物業稅:住宅權實現的一種制度抉擇——以宏觀調控為視角

張愛菊，金儉

(南京大學法學院，江蘇南京210093)

1998年住房分配貨幣化改革以來，住房日益成為全社會普遍關注的焦點。隨著商品房市場的發展與房價的不斷攀升，房屋的不可承受性將居民住宅權問題引入大眾視野。國務院2007年8月公布的24號文中明確提出“住房是重要的民生問題”。同年10月，胡錦濤總書記在黨的十七大報告中明確指出“著力保障和改善民生，推進社會體制改革”。其中，住房被列為五大民生問題之一。這充分體現了黨和政府把改善人民群眾的居住條件，使他們能擁有最基本的生存權作為自己的職責和經濟社會發展的根本方向和目的。[1]此后，黨和政府推出了一系列住房調控措施，力圖對房地產市場進行積極有效的干預。物業稅作為一種稅收調控手段再次成為學界和坊間熱議的話題。

一、宏觀調控:現代稅法(稅收)價值功能之取向

“與古代農業社會稅收制度不同，現代工業社會稅收法律制度在基本的財政目的之外，還肩負著調節經濟的重任，這就是現代稅法的經濟干預目的”。[2]宏觀調控價值目標之實現應是其題中之意。正如黎江虹(2004)所言:稅法發展到今天，它的價值目標已趨于多元化。稅法既要保證征稅主體對財政資金的需求，也要滿足納稅主體對于完備的公共產品的需要；稅收既有籌集財政資金的職能，也具有宏觀調控、調整納稅人收入的職能。[3]

經濟學范疇的“宏觀調控”意指通過運用經濟手段、法律手段或行政手段等措施，對市場經濟的整體運行從總量、結構上進行調節和控制，以期達到社會經濟結構運行的總體平衡。在經濟法視野中，“宏觀調控”則是國家從社會整體利益出發，對國民經濟和社會發展的總體活動依法展開的一系列調節和控制。將“宏觀調控”引入文章的命題即在稅收領域中進行探討，這一概念的抽象個性將會得到具體化的釋放。現代稅收作為國家實現其職能的工具，除了通過國家強制性地向納稅人征收貨幣，達到組織財政資金的目的以外，國家更加傾向于運用稅收經濟杠桿達到調節社會經濟的總體協調、健康運行之目的。因為，稅收對社會經濟總量的調節具有內在穩定器的功能，政府可以運用稅收手段調控經濟結構。此乃稅收之宏觀調控功能在經濟學范疇的概念體現。

值得注意的是，現代稅法作為經濟法律規范的重要組成部分，其主要是調整在稅收活動中發生的國家征稅機關與納稅人之間的稅收關系的法律規范的總稱。作為經濟法的重要構成部分，稅法在經濟法的宏觀調控中居重要地位。[4]40稅法的制定，不僅為納稅人設定了強制性的義務規范，使納稅人在利益驅動下對自己的經濟行為進行及時調整，政府進而得以實現其宏觀經濟調控目標，而且亦為國家提供了依照稅法對社會經濟進行宏觀調控的法制基礎，并在稅收調控手段的實施過程中同步地實現其宏觀調控的功能。一般認為，稅法和稅收的關系可用形式與內容的關系來表達。作為一種社會經濟關系，稅收是稅法之實質內容；作為調整特定的社會經濟關系的規范，稅法只是稅收的表現形式。在此意義上，稅收和稅法在保持著內容與形式統一的同時，又自覺地實現了經濟學范疇與經濟法意義上的宏觀調控功能的一致。

