民營職業中介機構的自律與他律

崔淑霞

(大慶師范學院 法學院，黑龍江 大慶 163712)

在國外，民營職業中介機構已被視為聯結用人單位與勞動者的橋梁和紐帶, 其發展水平已成為市場經濟體制成熟程度的重要標志。由于民營職業中介機構在克服市場壟斷、提高市場勞動力服務效率、促進市場體系的完善等方面發揮越來越重要的作用，近年來，我國民營職業中介機構得到了社會的認可。我國從2008年1月1日起實施的《就業促進法》，第一次明確了民營職業中介機構的管理制度，為其健康發展提供了更加有利的法律環境，使其管理有了法律依據。但實踐中，一些中介機構無視法律法規，甚至坑蒙拐騙，牟取不義之財，損害了中介行業形象和求職者合法權益，在社會上造成了不良影響。法律是規范民營中介機構的最有力的手段，如何從立法上加強民營中介機構的自律與他律是民營職業中介機構健康有序發展的保障。

一、民營職業中介機構的自律

(一)加強職業道德建設

馬克思主義認為，任何道德都源于社會經濟基礎。職業道德是在特定的職業實踐的基礎上形成的。而民營職業中介職業道德，正是民營職業中介機構在長期的職業實踐活動中逐漸建立和發展起來的。因其職業宗旨所決定,民營中介機構必須恪守“誠實、守信、勤勉盡責、獨立、客觀,公正”的職業道德。

行業協會如何以高度自覺的自律精神抓好職業道德建設,是當前加強行業協會建設的一項重要任務。在我國市場經濟發展過程中,部分中介機構從業人員為了牟利,不惜違法違規,與服務對象串通,欺詐交易對手以獲取非正當利益,并且這些行為已經影響到了合法經營的機構甚至整個中介行業的聲譽。長此以往會使守信者喪失信念,更加助長失信者的肆意妄為,整個中介行業都將失去公信力。道德不是靠專門機關的強制來實現的，而是靠人們的內心信念、社會輿論等起到約束人們行為的作用，因此，一旦道德成為一種信念，就成為人們自覺自愿的行為規范。因此，行業協會應當發揮其作用，加強職業道德宣傳，組織學習，不斷強化職業道德意識，更重要的是制定全國范圍適用的道德規范。遵守職業道德可以為民營職業中介機構樹立信用。信用是個人、企業賴以生存和發展的基礎。信用往往與聲譽密切地聯系在一起，成為個人、企業的無形資產，它能夠為信用擁有者帶來財產利益。富蘭克林提出“信用就是金錢”。如果一個人把他的金錢放在我這里,逾期不取回,那就是將利息,或者在那段時間用這筆錢可以得到的一切給了我。只要一個人信用好、信譽高,并且善于用錢,這種所得的總額就會相當可觀[1]。信用是市場經濟的生命,中介機構應當把信用教育落實到機構中每一個人，使每個人都樹立信用至上的職業道德觀，在機構中建立個人信用記錄，推行并建立健全企業信用評級機制，使信用成為可以影響民營職業中介機構生存、發展的重要因素。

目前民營中介機構的職業道德規范并不明確,可操作性不強,從業人員在具體從業時無所適從。

(二)加強職業紀律

這里的職業紀律是指民營職業中介機構在執業活動中必須遵守的行為準則。職業紀律比照職業道德而言，在制約民營職業中介機構行為方面體現了更加具體的執業要求。

歐洲多數主要國家都經歷過大力發展公共就業服務,禁止或限制到大力發展私營職業中介機構的發展階段。[2]我國民營職業中介機構的發展也經歷了從單一發展公共就業服務機構而忽視民營職業中介機構到注重大力發展民營職業中介機構的發展過程。

