從公共權力的視角審視公車改革

○ 崔光勝

從公共權力的視角審視公車改革

○ 崔光勝

公車改革并不是一個新的話題，公車問題也并非是現在才呈現于公眾面前的，如果從1994年中共中央辦公廳和國務院辦公廳聯合頒發《關于黨政機關汽車配備和使用管理的規定》算起，我國公車改革已走過了17個年頭，但時至今日，公車改革困局始終沒有破解。誠然，公車問題的形成有多方面的原因，但筆者認為，公車問題的實質是公共權力的異化，即公共權力演變為私權，導致公車使用泛濫，以及公共權力演變為特權，導致公車大量地被私用，由此滋生行政腐敗。因此，公車改革的邏輯起點就是在公車配置和管理的制度安排上對公共權力進行嚴格地限制和監督，對公車腐敗實行“零容忍”。

一、公務用車的合理使用需要公共權力合理運行來保障

公務車輛是國家行政機關和社會團體用公款購買、用于公務活動的車輛，目的是為了提高辦事效率，確保黨政機關高效運行。公務車輛使用的實質是對公共權力的行使。從政府日常運作的角度來看，政府為了管理和處理好國計民生各項公共事務，需要不斷地提高處理公共事務的速度與效率，政府公務用車的配備則是提高處理公共事務的速度與效率的手段之一。公務用車制度產生的目的，是為保障國家機關單位及其公務人員正常公務活動的順利開展。這一制度不管是在計劃經濟時期，還是在當前都具有必要性。

從公共權力運行的角度來看，政府公務用車配備是公共權力運行的需要。政府及其公務人員都由民眾選舉產生，并賦予其管理公共事務的權力。公共權力是一種特殊的權力類型，是政府及其公務人員開展一切工作的基礎。統治階級或政黨想要政權鞏固、穩定，就必須正確地使用權力，特別是正確地行使公共權力，務必使公共權力朝著公共利益方向運行。否則，權力無法正常運作，合法性受到質疑，政權有可能被顛覆。為了鞏固政權，維護權力的合法性，政府及其公務人員必須正確地使用民眾賦予其的公共權力，根據不同的需要，采取現代化的通訊、交通手段，認真地、高效地管理和處理公共事務。政府公務用車的配備因為能提高公共權力運行的效率，故此，政府配置公務用車是公共權力運行的需要，是公共品按需分配的表現。

為了保證政府日常運作和公共權力的高效行使，公務人員履行公務使用公車，本屬理所當然；財政為此埋單，同樣無可厚非?，F在的問題是，公車已成為一些干部、職工謀私的工具，成為滋生腐敗的溫床；國家財政為公車支付的費用中，也形成了一個不合理支出的無底洞。由于公車在采購、維護和運行等方面都存在著比私車高得多的成本，所以同樣數量的車輛，政府實際支付了額外的高昂費用，公車的不合理消費已成為各級政府沉重的、不斷膨脹的財政負擔。

二、公車腐敗是公共權力的濫用

公共權力是國家統治和公共管理的前提和手段，公共權力是國家依法賦予的，具有強制性；公共權力在合法行使范圍內，具有權威性。我們的各級政府部門和管理公共事務的事業單位，都擁有一定的公共權力。但是公共權力是為保障公共利益設置的，把公共權力用于部門利益或一己私利，公共權力就會異化為權利主體的利益保障，從而導致公共權力失去其應有的公共性，導致了公共權力的腐敗。公共權力的異化是指公共權力的運行及結果與其本應有的性質相背離。公共權力的產生反映著公眾希望借助公共權力的公共性和服務性來為公眾服務，但當公共權力運行脫離法定軌道，出現公共權力的非公共運用時，公共權力就損害了公共利益，這種公共權力就變成了異己的權力。公車濫用問題，正是由于公共權力的歸屬不是社會成員共同所有，而是被作為私人財產為某些官員所獨有所造成的，其實質是公共權力被特權僭越。

一是公共權力僭越，逐漸演化為私權。從權力的終極根源上看，公共權力產生于人民的直接或間接授權，這是任何民主國家都不否認的基本原則。約翰·阿克頓勛爵曾提出腐敗鐵律：“權力導致腐敗，絕對權力導致絕對腐敗?！逼鋵崣嗔Σ⒉槐厝划a生腐敗，只有當權力僭越甚或畸變后，“政府管理者”就蛻變成了“政治家”，技術性的、誠實的與公正的理念被政治權術所替代。行政權力作為一種政治資本，具有能夠對社會價值進行權威性分配和再分配的功能。不論是在經濟市場還是在政治市場，行政權力主體同樣適用“經濟人”的假設，具有趨利避害的自利性。行政權力主體一旦使用權術為個人或集團謀取私利時，行政權力僭越進而畸變，尋租現象由此產生。