張文顯教授(2002)認為，凡是可以借助于法律上的權利、義務來加以保護和促進的美好事物，都可以被視為法的目的價值。[5]212據此，可以如下界定稅法宏觀調控之目標價值，即通過稅收關系在稅法上的相關權利、義務之體現來實現國家對宏觀經濟進行調控的美好目標。經濟學理論認為，市場在資源配置中起著基礎性調節作用，作為一種極為有效的資源配置機制，它在人類的經濟發展史上創造了無數的奇跡。但市場機制并非完美無缺，“看不見的手”有時會出現種種失靈的情況，市場的失靈又會導致諸多嚴重的經濟和社會問題，這些問題僅靠市場自身的力量根本無法解決，從而可以存在著政府治療這些疾病的職能。[6]78-79但政府的調控同樣并非萬能，它有著許多局限性，且容易產生嚴重的弊端——政府失靈。國家調控乃是國家權力的運用，“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不變的一條經驗。有權力的人們使用權力一直到遇有界限的地方才休止”。[7]154因此，為了預防和糾正政府失靈，首先需要全體民眾(通過憲法)授權，并需要制定相關法律對其進行規制，明確規定政府宏觀調控的范圍、事項、方式和程序，并明確各有關主體的法律責任。[8]63即通過相關法律制度的設計來為政府權力的行使設置一個界限，以此約束與調整政府的宏觀調控行為。稅收法律法規的制定便是其中之一。通過稅收調控現代市場經濟，可以起到彌補市場失靈、提高資源配置效率的作用。當然，調控效果的好壞還取決于具體稅制設計的合理程度，亦即相關稅收權利、義務關系的設置能否起到保護和促進國家宏觀調控價值目標的實現。

可見，現代國家應在尊重市場基礎調節作用的前提下積極主動地對經濟進行適當的干預。涉及到調控手段的選擇，應充分利用稅收中性的相對性理論，通過新稅種的開征、原有稅種的調整、稅目和稅率的變化、減免稅等的規定來實施對經濟資源的有效分配，調整有關收入分配關系，從而在一定程度上實現宏觀調控之目標。稅收中性是指稅收要減少對市場配置資源效率的影響，降低超額負擔。[9]21其基本前提是經濟在一個純粹競爭性的結構中運轉。因此，在課稅時，國家除了使人們因納稅而承受的稅收負擔外，最好不要再使人們遭受其他額外的負擔或經濟損失。一個理想的稅收制度，應對個人的生產、消費決策皆無影響，亦即資源的配置不被扭曲。[10]207稅收中性思想是基于理想的市場機制建立起來的，而現實的市場經濟存在很強的“外部性”，具有寬廣的市場失靈領域。[11]68-70所以，在現代市場經濟條件下，絕對的稅收中性只不過是人們所追求的一種理想狀態，它為我們在市場化的進程中制定有效的稅收政策指明了一個前進的方向，它的存在可以促進我們每一次稅制改革都朝著這個方向靠近，但終究無法到達。稅收中性思想在強化市場在資源配置中的基礎性作用、限制政府對市場的干預范圍方面，有其積極、合理的一面。但不得不正視的是，正因為稅收中性的非絕對性，即稅收中性的相對性，使政府在通過稅收手段獲取財政收入的同時，必然會產生收入效應和替代效應，對納稅人的行為產生抑制或激勵的作用。因此，稅收中性的相對性使政府宏觀調控成為可能。

二、物業稅:宏觀調控房價、保障居民住宅權實現的一種制度選擇

(一)物業稅宏觀調控房價的時代訴求

2003年10月，黨的十六屆三中全會上通過的《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》中明確指出:“實施城鎮建設稅費改革，條件具備時對不動產征收統一規范的物業稅，相應取消有關收費”。由此可見，物業稅在我國政策層面的最初提出，是伴隨著中央稅費改革的議事日程，并承載著完善我國現有房地產稅收體制改革的重任。2005年10月，黨的十六屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展十一五規劃建議》中提出的“改革房地產稅收制度，穩步推行物業稅并相應取消有關收費”，再次印證了這一點。然而，伴隨著我國房地產市場價格的急劇攀升，人們卻更多地賦予物業稅宏觀調控房價的重任。近些年來，面對居高不下的房價，中低收入群體只能望房興嘆，居民住宅權實現面臨嚴峻挑戰。通過開征物業稅來抑制瘋漲的房價，也就成為包括普通百姓在內的社會各界熱議的話題。2009年兩會期間，有關房地產市場的提案占據了半壁江山，幾乎個個提案劍指居高不下的房價，建議推出物業稅。①所有這些都充分反映了望房興嘆時代住房需求者對物業稅的強烈訴求。對于中低收入群體而言，置身于脫韁的房地產市場之中，僅靠自身的經濟積累很難實現“居者有其屋”的夢想。在此情形下，國家有義務采取一系列的措施來保障居民住宅權的實現。正如Rajindar Sachar(1996)所言:用法律術語來說，所有那些負有與該項權利相關的國家都不能逃避其創造有利條件，以促成、幫助住宅權實現的責任。[12]3