加強行業自律應當注重行業協會章程的法律地位的確立。在經濟法中應當明確行業協會章程的效力。將章程規定為行業協會的“憲章”，行業協會在不違背國家法律的強制性規定的前提下，“可以依照其章程在其權力范圍內對其成員進行管理、制約，甚至處罰或開除其成員資格”。[3]實踐證明，每一個行業的健康有序發展都離不開行業的自我管理。行業自我管理主要是通過行業機構的準則、規則和監督來實現的，作為行業協會應當制定全國施行的職業紀律。民營中介機構的職業紀律產生于絕大多數民營中介機構執業人員的意愿，反映了群體的共同利益，是民營中介機構業務活動正常進行的保障及行業健康發展的關鍵。應當明確規定,行業協會對于違反民營職業中介機構職業紀律的，根據行為及情節對其會員進行不同程度的懲戒,有利于民營職業中介機構的執業行為規范化。

二、民營職業中介機構的他律

國外中介機構無論是自發成立、自主運行,還是自我積累、自我發展都是依律運行、自我約束,都以相應的法律法規為依據。法律對于中介機構的性質、地位和作用等都有明確的規定。我國現有立法在規制民營職業中介機構行為方面存在很多問題，建議從以下方面予以完善：

(一)提高立法門檻

在我國立法中，關于民營中介機構的準入條件學術界存在爭議。有的認為審批準入把關力度不夠，立法門檻過低[4]；有人認為立法門檻過高[5]，提出應當逐漸放低民營中介的市場準入條件。

筆者認為不能放低民營中介機構市場準入的條件。目前立法中,我國的審批準入把關力度不夠,立法門檻過低。體現之一,如將職業資格的認定權下放給了各地方，各地方在執行時，條件不一。建議納入全國統一認定資格，即權利不能下放，以保障從業人員的素質。值得借鑒的是，國外在中介行業設立了比較嚴格的個人資格準入標準，這是中介機構擁有較高素質從業人員的一項基本保障。如美國房地產經紀人制度規定，銷售員和經紀人兩類資歷不同的專業人員必須通過房地產經紀人執照考試，方可取得開業執照。同時，國外資質較高的咨詢中介機構，對從業人員的文憑、工作經驗和道德標準都有相應的要求，大型公司每年還要對咨詢人員進行多方面的培訓。如國際上著名的蘭德公司從業人員達數千人，其中碩士、博士占80%以上；日本知名的野村綜合研究所、社會工學研究所、未來工學研究所等，從業人員都在100人以上，其中碩士、博士占一半左右。[6]

(二)完善管理體制

對于職業中介機構的管理，國外一般實行行業自我管理和外部管理相結合的管理體制。行業外部管理主要通過政府機構的準則、規則、監督和實施來實現。從國外民營中介機構的運行情況看，美國政府在人才中介組織及人才市場的作用和角色主要表現在:一方面，政府依據市場制定人才政策。另一方面，政府制定法律并通過法律手段對人才市場及人才中介組織進行規范管理。法國主要是依靠法律法規進行監管和規范。政府行政部門對民營中介機構不進行監管，對民營中介機構監管的是法律法規。人才中介機構的成立依據是法國公司法，依法申請，由商業法庭受理；協會成立依據的是協會法；協會內部的自律由協會章程規范；工作績效有專門的評估中介機構；財務情況由審計法院審計；發生爭議先由行業協會協調解決，解決不了的，由商業法庭或由行政法庭解決。一切依法辦事。一旦發現人才中介機構有不良行為，嚴懲不貸。[7]日本也注重建立健全政策法規體系，規范民營中介機構發展。[8]到目前為止，外國政府在人才市場和人才中介組織的作用已經越來越明顯，然而這種作用是在市場經濟成熟的環境下發揮出來的，我們不能完全照搬來分析我國的人才市場和人才中介組織建設的問題。但是外國政府在人才中介組織和人才市場中所起的作用和所扮演的角色仍然具有重要的參考價值，能為我國的人才中介組織和人才市場充分發育和建設提供以下幾點啟示。改革和完善人才中介機構的管理機制。外國政府在對人才中介機構的管理過程中采用的是以法律、培訓等手段為主結合政策制定的間接管理。我國目前政府在管理人才市場和人才中介組織的過程中，更多地是以行政性為主的直接管理，政府的監督渠道只限于國家級人才市場年終檢查制度、人才招聘和人才交流會審批制度和檢查組不定期檢查制度等。所以我國政府要變單一的行政性的直接管理為以法律、經濟手段等為主的間接管理，把人才市場及人才中介組織的發育、培養和管理納入法制化的軌道;加強政府對人才資源市場的宏觀調控，進一步開放人才中介市場，建立健全人才市場的準人制度，建立起法規配套、服務周到的人才市場體系;實現人才中介機構的市場化運作和產業化運作，加強政府對人才市場的監管，實現從“辦市場”到“管理市場”的實質變更。[9]

