公車改革是一個體制性命題

○劉啟春

公車改革是一個體制性命題

○劉啟春

公車是國家行政機關和社會團體用公款購買、用于公務活動的車輛。公車制度的設立，是為了有效利用有限的公共資源，提高政府機關辦事效率。然而，公車在運行中逐步演變為政府工作人員的特殊福利，其弊端日漸凸顯，成為滋生腐敗的“黑洞”，嚴重地損害了政府機關及其工作人員在人民群眾中的形象，政府公務用車已成為廣大群眾普遍關注的社會熱點話題。自1994年中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯合頒發《關于黨政機關汽車配備和使用管理的規定》開始，我國的公車改革開始了破冰之旅。雖然各地陸續進行了有益的探索，取得了一定的經驗，但以權力為主導的各種改革方案，在車改的方向、目標和指導思想等方面均存在著與社會預期相背離的問題。方案設計顯失公平，改革不徹底等，導致車改不但未達到其根本目的，反而陷入尷尬的境地，公車數量和耗費的資金不降反增，極大地消耗了經濟社會資源，引起人民群眾的強烈不滿。這說明，脫胎于計劃經濟條件下的公車制度在市場經濟條件下走樣，根本原因在于受到了相對滯后的政治體制限制。進一步講，在目前以官本位為中心的政治體制下，不僅公車難改，凡是涉及官員利益和特權的事情都難改。公車難改只是目前政治體制改革滯后給眾多具體制度改革所帶來的糾結性問題之一。因此，公車改革的最終成功，有賴于整個政治生活的民主化進程，有賴于從根本上破除權力核心的官本位，增強改革的公正性。

一、公車制度扭曲是一個體制性問題

官本位是目前政治體制的一個集中性弊端，指的是政治權力壟斷一切資源，國家（政府）無所不能和以政治身份劃分社會地位，在一定程度上忽略作為國家主人的公民之經濟、政治權利為主要特征的政治體制和法律制度等，其特征是“以官為本”，以官員階層的意志和利益作為軸心的社會權力結構，公共權力的運行以“官”的意志和利益為根本出發點和歸宿點，核心是社會權力之歸屬、來源、分配、行使、制約層面的某種錯位。

官本位政治體制是導致公車制度扭曲的根本原因。公車制度本身就是一種帶有濃厚的等級色彩和明顯特權性質的制度，是權力資本化的表現。現行公務用車制度實行的是身份原則和地位標準，按照官級大小、職務高低分等定級地分配使用公車，對于哪一級別的政府人員能享受哪種級別的公車均作出了詳細規定，等級分明。這些規定雖然有助于控制公車的超用、濫用，但濃厚的等級色彩極易導致公務用車性質的改變，使公務用車成為身份、地位和權力的象征，成為各級政府人員相互攀比的對象。公車制度的這一特性無形中構成了公車攀比性消費的助推劑，在控制公車消費的同時也在助長公車超用、濫用現象的滋生。同樣，在公車改革中，這種等級制的官本位體制不僅沒有被消解，反而得到強化，整個改革被權力所操縱。因為公車改革是由各級政府來謀劃和推行的，就是說，本應受到限制和削弱的特權者掌控著“改不改”與“怎么改”的話語權，從根本上決定著改革的方向與進程。