(二)國家保障居民住宅權的現實責任

馬克思認為，住宅是人類生存的第一需要，滿足人的需要是社會主義的生產目的。美國著名心理學家馬斯洛在其人的動機理論中指出，包括住宅在內的生理需求是人類最低層次的需求。可見，住宅在人類的生命發展史中居于至關重要的地位。所以，1948年《世界人權宣言》將其上升到人類的基本人權。然而，房地產市場的獨占型競爭性質決定了該類市場失靈的必然性，其后果則是市場機制的調節作用難以有效發揮，房地產價格難免會出現嚴重偏離，居民可支付住房能力備受重挫，自有住宅難以得到滿足。大多市場經濟發達國家在此特殊歷史階段，都有效地啟動了積極的經濟干預措施。以理性思考著稱的德國在1959年《哥德斯堡綱領》的社會責任篇中清楚地宣稱:“在住房領域，人人都有權得到一個合乎尊嚴的居所，住宅必須得到社會的保護，而不僅僅是私人謀取利潤的對象，土地投機必須制止，必須通過稅收抑制土地攫取非正當利益。”[13]

可見，我國應該借鑒國外之先進經驗，認真履行現代國家的基本保護責任，確立并實施以保障住宅權為價值核心的住宅政策，對房地產市場進行有效調控，從而保障公民住宅權得以實現。“這不僅體現中國市場經濟制度是人道市場經濟，社會主義市場經濟的基本判斷點，同時它還意味著，作為一個開放的、負責任的現代政府在公民治理發展環境下的國際身份認同”。[13]值得慶幸的是，我國政府不僅已經清醒地認識到了這一問題，還在發展和促進住宅權方面采取了一系列的重大舉措。如，2004年《憲法修正案》第33條將“國家尊重和保障人權”作為公民的一項基本權利第一次入憲，體現了我國政府對公民基本人權的尊重與重視，住宅權作為公民的一項基本人權當在憲法保護之列。1999年《中華人民共和國合同法》和2007年《中華人民共和國物權法》又明確提出并完善了公民住宅財產權制度，進一步體現了對居民住宅權的法律關懷。國務院在《關于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》中明確宣布，要把“改善群眾居住條件”作為“城市住房制度改革和房地產業發展的根本目的”。

(三)物業稅宏觀調控房價、保障住宅權實現的可行性分析

面對宏觀調控房價的時代訴求與保障居民住宅權的現實責任，物業稅能否擔當重任呢？本文認為有其可行性。

1.關于物業稅的林林總總的報道和討論，主流觀點是贊成開征物業稅

其理由是通過物業稅的開征，可有效抑制投機行為，增加住房需求的有效供給，從而達到穩定房價，相對增強中低收入階層住房消費支付能力的目的。本文亦贊同此觀點。除了消費性需求之外，在我國的房地產市場中還存在著旺盛的投機性需求。現階段投機需求的旺盛在對房價形成推拉助長之勢的同時，又嚴重抑制了居民對住房的消費性需求。對于中低收入階層而言，持續高漲的房價使得他們擁有住房的夢想在不足的實際購買力面前化為烏有。物業稅的開征，對于房地產投機者而言，意味著保有成本的增加和更多的資金流占用，這不僅影響到他們的資金使用效率，而且更增加了他們的投資成本。因此，為減少保有成本并減少因而可能帶來的投資風險，投機者們將會選擇減少對現有房屋的囤積量，進而促進房地產市場上房屋的流通，增加了流通中的房屋供給，在一定程度上使上漲的房價得到抑制，相對增強中低收入者的住房支付能力，滿足其居者有其屋的夢想。