二是特權作用下的特殊制度安排。當前的公務用車制度能保證公務時的用車需求，但它自身存在嚴重缺陷。首先，制度內部規定不統一。在公務用車制度中，中央對公務用車的規定不詳細，而把具體規則的制定權交給了地方，各地根據本地實情制定配車、用車等方面的規定。正因為如此，各地公務用車的規定不統一，甚至跟中央的規定相背離。其次，制度內容不盡合理。公務人員既是公車消費規章制度的制定者、執行者，又是公車消費的直接受益者和監督者，因此其制定的制度本身有很大的不合理。從供給模式看，我國公車一直沿用計劃經濟下的供給制模式，由財政包攬費用，消費不計成本。從公車使用看，使用是無償的，費用一律由公共財政來承擔，個人使用一般無需付費。再次，制度本身不完善。從懲處看，目前很少有懲處公車消費違法違紀的明確規定，即便有，也沒有人去執行。從一些規則看，其過于原則，缺乏配套措施，難以付諸實施。

三是過大的行政權力導致行政倫理扭曲。在我國傳統政治文化和政治實踐中，私有制觀念和官本位思想根深蒂固，且誘導、強化、激勵著人們驕奢淫逸、自私貪婪的腐敗欲望，并為之追求。官僚階層通過對政治資本、經濟資本的壟斷和控制，形成了憑借官職控制和支配社會資源的價值導向，從而導致行政倫理扭曲變態。受傳統官本位思想的腐蝕，公務用車在某種程度上被視為領導干部身份、地位的象征和標志。一方面，一些黨政機關領導盲目追求專車待遇，導致專車數量越來越多；另一方面，過分追求公務用車的檔次，車越坐越高級，越買越豪華，超標配車現象屢禁不止。

四是公車資源配置權無法監督。在現行體制下，我國的權力配置是政府主導，行政權力在政治經濟社會生活的各方面占有絕對支配地位，沒有其他力量可以有效制約。領導者擁有行政權，就可以占用更多的資源。比如購置公車，需要財政資金的大量投入，但是我國經費預算缺乏剛性及重投入輕監管的運作機制，使預算監督對公車消費的制約作用顯得乏力。我國目前對公車配備和使用權力的約束大多停留在黨內紀律、行政制度層面，監督主體和權力主體合二為一，導致外部監督存在天然缺陷，要么力度不夠，要么流于形式。

三、公權制衡是公車改革的必由之路

公車改革的實質，是對公共權力的制衡。除公眾的參與外，離不開剛性制度的推動。由此，走法制化之路，讓權力制約貫穿改革始終，是公車改革的治本之策。通過改良權力監督、制約機制，規范官員手中的權力，使權力對公共資源的處置始終受到財政預算案、財務管理制度、權力行使程序與輿論監督的層層限制。如此，公車改革措施才可能不折不扣地得以貫徹執行。

首先，依靠法治來嚴格規范公共權力。堅持依法治國的方略，就是既要充分重視和維護行政權力的權威，避免無政府狀態的危害，又要切實有效地規范行政權力的行使，避免對公民的正當權利構成威脅。因此，依法進行公車改革成為當前的重要任務。要通過人大建立健全有關法律法規，嚴格預算管理制度和政府采購制度，從根本上建立和完善一套長效機制，以明確界定公車私用行為的違法性，以法律為武器來捍衛公共權力的神圣。對待公車私用等行為，嚴格依法懲處。要通過教育、培訓來提高廣大領導干部和全體公務員的法制觀念，使其認識到公車的本質，不敢隨便跨越雷池，并在全社會形成依法行政光榮、違法行政可恥的新風尚，把一切行政行為都納入法治的軌道。

其次，規范決策程序。公車改革制度的設計應該采用科學民主程序，可以考慮通過請專家論證、召開聽證會、接受人大專門委員會審查、在網上公布決策依據等方式完善現有試點單位的公車改革模式。

再次，科學管理、嚴格監督。政府機關公務用車改革作為一項復雜的系統工程，應根據改革的目的，完善公務用車的管理、監督制度，對行政權力的制約必須貫穿始終，同時還要真正打破官本位、權本位的意識。要治理公車私用和公車使用效率低下，就必須制定科學合理的公務用車管理制度，有效限制公車私用，防止與阻止公共權力對公務用車的隨意性支配。公車改革中預算必須是公開的、透明的，必須接受立法機構與公眾的監督作為預算執行結果的決算也必須接受審計，并向全社會報告審計結果；人大、政協、審計等部門要充分發揮審查、監督作用，加強對政府部門的公務用車經費使用、公車消費進行監督；開設舉報專線，擴大監督群體；紀檢、監察部門要加強督查職能，加大對違規使用公車的處置力度。為了使公車改革不變形走樣，必須制定合理標準、規范操作程序和明確改革的目的，要讓權力在陽光下運行，這樣公車腐敗才能得到有效治理。

（作者單位 湖北省行政學院）

（責任編輯 楚 樸）