促進農業發展方式轉變的財政政策思考①

李松森,袁偉良

(東北財經大學財政稅務學院/地方財政研究中心,遼寧 大連 116025)

促進農業發展方式轉變的財政政策思考①

李松森,袁偉良

(東北財經大學財政稅務學院/地方財政研究中心,遼寧 大連 116025)

加強農業基礎地位,發展現代農業,建立以工促農、以城帶鄉長效機制,形成城鄉經濟社會發展一體化新格局,是黨的“十七大”提出的重要戰略任務。發展現代農業,實現農業發展方式的轉變,對于保證整個國民經濟的健康快速發展和社會的穩定,具有重要的意義。本文闡述了農業經濟結構調整的意義,分析了農業結構調整的現狀、面臨的困難及要達到的目標,提出了促進農業經濟發展方式轉變的財政政策建議。

農業發展方式;財政政策

一、問題的提出

2007年中央“一號文件”《中共中央國務院關于積極發展現代農業扎實推進社會主義新農村建設的若干意見》指出:“積極發展現代農業,扎實推進社會主義新農村建設,是全面落實科學發展觀、構建社會主義和諧社會的必然要求,是加快社會主義現代化建設的重大任務”[1]。2010年中央“一號文件”《中共中央國務院關于加大統籌城鄉發展力度進一步夯實農業農村發展基礎的若干意見》指出:“把發展現代農業作為轉變經濟發展方式的重大任務”[2]。當前,我國正處在經濟發展方式轉變的重要時期。工業化在加速發展,城鎮化水平在快速提高,但農業還比較薄弱。隨著國內外經濟形勢變化對農業發展的影響越來越大,對農業基礎性支撐作用的要求越來越高,必須進一步強化農業基礎地位,加快推進農業發展方式轉變。只有加快推進農業發展方式轉變,才能不斷破解農業發展面臨的矛盾和難題,提升農業產業的質量、效益和競爭力,為國民經濟平穩較快發展提供強力支撐[3]。農業經濟結構調整作為轉變農業經濟發展方式的重要內容,對加快農業經濟發展方式轉變具有決定性意義。農業經濟結構是一個多層次的復合系統,它是指農村產業之間、產業內部各層次之間及其產業各層次內部的相互關系的結構,包括農村三次產業之間、產業內部各部門之間、部門內部各項目之間、項目中各產品之間的關系。農業結構調整就是對農業、農村工業和農村服務業三者之間互不協調的狀況進行改變,同時改變其各行業內部的關系[4]。調整農業經濟結構是轉變農業經濟發展方式的重要內容,對加快農業經濟發展方式轉變具有決定性意義。調整農業經濟結構,發展現代農業,是提高土地產出率、資源利用率和農業勞動生產率的客觀要求,是增強農業抗風險能力、國際競爭能力和可持續發展能力的重大舉措。

二、農業結構調整的現狀及面臨的困難

1.農業結構調整的現狀

(1)農業結構調整處于起步階段。改革開放以來,我國農業內部結構出現了較大變化,以種植業為主的農業產業結構開始向種植業、林業、牧業和漁業綜合發展的方向轉化,以糧食作物為主的種植業結構開始向糧食作物、經濟作物和飼料作物全面發展的方向轉化,糧食作物內部結構也得到了較好的調整。

20世紀90年代中期以來,我國農產品供求形勢發生了重大變化,農業發展進入一個新的發展階段。中央適時地做出了對農業和農村經濟結構實行戰略性調整的重大決策。從各地的實行情況來看,近幾年我國農業結構調整已經取得了一些階段性的成果。但總體上講,農業結構的戰略性調整還屬于起步階段,農業結構性矛盾仍比較突出。主要表現是:農產品品種不豐富,質量不高,優質品率較低,不能滿足國內外市場的需求;農產品加工轉化率低,附加值不高,農業經濟效益比較低;產業發展不均衡,種植業特別是糧食作物生產在農業中所占比重偏大,第一產業在整個農村經濟中的比重偏高;產業結構雷同,不同區域比較優勢得不到充分發揮;對國際農產品市場的變化反應不夠敏銳,缺乏在國際市場有競爭力的主導產品等。