2.造成房地產價格居高不下的又一原因是現行的重流轉、輕保有的稅費體制

除了各種稅費之外，單是我國房地產流轉環節的稅就多達十項，涉及房地產開發流轉環節的稅，約占建設成本的9%，各類收費占到了41%。[14]其中，土地出讓金占有較大的比例。也就是說，在我國土地實行批租的制度環境中，住房消費者所支付的房價包含了包括土地出讓金在內的近50%的相關稅費。大額稅費的存在意味著房地產開發成本的提高，而房地產開發商無不以實現利潤的最大化作為其經營目的。為了保障利潤在最大限度上實現，提高房價以彌補成本提高所帶來的利潤損失會成為他們的首要之選。相對于稅費較重的流轉環節，我國房產保有環節存在的稅費種類則少之又少，而且稅費負擔較輕。較小的保有成本又會增加投機者對住房的投機性需求，刺激房地產價格的上漲。而物業稅的開征不僅能在合理整改開發和流轉環節的稅費基礎上減輕開發商稅費成本負擔，而且保有環節稅負又會增加投機者的囤積成本，從而在正稅負與反稅負的合力推動下，實現房地產市場供給的增加和房地產價格的下降，相對減輕住房消費者的購房負擔。

3.從收入效應與替代效應的角度分析

征收物業稅后，會在很大程度上增加房產保有者的保有成本，這種額外的保有成本的出現相當于房產價格的上升。從房產作為資本品的角度來看，投資者將會選擇以其他資本投入來代替房產資本投入，從而產生替代效應。從房產作為消費品的角度分析，房產價格的上升，意味著普通消費者的實際收入水平下降，雖然房屋具有一定的剛性需求特點，但對于改善性住房需求者而言，此時定然會選擇消費其他商品而放棄對改善住房的需求，從而產生收入效應。對于普通的商品房而言，收入效應和替代效應與物業稅或者稅率成反方向變動。正因為如此，普通商品房的需求曲線應該是向右下方傾斜的常態需求曲線。其含義為:征收物業稅，會導致投資者和非必要消費群體在房價的需求方面出現稅率越高，則對需求的影響越大。因此，從某種程度上講，物業稅會推動擁有多套房產者主動積極地出清其現有之空置房產，抑制房產投機行為的發生，降低居民對房產的盲目需求。需求的降低使房地產市場價格在較低的需求水平上形成新的房價均衡點，增強居民住房消費的相對支付能力，解決急需住房者的需求問題，促進居民住宅權的實現。當然，宏觀調控能否達到預期的效果，當視物業稅具體制度之建構。

三、制度構建:物業稅調控實效發揮之基礎

(一)制定物業稅法，劃定國家在物業稅領域的宏觀調控行使權限

從理論層面分析，物業稅的開征應該會在抑制房地產市場投機行為、增加存量房產的供給、滿足中低階層的住房需求方面發揮積極的調控作用。但是，“稅捐乃是公法人團體為獲取收入之目的，而對于所有滿足法律所定給付義務之構成要件之人，以高權所課征無對待給付之金錢給付，因此稅法乃是侵害人民權利的法律，有關稅捐的核課與征收，均必須有法律的根據”。[15]37此乃稅收法定主義原則。該原則倡行初始，其意旨在促使公民財產得到基本安全保障，同時亦對政府的侵權行為營造一個有效的抗逆機制。[16]在當代市場經濟條件下，稅收法定原則雖已經發展成為一項憲法原則和“支配稅法全部內容的基本原則”。[17]47然而，該原則卻尚未在我國真正確立，現行的稅收授權立法體制不僅影響了納稅人對稅收規則的遵從度，而且更為國家機關及其工作人員濫用征稅權，進而肆意侵犯公民財產權提供了合法的空間。

具體到物業稅領域，國家通過開征物業稅，增加不動產保有者的稅負，以期在其增持不動產財產的選擇方案之前進行冷靜的成本分析，并借以實現其對房地產市場的調控目標。然而，這種調控過程的實現是完全建立在公民財產權的無償讓渡之上，這種財產權的無償讓渡性無論如何都將形成對不動產保有者財產權的強制性限制與剝奪。國家通過開征物業稅取得的收入越多，則中低收入階層對住房保有者的額外負擔就越大。通過開征物業稅，對公民不動產財產權的過多的肆意介入，勢必產生事與愿違的調控效果。因此，應改革我國現有的稅收授權立法模式，在憲法中明確規定“稅收法定原則”，并在該原則的指導下制定物業稅基本法和相關法律。這是國家稅收活動行使的權力界限。它們直接決定著物業稅法律制度的結構、內容和發展，制約著稅收征管活動及稅收利益的收入與分配，影響著國家利用稅收杠桿對市場進行宏觀稅收調控的力度與效果。