公車制度實質上反映了目前官本位體制下權力結構決定社會資源配置向量的情況。社會資源的配置總是沿著權力結構的方向來進行的。改革開放以來，我國政治權力結構有所改善，但一直未能從根本上改變高度集中的結構形態和全能主義的運行方式，導致社會資源始終向著權力中心聚集，供權力所驅使。公車作為一種行政資源，來自于社會，理應最大限度地服務于社會。但現行的公車制度卻難以保證資源使用的公共性和正當化，造成行政資源的浪費甚至私有化傾向。如2005年以來，我國每年公務用車購置費支出增長率為20%以上，公務用車消費支出1500億至2000億元。但公車使用效率卻極低，僅為社會車輛的1/5；公車的使用存在三個“三分之一”現象，即辦公事占三分之一，領導干部及親屬私用占三分之一，司機私用占三分之一；有的部門和人員還采取虛開加油、維修發票等手段，造成國有資產流失嚴重，成為滋生腐敗的溫床。公車消費逐步演化為少數領導干部及其家庭、司機與管理人員侵占國家財產的腐敗行為，被形象地稱為“車輪腐敗”、“屁股底下的腐敗”。公車制度的這種異化狀態，充分反映了目前的政治體制和權力結構不僅沒有起到預防和遏制以權謀私的制度性屏障作用，相反，卻成為了官員腐敗的一個誘致性因素。這種負面效應不僅體現在公車制度上，更體現在政治、經濟及社會生活的各個領域。因此，可以說，公車制度及其改革的困局只是目前權力體制的一個縮影，要走出這個困局，根本的是要從權力結構的調整開始。只有當權力結構不斷改善的情形下，公車改革才能找到正確的理路。

顯然，公車制度及其改革，決不只是減輕嚴重的財政資源負擔那么簡單，也不僅僅是從經濟上算算賬就可以完結的。公車改革已經成為政治、經濟改革的一個風向標，反映了目前政治體制改革滯后所帶來的各種問題相繼顯現，說明了加快推進政治體制改革的緊迫性。對于執政黨而言，如何以小見大、見微知著，通過政治體制改革來進一步充實執政的制度性資源和合法性基礎，對于執政者的決心和智慧都是一個大的考驗。

二、破除官本位，推進公車改革

公車改革深受社會詬病，已經進入中央政府的改革視野。2010年2月27日，中共中央政治局常委、國務院總理溫家寶接受中國政府網、新華網聯合專訪，與廣大網友在線交流治理“公款吃喝、公車私用，公費出國”問題。在談及公車改革時，溫家寶總理指出，公車私用應該管得住，必須管得住。他提出了最根本的兩條措施：第一條是公開透明，就是要讓任何一項行政性支出都進入預算，而且公開讓群眾知道，接受群眾監督；第二條是民主監督，只有民主才不會出現人亡政息。溫家寶的這番論述，指明了公車改革的根本之道在于，以民主體制破除官本位政治體制，建設社會主義民主政治，解決纏繞在公車消費上的政府職能轉換、利益關系調整、干部作風等諸多問題。

一是加強民主理論的學習、教育，養成民主意識。雖然說，寄希望于政府部門的自我監督和自覺規范來推進類似于公車制度的改革并不靠得住，但鑒于中國目前的政治體制改革仍然是自上而下的路徑和必須在黨的領導下循序漸進的方式，各級領導干部的民主意識和民主覺悟仍是一個需要高度重視的主要因素。“舊中國留給我們的，封建專制傳統比較多，民主法制傳統很少”。中國傳統文化中官本位意識極其濃厚，建國后也沒有通過系統而完整的民主制度來加以清除，在黨的思想教育體系中，民主理論的學習和民主意識的訓練與養成一直較為薄弱，不少領導干部的思想深受封建意識的影響。特權意識、等級觀念都較為濃重，而現代社會所需要的公仆理念、權力應當受到制約和監督的理念較為缺乏。這是黨內官本位意識的深刻思想根源。因此，黨內需要加強民主理論的學習與教育，確立起與現代社會發展相適應的民主觀、權力觀，以此來導引公共行政和公共事務的管理活動的全過程和所有方面。加強黨內民主理論的教育和學習，也是當代民主化語境下的黨員領導干部宗旨觀念的重要促進力量。黨執政的本質就是組織、支持和保障人民當家作主，這是人民利益的最高表現，也是立黨為公、執政為民的核心價值。無疑地，民主、法制、公平、正義等現代理念的確立，是實現人民當家作主的思想基礎。所以，民主教育是發展民主、祛除官本位的思想動力，是當前推進公車改革所必需的精神源泉。