(2)農業結構調整不平衡。農業結構調整不平衡,主要表現為以下兩個方面:一是農業結構調整在區域內、產業間、產品間有較大范圍的同構性。由于掌握的市場信息不充分,導致決策失誤。小規模經營的農戶普遍存在從眾心理,農業生產一哄而上、一哄而下的現象比較普遍。區域、產業、產品結構相同,供求關系不確定,價格失真,導致農業經濟運行出現波動和供求關系的不平衡。二是農業結構調整進展不平衡,有的地方政府思路清晰,措施得力,開始初見成效;有的地方卻在等待觀望,方向不明。究其原因,除了認識上的問題,也存在投入、市場政策等多方面的問題。

(3)產業化經營水平低。農業結構調整能否取得成功,與農業的經營方式有很大關系。小規模、分散狀態的農業生產經營,形成了千家萬戶面對市場的局面。如果缺乏有效的中介組織提供各類服務,結構調整很難取得成功。因此,產銷一體化,農業產業化經營是農業結構調整順利進行的有效途徑。但現實情況是,由于信息、市場、資源和交通等多方面因素影響,很多地方還沒有真正實現農業產業化。缺乏龍頭企業的帶動,產業化經營的多種形式無法體現,沒有形成規模化經營,或不存在市場帶動的條件。特別是地方政府在指導農業生產發展方面沒有明確思路,重視生產,忽視流通,只顧生產技術,不懂市場規律,生產與流通、加工脫節。這種現象在蔬菜、水果等季節性強、保鮮程度要求高的產品生產、流通方面表現最為突出,客觀上影響了農民進行結構調整的積極性。

2.農業結構調整面臨的困難

(1)農產品市場有效需求不足。國際國內農產品市場需求變化,使農業產業專業化經營和優勢特色農業產業發展面臨較大的產品品種轉換壓力。國際金融危機對國際國內農產品市場的影響表現為對農產品需求的減少,除了在需求數量出現萎縮外,對農產品品種結構的需求也發生了變化。由于購買力萎縮,對消耗大量資源的高檔農產品的需求降低,并直接導致該類農產品價格下降。農產品市場需求的變化要求我國農產品品種及品質必須符合市場需求,如果不能通過加強管理來有效降低成本和價格,那就必須重新調整產品結構,轉而發展和生產適應市場需求的新的農產品。如果不能及時做出調整,我國農業產業專業化和優勢特色農業產業的發展將出現停滯甚至倒退的情況。

(2)農業產業結構調整所需資本投入不足。信貸市場萎縮導致農村信貸供給能力進一步下降,農業產業結構調整所需資本投入面臨更大困難。在我國,農村信貸市場不健全,農村信貸體系功能缺失情況嚴重,農業產業在結構調整中始終面臨較大的資金缺口壓力,而金融危機導致的信貸市場萎縮會對農村信貸市場造成更大的沖擊。農業是高自然風險、高市場風險和低收益的產業,商業銀行在呆賬率可能上升的壓力下,會將業務重點轉向安全性好、收益率高的項目,對農業產業結構調整的支持力度可能將大幅度降低,這將對我國農業產業在結構調整中實現產業模式向資本密集型的轉變造成嚴重阻礙。

(3)農業產業結構調整中科技支撐不足。市場對農產品品種結構的變化對我國農業科技體制與機制的市場化反應能力提出了新的要求。農業科技是農業產業結構調整的重要支撐。就目前來講,我國農業科技在投入、研發與成果轉化等方面的體制和機制與農業產業的市場化發展還不能完全適應,這是造成我國農業產業結構調整中科技支撐不足的主要原因之一。農業科技的投入與研發處于相對獨立的環節,而處于市場前沿的農業生產主體對農業科技成果的應用還處于相對被動的狀態,農業科技的投入研發不能及時反映市場需求的變化。如果農業科技部門不能對這種變化做出合乎市場規律的判斷和反應,不僅將造成科技投入的浪費,同時也將降低農業產業主動應對金融危機的結構調整能力。