(二)整改相關的租稅項目，提高居民的住房可獲得性

我國在1994年稅制改革的基礎上形成的現行房地產稅制，具有輕保有、重流轉的特點。其結果是極大地刺激了各類投資者對房地產的需求，大量閑散資金流入房地產市場，以推波助瀾之勢拉動房價的持續飆升。在居高不下的房價面前，富有階層“狡兔三窟”，中低收入階層卻一屋難求。因此，必須開征物業稅，整改相關的租稅項目，提高中低收入居民的住房可獲得性。

1.改革現有的土地批租制度，將土地出讓金納入物業稅范疇

土地批租制度設計的初衷在于為政府提供一項穩定的財政收入來源，同時使有限的土地資源得到合理的配置與有效的利用。現狀究竟如何？在巨額的土地收益驅動下，土地出讓金制度日益異化成地方政府聚集財政收入的一種工具。這勢必導致對土地擁有壟斷權力的政府無畏地提高土地初始批租價格，形成房價與地價互為推動力的房產怪圈，導致居民合理的居住需求難以得到滿足，住宅權利得不到保障。將政府一次性收清的土地出讓金納入物業稅，轉由納稅義務人在50～70年的期限內分期以物業稅的形式繳清，可以起到以下調控效果:一方面，對于廣大的中低收入群體而言，土地出讓金的轉換可以極大地降低商品房的價格，增強居民住房消費的可支付能力；另一方面，土地批租制的改革和物業稅的開征，將有利于打擊房地產市場的投資投機炒作行為，抑制房價，收到較好的宏觀調控效果。

2.取消土地增值稅，土地增值收入由所得稅單一調整

為了有效抑制炒賣“地皮”獲取暴利的投機行為，防止國家土地增值收入流失，保障房地產開發商的合法權益，促進房地產市場的健康發展，此乃土地增值稅開征之政策目的。這樣，形成了個人有償轉讓不動產的行為既要負擔個人所得稅，又要繳納土地增值稅的重復征稅局面。面臨出售房產時，個人所得稅和土地增值稅的重復征收，個人轉讓不動產的凈收入會因此大幅降低甚至落空，以至于房產所有者通過房屋租賃的形式來實現保值增值之目的。其結果是房地產市場交易活躍程度受到抑制，房地產二級交易市場供應量減少。面對旺盛的需求現狀，供需矛盾被現行稅制人為地加大。供需缺口的加大給房地產開發商哄抬房價創造了可乘之機，影響著人們對房價的預期，預期又推動著新的需求增長以及房價的進一步推高，加之其他因素對高房價的促成，最終導致居民住房消費不堪重負。因此，建議取消土地增值稅，將土地增值收入由所得稅單一調整。

3.取消城鎮土地使用稅，避免物業稅的重復征收

自1990年開始，我國土地有償使用制度在全國范圍內推行。此后，建造房屋的價值構成中自然包含了為獲得土地使用權而負擔的土地出讓金部分。此外，城鎮土地使用者還要因使用土地再繳納城鎮土地使用稅，其結果是構成實質上的重復征稅。既然以出讓方式取得土地使用權的土地使用者已經繳納了土地出讓金，故不應再次繳納地租性質的城鎮土地使用稅。[18]348另考慮到將土地出讓金并入物業稅后，對居民、單位擁有的房地產既從價征收物業稅，又從量計征城鎮土地使用稅，其無論是在形式上還是在實質上都將構成重復征稅。這無疑會加大居民擁有住房的成本，阻礙居民住房權的實現。再有，物業稅從其屬性來看是一種財產稅，是針對納稅人所持有物業保值增值而設立的稅收。[19]在房產的價值構成中，建筑材料等價值由于自然損耗逐年折舊，而唯獨土地的價值因資源的稀缺性和政府對周邊環境的公共投入不斷上漲，隨著時間的推移，物業稅的征稅基數逐漸地由房地產的市場價格過渡到實質上的土地使用價格(數量)，此時的物業稅征收就演變成了基于土地使用權的使用稅的再次征收。

