qū)矯正的日常工作。其次，應(yīng)建立一支專門的社區(qū)矯正工作者隊(duì)伍。社區(qū)矯正是一項(xiàng)專業(yè)性很強(qiáng)的工作，建立一支經(jīng)過專業(yè)培訓(xùn)、掌握專門服務(wù)技能和業(yè)務(wù)知識(shí)的專業(yè)的社區(qū)矯正執(zhí)行隊(duì)伍，從而取代公安機(jī)關(guān)的地位是非常必要的，它有利于對(duì)罪犯進(jìn)行有效的監(jiān)管改造，使其不再危害社會(huì)，有利于促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定。同時(shí)，加強(qiáng)社區(qū)矯正工作者隊(duì)伍建設(shè)，全面開展社區(qū)矯正工作，是貫徹落實(shí)寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策的需要，是提高罪犯教育改造質(zhì)量的需要，是推進(jìn)司法體制和工作機(jī)制改革的需要。為此，必須探索出一條高效的社區(qū)矯正專業(yè)隊(duì)伍選拔制度，將懂專業(yè)、有能力、責(zé)任心強(qiáng)的優(yōu)秀人才吸納到社區(qū)矯正工作隊(duì)伍中來，保證社區(qū)矯正所需的人員力量和社區(qū)矯正工作者的基本素質(zhì)和能力水平，并以基層司法機(jī)構(gòu)為依托，各個(gè)政府職能部門相互配合，廣泛利用社會(huì)工作者和社會(huì)志愿者，使社區(qū)矯正和各項(xiàng)制度規(guī)定得到真正的落實(shí)。[18]P176社區(qū)矯正工作者除了要懂得犯罪學(xué)、刑罰等法律專業(yè)知識(shí)外，還要懂得心理學(xué)和社會(huì)學(xué)知識(shí)。因此，應(yīng)建立一整套的培訓(xùn)和教育機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)社區(qū)矯正工作人員的素質(zhì)培訓(xùn)，切實(shí)提高他們?cè)诜芍R(shí)、矯正監(jiān)管、談話教育、心理疏導(dǎo)、組織協(xié)調(diào)、危機(jī)管理、突發(fā)事件預(yù)防等方面的能力和水平，使社區(qū)矯正工作者在專業(yè)知識(shí)、工作能力和綜合素質(zhì)等方面與社區(qū)矯正工作的需求齊驅(qū)并進(jìn)，保證社區(qū)矯正工作實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)。[19]

（四）加強(qiáng)社區(qū)矯正的正面宣傳

我國(guó)自古就有“治亂世用重典”的思想，長(zhǎng)期以來，一直比較看重監(jiān)禁刑，忽視社區(qū)矯正的作用，不少群眾受傳統(tǒng)“報(bào)應(yīng)刑思想”的影響也較深；有的黨政領(lǐng)導(dǎo)對(duì)開展社區(qū)矯正工作也有顧慮，怕影響穩(wěn)定；社區(qū)服刑人員也未必了解、配合社區(qū)矯正工作。而這些都關(guān)系到社區(qū)矯正工作能否順利進(jìn)行。因此，全面試行社區(qū)矯正工作，要堅(jiān)持正確輿論導(dǎo)向，以正面宣傳為主，進(jìn)一步探索有效的宣傳手段和途徑，加大宣傳教育力度，努力提高廣大干部群眾對(duì)社區(qū)矯正的知曉率，認(rèn)同度。廣泛宣傳中央、省、市、縣關(guān)于社區(qū)矯正工作的決策部署，宣傳社區(qū)矯正工作在維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定、完善刑罰執(zhí)行制度等方面的積極作用。在觀念上，我們必須改變重刑主義和刑罰萬(wàn)能的思想，在全社會(huì)樹立文明刑罰的理念，培育社區(qū)矯正健康發(fā)展的土壤。對(duì)于決策者、立法者和司法者而言，應(yīng)當(dāng)真正確立“寬嚴(yán)相濟(jì)”的刑罰理念，慎用監(jiān)禁刑。除那些對(duì)社會(huì)危險(xiǎn)性較大的犯罪人適用監(jiān)禁刑外，其他的一些罪犯則應(yīng)把他們放在社會(huì)上改造。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)充分利用平面媒體、電視廣播、電子網(wǎng)絡(luò)等形式，大張旗鼓地宣傳社區(qū)矯正工作的好做法、好經(jīng)驗(yàn)和好典型。創(chuàng)新宣傳形式，注重宣傳效果，讓社會(huì)更加了解、關(guān)心、支持、參與這項(xiàng)工作，共同創(chuàng)造一個(gè)有利于罪犯改造、促使其順利回歸社會(huì)的環(huán)境。具體而言，我們要打消人民群眾的顧慮，對(duì)于人民群眾的不理解和不支持，要注重對(duì)社區(qū)矯正工作的正面宣傳，從思想觀念上消除人民群眾對(duì)這一刑罰執(zhí)行方式的顧慮。在宣傳時(shí)，可以向群眾講清楚社區(qū)矯正的對(duì)象是經(jīng)過司法部門按照嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)予以篩選和鑒別，已經(jīng)不具有社會(huì)危害性的罪犯，而且是在社區(qū)矯正組織的嚴(yán)密監(jiān)控下執(zhí)行刑罰的。如果服刑人員在社區(qū)矯正過程中，有違反社區(qū)矯正制度的行為，如危害小區(qū)居民的生活秩序、脫逃等情況，那么就要執(zhí)行監(jiān)禁矯正的刑罰措施。當(dāng)然，在宣傳時(shí)，應(yīng)當(dāng)實(shí)事求是，不宜夸大宣傳，要切合實(shí)際，以人民群眾能夠接受的方式做好思想工作。

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1673-2219（2011）09-0088-05

2011－06－10

胡海（1963－），男，湖南長(zhǎng)沙人，湖南行政學(xué)院法學(xué)教研部教授、副主任，衡陽(yáng)市石鼓區(qū)人民政府副區(qū)長(zhǎng)，主要研究方向?yàn)樾姓▽W(xué)。

（責(zé)任編校：張京華）