(4)農民工就業供求矛盾突出。農民工返鄉將對農業產業結構調整實現向資本密集型的轉化形成重大壓力。農業土地的規模化經營是實現農業產業向資本密集型產業轉變的必要條件,是現代農業產業發展的基礎,是我國現階段推進農業產業結構調整的重要內容。農民工返鄉將對農村土地的集中和規模化經營造成新的困難和問題[5]。隨著金融危機向實體經濟的擴散,我國勞動密集型、外向型中小企業受到的沖擊日益嚴重,用工減少導致農民工返鄉回流明顯增多。據調查,目前沿海發達地區農民工總數比上年減少7%—8%,農民工就業供求矛盾突出。這不僅將直接影響農民靠務工增收,還可能引發農村土地承包糾紛,從而對農業產業結構調整中的農村土地經營規模化發展形成嚴重阻礙。

(5)對結構調整的認識不到位。雖然新一輪農業結構調整已經開始起步,調整力度逐步加大,但有些地方對結構調整的重要意義認識還不夠。對農業結構調整的認識還局限在農業內部,還是過去那種糧食和經濟作物面積、產量的增減。而對通過結構調整,促使農業資源的優化配置,更加充分合理利用農業勞動力,促進農村二三產業發展,繁榮城鄉經濟,加快農村城市化步伐等一系列深層次問題思考不多。尤其是還沒有認識到新一輪結構調整不僅要促使農業資源的優化配置,著眼于切實增加農民收入,更應立足于為農業和農村經濟發展開拓新的領域,促使農業與國民經濟的協調發展。此外,一些基層干部在指導農業結構調整方面,仍停留在一般號召上,缺乏具體的、實質性的推進,工作方法簡單。

三、農業經濟結構調整的目標

根據我國農村經濟的現實情況和長遠發展需要,農業經濟結構調整的戰略目標應當是:建立能夠為國民經濟提供穩固基礎、符合農業產業發展規律、農業生產布局和結構合理、生產社會化程度高、產權關系清晰、管理方法科學、促進農民持續增收的現代農業。

1.農業發展科技化

現代農業是以農業科技進步與創新為有力支撐的農業。發展現代農業,必須廣泛應用現代科學技術。通過大力推進農業科技進步與創新,促進由主要依靠經驗向主要依靠科學技術進行農業生產;通過現代科學技術在農業的廣泛推廣,提高農業科技對農業發展的貢獻率;通過建立健全農業科技推廣體系、動植物防疫體系、農產品質量安全監測體系,提高農產品的科技含量;通過加強農業科技培訓,提高農民的科技文化素質,增強農業生產的科學性,實現由傳統農業向科技農業的轉變。

4 預后較好，通常在3～4歲后逐漸停止發作，部分寶寶由毛細支氣管炎衍變而來，10%～20%轉變為哮喘。

2.農業生產機械化

現代農業是以現代工業提供的生產資料為主要生產工具的農業。確保糧食作物和經濟作物等農產品的有效供給,促進農民收入大幅提高,是發展現代農業的主要目標。發展現代農業,必須把經濟效益和社會效益結合起來。從這個角度講,現代農業意味著:堅持高產、優質、高效并重,農業綜合生產能力明顯增強;農業經濟效益顯著提高,農民收入持續增長;農產品產量大幅增加,農產品有效供給得到有力保障。而要實現這一目標,必須堅持大規模機械化生產的方向。通過現代機械在農業的廣泛應用,改善和提高農業物質技術裝備水平,迅速提高農業勞動生產率;通過采用現代生產工具和技術,降低生產成本、增加產量、提高效益,實現由粗放型農業生產向集約型農業生產的轉變。

3.農業經營規模化

現代農業是以大規模專業化協作生產為特征的農業。大規模專業化協作生產是提高農業規模經濟效益的必然選擇。通過發展規模化種植業和養殖業,將分散在各家各戶的耕地連片耕種,既可以有效利用耕地資源,又可以節省人力和物力資源。實現現代大農業生產經營,可以在生產成本和經濟效益等方面有力克服低效農業的弱點,提高農業的規模化程度,提高農業規模經濟效益,實現農業由農戶小生產向專業化協作大生產的轉變。