目前，我國尚沒有規范民營職業中介機構的專門法律文件，有關內容散見于一些級次較低的部門規章乃至于地方政府規章，例如《職業介紹服務規程(試行)》、《境外就業中介管理規定》、《四川省勞動力市場管理條例》等。安徽省從1996年1月1日起施行的《安徽省勞動力市場管理條例》是全國較早出臺的有關職業中介機構管理的地方性法規，不僅明確了建立市場機制促進就業的方向，也明確了政府在促進職業介紹機構發展中的重要管理職責。江蘇省從上世紀90年代末開始，通過立法保證職業中介服務機構迅速健康發展。1998年，山東省通過 《山東省勞動力市場管理條例》，2004年出臺全國第一個地方性促進就業法規 《山東省就業促進條例》。相關法律促進了職介發展，截至2007年底，山東省共有職業介紹機構1011家，從業人員達3874人。山東省人大常委會修訂的《山東省就業促進條例》已于2010年1月1日實施。新條例對職業中介機構的設立條件作出了明確規定，并規定了職業中介機構的活動“禁區”，以促進職業中介機構規范開展就業服務活動。我國從2008年1月1日起實施的 《就業促進法》，第一次明確了民營職業中介機構的管理制度，但是問題在于，這些規定不夠系統和完善，無法根治困擾民營職業中介機構發展的頑疾，這種狀況與現實需要是極不相符的。另外，對于民營職業機構設立條件的規定還過于籠統和概括，目前體現為各地規定不一，各自為政，不能保障從業人員的高素質狀態。

(三)加強監管制度的完善

在我國市場經濟尚不完善的條件下，政府監管是保障。但目前政府監管不到位。由于各個部門的監管標準不一,甚至監管標準相互矛盾,給中介組織執業帶來嚴重困擾;而多頭監管也造成了有關政府部門的職責不清,各家相互推卸責任,難以形成有效的監管機制,達不到應有的監管效果。應當健全監督管理體系。只有這樣才能促使中介組織提高管理水平,嚴格規范行業行為。盡快建立中介組織資信動態紀錄、社會評價、誠信公示和失信懲戒等信用管理的各項制度,探索建立長效信用監管機制。

隨著城市化進程的加快，大批農村剩余勞動力進城務工。這些人員大多文化水平較低，無一技之長，進城務工無序而又盲目，逐漸形成了一些非法勞務聚集點。一些社會閑雜人員利用進城務工人員求職心切的心理，開辦或從事“黑中介”。(1)無證和違法經營現象較為普遍；(2)提供虛假招聘信息，甚至以欺詐、脅迫或暴力手段進行非法勞務中介活動；(3)擾亂勞動力市場秩序，損害外來務工人員的合法權益；(4)求職者合法權益得不到保障。進而形成一定規模的由自發勞務市場和“黑中介”構成的非法勞務市場。[10]這些情況嚴重擾亂了勞動力市場秩序，損害了求職者利益，造成了惡劣影響。

筆者建議從以下幾個方面的立法和制度的完善來加強民營職業中介機構的監管：

1.確立年檢制度

在立法中對民營職業中介機構年檢制度予以明確。通過年檢制度將上一年度違法行為及時予以糾正，嚴重的不予年檢或予以取締。年檢制度的設立目的在于使國家對民營職業中介機構的管理成為常規化、制度化。

2.確立完善的投訴制度

僅僅由政府部門實施對于職業中介的管理尚且不夠，更多的還是需要眾多求職者加強自我保護意識。通過建立鼓勵社會舉報制度，對職業中介的違法操作行為進行監督和揭舉，從更大的范圍內根除非法中介產生之源。注重將合法職業中介機構的標準及服務規范，通過各種報刊、廣播、電視等宣傳媒介和途徑，運用多種方式、方法進行宣傳，使廣大求職者提高對非法職業中介機構的甄別能力，防止上當受騙。勞動監察部門要把對非法中介的監察安排到重要日程上。加強公安、工商等部門聯合執法,增強部門之間的協調配合，形成監管合力，改變目前被動的管理辦法，加大取締非法職業中介的力度。