(三)合理安排物業稅的課稅要素，防止物業稅成為居民保有住宅的負擔

整改不合理的租稅項目，將會降低居民的一次性購房支出，增強居民獲得住房的相對支付能力。但物業稅的征收又增加了居民保有住房的成本。因此，對于個體居民而言，征收物業稅，是否超額地增加了他們的稅負，主要取決于整改的原有租稅項目和保有環節稅費所形成的差異，即負差異額的形成說明物業稅的征收增加了居民的居住成本，而正差異額則反映居民居住成本的降低。居民住宅權的保障目標所期待的應該是正差異額的出現。這不僅取決于我們對相關租稅項目的改革力度與強度，而且更取決于物業稅相關課稅要素設計的科學合理程度。

1.納稅人設計

稅收公平原則要求稅收負擔在納稅人之間進行公平分配，受益原則和量能原則是衡量稅收公平的兩個主要標準。受益原則的核心內容是:政府的基本職能是執行公共事務，提供公共產品，政府通過執行公共事務和提供公共產品為社會成員帶來了利益。而每個納稅人從不同的公共產品中所獲得的利益不同，導致納稅人之間的福利水平不同。因此，每個納稅人應該按其從公共服務中獲得的利益大小來負擔政府的稅收，受益大者多納稅，受益少者少納稅，這才是公平。[20]154誠然，作為一種受益稅，房產所有者在以稅收為代價享受地方政府提供的公立學校、道路、公共安全、消防等公共服務時，就像自己付費從私人部門那里得到這些服務一樣，具有支出和受益的公平對等關系。[21]因此，從該方面來看，對房地產所有者課征物業稅比較符合受益原則。量能課稅原則要求稅收的征納不應僅僅拘泥于形式，而應在考量納稅人負擔能力的基礎上實現實質課稅，以實現稅收負擔在全體納稅人之間的公平分配。即有相同納稅能力的人承受相同的稅負，納稅能力強的人多納稅，納稅能力弱的人少納稅，缺乏納稅能力的人不納稅。伴隨著市場經濟的發展，我國居民的財富積累日益增加，在居民個人的財產構成中，以土地、房屋等有形不動產存在的財產形態占有較大份額。此時，通過征收物業稅，使擁有較多存量不動產的人多納稅，擁有較少存量不動產的人少納稅，無不動產的人不納稅，基本上能反映納稅的客觀能力，符合量能課稅原則。

因此，從公平稅負的角度看，物業稅的納稅人應確定為在我國擁有不動產的個人、單位和組織。具體規定如下:產權屬于個人或單位的自用房，以公民個人或單位為納稅人；產權為全民所有的，以經營管理人為納稅人；產權為共有的，以共有各方為共同納稅人；將土地、房屋有關產權出典的，以承典人為納稅人；房產產權不明確或租典關系糾紛未解決的，以房產代管人或使用人為納稅人；未成年人擁有的房產，以其法定監護人或收益擁有人為納稅人。

2.計稅依據設計

從國外物業稅的實踐來看，計稅依據主要采用房地產的市場評估價值或租金。我國現行房產稅是以房產原值和實際租金為計稅依據的。以房產原值為計稅依據，雖然可以減輕納稅人的納稅負擔，但卻難以達到通過增加房產保有者的合理稅負來抑制非剛性的住房需求，并借以實現保障中低收入者住房權的目標。隨著我國城市化進程的不斷推進和房地產市場的長足發展，房地產的市場價值呈現大幅上升的趨勢。在此情形下，與依房產原值為計稅依據相比，按房地產的市場評估價值作為計稅依據，將有利于客觀反映不動產的價值和納稅人的承受能力。采用市場價值不僅適應土地、房屋等不動產的自身特點，而且也更加符合市場經濟的改革方向。這不僅是發達國家物業稅成功的經驗，更是物業稅發展過程中不可阻擋的趨勢。以租金作為計稅依據，在國外不乏其例，但具體到我國物業稅，不宜采用此種計稅依據。雖然我國房地產租賃市場在近些年來蓬勃發展，但與發達市場經濟國家相比，我們所缺乏的是對房地產租賃市場的健全規制體系，隱性租賃大量存在，這勢必加大稅收征管的難度，在現有征稅技術條件下，導致稅收的大量流失，難以有效實現物業稅的宏觀調控房價的目標。另外，不動產保有人從政府提供的公共服務中所獲取的收益更近似地體現在其擁有的物業價值中而非物業的規模上。基于面積的計征，又會使擁有同等面積的低收入者比高收入者承擔更大的稅收負擔。因此，應當以受益原則為主，兼顧納稅人的納稅能力，在以市場價值作為物業稅的計稅依據的前提下，力求減輕中低收入房產保有人的稅收負擔。