4.農業資源節約化

現代農業是合理利用和節約資源的農業。它要求合理配置農業資源,通過實施農業基地建設項目、中低產田改造項目、現代農業示范區建設等科技項目,充分利用有限的耕地、森林、草場等資源;通過加大農業科技開發力度,有效保護耕地資源和淡水資源,提高農業資源和農產品綜合利用水平,實現資源消耗減少與產出效益提高的統一。

5.農業生態平衡化

現代農業是促進生態平衡的農業。它要求農副產品和廢棄物能源化、資源化利用程度得到明顯提高,科學使用農業化學投入品,農業污染得到有效治理,實現農業生產和農民生活與農村環境的和諧。即通過發展特色農業、科技農業和環保農業,促進農業生產發展、農民生活質量提高、生產生活環境改善,實現農業生態效益和社會效益的統一。

6.農業產品特色化

現代農業是能夠滿足市場需求的農業。市場需求是發展現代農業的巨大動力。發展現代農業,應從國際國內兩個市場需求出發,以最大滿足消費者的需求為出發點,生產適應消費者多樣化、優質化需求的農產品。從這個角度講,現代農業意味著:農業區域優勢發揮和市場需求得到有效結合,特色農產品生產與供給與消費者多樣化的需求相結合,形成農產品進入國內外兩個市場的流通營銷體系和能力,以及應對農業國際化競爭和挑戰的較強實力。因此,現代農業的一個重要特征是農業產品生產和供給的特色化,即通過發展綠色農業、休閑農業、工廠化農業、名優產品農業、觀光農業、立體農業和訂單農業,滿足消費者的多樣化需求,實現以特色農業優化農產品結構。

7.農業布局合理化

現代農業是布局合理、特色鮮明、發展協調的農業。它要求把優化區域布局和農業經濟結構調整作為發展現代農業的前提和基礎。農產品生產區域化、規模化、專業化水平明顯提高,地區農業優勢產業的形成、農業產業化經營的加快發展,農產品加工業結構的升級,農產品附加值的增加,將有效優化農業產業結構。因此,應當大力發展地區的優勢農業,形成名優特新農業品牌,打造不同地區各具特色的農業產業基地,形成地區農業產業優勢。實現以特色鮮明、優勢互補為特征的農業地區布局和結構。

8.農業組織企業化

現代農業是產權關系清晰、管理手段先進、管理方法科學的企業化農業。現代企業制度在農業的普遍建立,是建立現代農業的組織保證,是未來我國農業生產經營組織形式的改革方向。要建立現代農業,實現傳統農業生產方式向現代農業生產方式的轉變,必須將現代企業制度引進農業組織。

農戶家庭式組織形式和經驗式管理手段是傳統農業的典型特征。從我國農業組織發展的現狀看,農業生產組織基本上是以農戶為主體,或者以家族為主體。其低層次的產權關系、經營規模、組織形式、管理手段和管理水平,形成了對農業快速發展的制約。組建產權關系清晰、管理手段先進、管理方法科學的現代農業企業,是農業生產經營組織形式的重大變革,必將促進農業生產力的極大解放。因此,需要積極探索現代企業制度在農業的實施路徑,實現農業生產組織形式的轉換升級。

四、促進農業發展方式轉變的財政政策建議

1.轉變觀念,明確農業是國有經濟應當進入的領域

發展現代農業,為國民經濟快速發展奠定穩固基礎,確保國家糧食安全,必須增加農業投入,促進農業科技進步,增強農業綜合生產能力。在市場經濟體制下,農村生產力水平低、發展方式粗放、農民經濟實力弱、農產品競爭力小,農業收益少,使得農業生產力難以迅速提高。因此,農業是市場經濟配置資源的欠缺領域,是政府實施宏觀調控的重要領域,也是國有經濟應當進入的產業。應當立足我國農村生產力水平低、農民經濟實力弱的實際,發揮國有經濟作為政府宏觀經濟調控手段的作用,實施以國有資本帶動農民資本、促進農業發展方式轉變的國有資本運營政策。