3.進一步完善法律責任制度

民營職業中介機構的發展也要有法可依，依法辦事，違法必究。法律的威嚴體現在法律責任的規定上，是制約民營職業中介機構執業活動的重要內容之一?，F行立法中，在民營職業中介機構的違法責任追究方面，表現出法律責任過輕的問題。比照以往的立法，現行立法在追究民營職業中介機構的違法責任方面已經有了很大進步和力度，但在某些方面尚不盡完善，例如關于未建立臺賬的法律責任只有罰金這一項，而無其他責任形式。臺賬是中介機構工作的最基礎內容，是考察其工作行為是否規范的關鍵，如果沒有臺賬這一基礎，則一切無從監督，一般來講，“人們在進行自己的行為判斷和選擇時，特別是站在合法(守法)與違法的邊界線上時，是選擇違法還是選擇守法，往往起關鍵作用的就是違法成本?！`法成本低，人們通常選擇違法，而不是守法；相反，違法成本高，人們通常選擇不違法，而是選擇守法”。[11]民營職業中介機構會去比較違法責任成本與獲利成本的大小，當后者大于前者時，此時罰金對于其懲罰已經不起什么作用，其會鋌而走險，有恃無恐，最終侵害的是勞動者利益。因此，建議在立法上增加根據違法情節進一步處罰的內容，如達到三次未建立臺賬的，應當暫停營業的處罰，在信用體系中予以記載。三次被暫停處罰的，給予吊銷其營業執照處罰。信用記錄達到一定記載的，勒令終身不得從事該職業的處罰。另外,應當完善對民營職業中介機構的處罰機制,中介組織具有獨立的責任能力,其從業人員行為超越了法律設定的界線時,必須對其行為負責,這一后果不僅包括行政處罰、行業處理,還應包括民事賠償甚至刑事處罰。

現行的《勞動保障監察條例》第二十八條規定，職業介紹機構、職業技能培訓機構或者職業技能考核鑒定機構違反國家有關職業介紹、職業技能培訓或者職業技能考核鑒定規定的，由勞動保障行政部門責令改正，沒收違法所得，并處1萬元以上5萬元以下的罰款；情節嚴重的，吊銷許可證。未經勞動保障行政部門許可，從事職業介紹、職業技能培訓或者職業技能考核鑒定的組織或者個人，由勞動保障行政部門、工商行政管理部門依照國家有關無照經營查處取締的規定查處取締。對違反法律、法規的職業中介機構可視情節輕重依法予以罰款、限期整頓直至吊銷營業執照處分。但現行立法中應當明確，勞動監察部門經常派工作人員檢查職業中介機構的執業行為作為一項更具體化的法定義務，以確保職業中介機構經營合乎法規,從而保障求職者的權益。

民營職業中介機構的發展有助于創造新的工作崗位，促進就業。我國擁有世界上最大也是最復雜的勞動力市場，就業壓力巨大，各種就業安全問題單靠公共機構是無法全部解決的。農村勞動力轉移問題、結構性失業問題、再就業問題等長期存在于中國勞動力市場的發展過程中，民營職業機構為此做了大量工作。僅以江蘇省民營職業中介機構為例，據不完全統計，2007年就從老少邊窮地區引進勞動力超過100萬人次，解決困難家庭人員就業達10萬人以上。2000年以來，民營職業介紹機構的數量每年都迅速遞增。一些私營機構通過自己的誠信服務、創新發展贏得了良好的公信力。但從整體情況看，多數機構規模偏小，不夠規范，雖然在部分經濟發達地區已經出現了一批規模較大，提供人力資源開發綜合服務的人力資源公司，但仍未形成全國性品牌。我國應盡快進一步完善有關民營職業中介機構發展方面的法律法規，對于中介機構的權利義務，對于從業人員的資格認證，對于中介機構的收費標準及法律責任等諸多方面都應不斷完善，進而使其在法律的框架下有序并良性地發展。

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