二是完善社會監督機制，增強公眾對公共資源的話語權。官本位體制下的公共資源封閉運行，缺乏公眾監督，由權力任意配置。權力運行的基本規律表明，缺乏監督的權力必然導致腐敗，絕對權力導致絕對腐敗。必須將權力置于法律、制度和人民的監督之下，權力運行公開化、透明化，才能保障整個政府過程的人民性質。長期以來，公車制度消耗大量財政資源，公車改革更是政府部門的“自說自話”，排除了社會公眾對公車消費應有的知情權、參與權、監督權和表達權。于是，人們對公車的質疑很快就轉化為對政府公權力的不信任，對干部隊伍的不信任，從而使黨和政府喪失了公信力。增加社會公眾對公車消費和公車改革的參與和監督不僅是滿足日益高漲的呼聲的需要，更是增強黨和政府凝聚力的需要，也是再一次調動社會參與各項改革事業的需要。

在一些公車改革的具體措施當中，加強社會監督也是其中思路之一。如給公車安裝GPS衛星定向系統，或者給公車噴涂統一顏色或標識，其目的是方便社會辨認公車，監督公車，防止公車私用。這種新技術的應用固然也可以對公車私用產生某種程度的制約作用，但仍然屬于治標措施。增加社會監督，關鍵的還是從體制上保證公共資源向量服從公眾意志。如健全人民代表大會制度，在人大設立重大事項的改革機構，把改革大權交與人大行使，尤其是涉及政府自身改革與建設的事項，更應當由人大來謀劃與監督；推行公共財政，建立與市場經濟相適應的資源配置方式，完善財政支出的民主決策機制，增強國家財政服務公共利益的性能；推行政務“陽光工程”，實施《中華人民共和國政府信息公開條例》，推進政府上網工程，深化政務公開，健全政府信息發布制度，推行社會聽證、專家咨詢等制度，增強決策透明度和公眾參與度等。

三是在反腐倡廉建設中改革公車。溫家寶總理在談到公車改革時曾經指出，公款吃喝、公車私用、公費出國，其實也關系到整個反腐敗。反腐倡廉不僅要堅決查處違紀違法案件，更要從源頭上加強黨政機關的廉政建設，建設高效、廉潔的公權力。從表面看，公款吃喝、公車私用、公費出國似乎不如貪污受賄、貪贓枉法那么危害深重，但隱藏的官員腐敗問題卻更普遍。因此，公車消費應當納入黨和國家廉政建設總體格局，作為反腐倡廉建設的重要內容，作為黨和國家反腐倡廉建設的重要組成部分，同反腐倡廉的其他事業一樣置于重要地位來部署，來推進，抓緊抓好。在教育、制度、監督并重的懲治和預防腐敗體系中，在黨政領導干部廉潔從政規定中，都應當有關于限制公車消費的內容。2010年12月中共中央政治局會議上，強調要集中力量解決反腐倡廉建設中人民群眾反應強烈的突出問題，深入開展慶典、研討會、論壇過多過濫問題和公務用車問題專項治理，促進領導干部廉潔自律。在中央的統一部署下，公務用車專項治理工作已經作為解決反腐倡廉建設中人民群眾反映強烈的突出問題，提上了議事日程。2011年3月，中央辦公廳和國務院辦公廳下發《黨政機關公務用車配備使用管理辦法》；溫家寶總理在政府工作報告中強調，2011年（公務）車輛購置及運行費等支出原則上零增長，切實降低行政成本。這是公車改革第一次寫入政府工作報告，顯示國家對公車改革的重視程度；財政部根據此辦法出臺《黨政機關公務用車預算決算管理辦法》，從預決算關口加強對公務用車的管理；4月25日，中央召開了開展黨政機關公務用車問題專項治理工作電視電話會議，成立了中央公務用車問題專項治理工作領導小組，將對中辦、國辦印發的《關于開展黨政機關公務用車問題專項治理工作的實施意見》在各地區各部門的貫徹落實情況進行監督檢查。有理由相信，通過一個持續的改革，公車終會重回其本來的意義。

（作者系中南民族大學馬克思主義學院博士、教授）

（責任編輯 崔光勝）