長期以來,由于理論界片面強調國有資產的保值增值,將國有經濟定位于壟斷行業、競爭性行業和公益性行業,而將農業排除在國有經濟進入的領域之外,忽視了國有經濟作為政府宏觀經濟調控手段的作用。甚至有學者認為,農業是比較適合集體和個體經營的產業,是國有經濟應當退出的產業。因而,一些地區的國有農場、林場陸續實施了產權轉讓,出售給個體經營。機械化、現代化和規模化程度較高的現代農業生產方式讓位于傳統農業生產方式,這一做法顯然不利于傳統農業向現代農業的轉變。

農業作為整個國民經濟的基礎產業,是國家應重點支持的產業。在這一產業,國家應加大對糧食作物生產、對棉花、油料、麻類、桑柞絲、茶葉、糖料、蔬菜、煙葉、果品和藥材等重要經濟作物生產和為農業生產提供服務的農用機械制造業、化肥生產業、良種培育業和農業科技研發推廣業,以及集農產品生產、深加工、國內外銷售為一體的農業龍頭企業集團的投入和支持力度。

2.實施國有資本投入政策,促進農業科技、農用機械和優勢產業發展

投入國有資本,建立農業科學技術研發推廣公司。通過國有資本的支持,促進農業科技事業的發展。迅速提高育種、栽培、飼養、土壤改良和植保畜保等方面的農業科學技術水平和廣泛應用水平,促進農業生產由主要依靠經驗轉向主要依靠科學技術。

增加對農用機械生產企業的國有資本投入,促進現代技術在農業的應用。通過增加對拖拉機、耕耘機、聯合收割機、農用汽車、農用飛機以及林、牧、漁業中的主要機械生產企業的國有資本投入,提升農用機械科技含量。積極探索電子、原子能、激光、遙感技術以及人造衛星在農業的運用,使農業由手工畜力農具生產轉變為機械化、電子化和高科技化生產。

運用國有資本投入政策,大力支持發展農業優勢產業。切實建設一批優勢、特色、高效、安全的農產品產業基地和產業帶,促進農業向產業化、現代化和協作化發展。以各級政府國有資產經營公司為主體,通過國有資本投入支持現代農業生產發展項目,構建適應科學發展要求的農業主導產業和優勢、特色產業。重點是:發展綠色農業、休閑農業、工廠化農業、特色農業、觀光農業、立體農業和訂單農業。

3.實施國有股權投資和稅收優惠政策,帶動和支持龍頭企業發展

組建多元產權主體構成的大型農業企業集團,是農業企業發展的方向。農業龍頭企業發展,對促進農業生產過程同加工、銷售以及生產資料的制造和供應緊密結合,以現代科學技術投入促進農產品深加工企業的發展、提高農產品的附加值、實現農工貿一體化經營,以現代企業制度提升農業企業的生產能力和管理水平,以高度專業化、商品化生產方式代替“小而全”的自給自足生產方式,加快農業現代化的進程,具有重要意義。帶動和支持農業龍頭企業發展,應當加強國有股權投資政策和稅收優惠政策的支持力度。當前,要特別重視對農業龍頭企業的國有資本投入,同時實施農業企業稅收優惠政策,在增強農業企業資金實力的同時,進一步減輕其稅負。國有資本對農業的投入應當采取股份制形式,以發揮國有經濟對農業優勢產業發展的帶動引導作用。可以先將組建農業股份合作制作為過渡形式,在一些條件成熟的地方積極推行現代企業制度試點,總結經驗,逐步推廣。

4.完善財政補助政策,促進農業基礎設施建設

農業基礎設施是制約現代農業發展的薄弱環節。比較完備的農業基礎設施是發展現代農業的基本保障。財政部門應當積極實施補助政策,整合相關資金,集中投入、整體推進。財政補助政策實施的重點是:大型灌區續建配套和節水改造、大型泵站技術改造、中型灌區節水改造、丘陵山區抗旱水源建設、西南地區中小型水源工程建設、小型農田水利工程建設、農村公路建設和農村電網改造建設。通過擴大補助專項資金規模,力爭使農村基礎設施建設水平、功能作用以及管護水平得到顯著提高。通過加強農村基礎設施建設,推動小城鎮和縣域經濟發展,從而發揮其輻射周邊農村的功能。

5.采取多種財政措施,鼓勵農業投入

發展現代農業,面臨的一個重大問題就是資金投入不足,資金缺口大。導致農業科技化、機械化和規模化發展進程緩慢,農民的糧食生產積極性不高,農業比較效益低,從而導致農產品在市場競爭中處于不利地位。因此,從發展現代農業的戰略高度出發,需要加大財政政策對農業的支持力度。通過財政貼息、政策性貸款以及國債項目等財政政策手段,為農業企業和農民融資服務,彌補在農業基礎設施建設、農業科技創新、農用機械研發和特色農業發展等方面的資金缺口,更好地促進傳統農業向現代農業的轉換升級。

合理運用財政補貼、財政補助、政府擔保等政策手段,調動農民和社會投資主體增加農業投入的積極性。采取以獎代補、民辦公助、先建后補以及政府擔保等方式,建立農業投入激勵機制,引導和鼓勵社會投資主體向農業投資,努力形成多元化的農業投入格局。

完善財政補貼制度,支持農村金融、保險等服務機構建設。探索建立農村金融、保險等服務機構政策性業務虧損補貼制度,對服務于農業的金融、保險機構因執行國家發展農業政策而產生的政策性虧損,由政府提供財政補貼,調動農村金融、保險等機構服務和支持發展現代農業的積極性。

6.完善轉移支付制度,促進農業地區布局和結構優化

農業地區結構調整是發展現代農業的重要方面。發揮農業地區優勢、發展特色農業,離不開財政的支持。因此,應按照公共服務均等化和促進農業經濟結構優化的要求,進一步完善轉移支付制度,支持地方政府因地制宜、循序漸進地探索各具特色的農業現代化發展模式。筆者認為,中央對地方的轉移支付制度應以農業區域經濟結構優化為目標,將糧食作物和重要經濟作物主產區作為政策實施的重點,通過確定較高的稅收返還比例,促進重點農業地區經濟發展;地方上級政府對下級政府的轉移支付制度應以優勢農業、特色農業的發展為目標,通過實施分類管理的專項轉移支付制度,重點支持優勢農業和特色農業的產業化經營。

[1] 中共中央國務院關于積極發展現代農業扎實推進社會主義新農村建設的若干意見[R].2007-01-29.

[2] 中共中央國務院關于加大統籌城鄉發展力度進一步夯實農業農村發展基礎的若干意見[R].2010-01-29.

[3] 韓長斌.毫不動搖地加快轉變農業發展方式[J].求是,2010,(10).

[4] 陳柳欽.我國農村產業結構調整的原則與戰略措施[J].理論與現代化,2003,(3).

[5] 鐘懷宇.金融危機對中國農業產業結構的影響及調整方略[J].農業現代化研究,2009,(4).

Reflection on Fiscal Policies to Promote the Transformation Pattern of AgriculturalDevelopment

L I Song-sen,YUAN Wei-liang

(DongbeiUniversity of Finance and Economics,Dalian 116025,China)

Strengthening the position of agriculture as the foundation,developing modernization agriculture,setting up a per manentmechanism of industry promoting agriculture and urban areas helping rural areas,and forming a new pattern that integrates economic and social development in urban and rural areas are important strategic goals for mulated at the Seventeenth National Congress of the Communist Party of China.Developingmodernization agriculture and promoting the transformation of the pattern of agricultural development play a significant role to ensure healthy and rapid development of the whole national economy and social stability.Thispaper proposes the significance of economic structural adjustmentof agriculture and objectives,analyses the statusof agricultural structure adjustment,the difficulties and the goal,then put forward some suggestionsof fiscalpolicieson how to promote the transformation of the pattern of agricultural development by the government.

agriculture;transformation pattern of development;fiscal policies

F810;F321

A

1008-4096(2011)01-0049-06

(責任編輯:楊全山)

2010-11-25

遼寧省教育廳人文社會科學重點研究基地創新團隊項目“分級產權體制下地方國有資本運營戰略研究”(2006T043)

李松森(1953-),男,遼寧大石橋人,教授,博士生導師,主要從事財政理論、政策和國有資產管理等方面的研究。E-mail:lcss@dufe.edu.cn

袁偉良(1982-),男,新疆烏魯木齊人,博士研究生,主要從事財政學研究。