3.稅率設計

物業稅的開征有助于降低購房成本，實現居民擁有自有住房的夢想，這切實加強了對居民住宅權的保障措施，但開征物業稅又同時會加重居民對住房的保有成本。因此，科學合理地設計物業稅稅率，最大限度地降低居民持有房產的成本，不僅關系到物業稅的順利推進與有效實施，而且關系到居民住宅權的切實保障。

稅率的設計應從以下方面著手:第一，考察稅率的三種基本形式在世界各國的適用情況，可以發現目前大多數國家主要選擇比例稅率形式。其原因在于比例稅率計算起來比較簡單且便于管理；雖然累進稅率更加符合量能課稅原則的要求，但計算過程過于復雜，目前僅有極少數國家選擇該種形式；由于定額稅率是從量征收，因此，其公平性和效率性都比較差，很難滿足物業稅公平與效率的要求，該稅率形式僅在那些以房地產的物理特征為計稅依據的國家采用。[22]因此，在物業稅稅率形式的選擇問題上，應綜合考慮我國房產稅從價計征的歷史傳統、定額稅率自身缺乏公平效率的稅收優化選擇、現有的征管水平約束以及國際上的成功經驗等因素，建議選擇比例稅率。第二，在世界范圍內，實行比例稅率的國家在實踐中又根據房地產的性質、用途和區位等的不同，選擇使用差別稅率模式。在這種稅率模式下，地方政府有權在不同房地產等級之間分配稅負，并決定納稅人的總體稅負規模。[23]203因此，建議聯系我國物業稅設計所應實現的宏觀調控目標價值，通過差別比例稅率的選擇來體現稅收公平原則，以期實現物業稅在房產保有者之間的公平合理分配。具體而言，相對于居民自用住房，應對非自用住房設置較高的比例稅率；相對于居民普通住宅，應對別墅等高檔住宅設置較高的稅率；相對于農村住宅，應對城鎮住宅設置較高的稅率。第三，涉及到物業稅稅率的決定權，一般來說，發達國家通常由中央政府來制定物業稅稅率的上下限，地方政府在規定的稅率幅度內享有較高的自主決定權。宏觀調控是國家站在社會總體的立場上對宏觀經濟運行所實施的調節和控制，因此，在宏觀調控的價值目標下，物業稅稅率的制定權應該被賦予國家的最高政權機構，而不是地方政府。但是，中央政府統一制定的稅率又將難以適應我國地域廣闊、地方差異極大的實際國情。反之，如將物業稅稅率的決定權完全賦予地方政府，將會導致在地方利益驅動下，地方政府不切實際地制定較高的物業稅稅率的局面，其結果是直接加重房產保有者負擔。為了充分發揮物業稅的宏觀調控功能，并同時考慮各地方的具體情況，且達到限制地方政府濫用權力的目的，應當本著統一與靈活相結合的原則，由中央政府統一制定差別比例稅率的最高額和最低額，再由地方在統一規定的比例稅率的幅度范圍內自主選擇適合各自特點的稅率標準。需要注意的是，地方政府稅率的自主選擇權的確立，應該建立在居民既買得起又養得起房子的基礎上。

4.征稅范圍設計

要解決物業稅的征稅范圍問題，首先需要明確物業稅征稅范圍與開征物業稅的目標、征收依據之間的關系。因為，物業稅的目標決定了國家以何種依據為主征收物業稅，物業稅的主要依據又決定了如何設計包括征稅范圍在內的稅收制度。稅收制度的設計是否合理，又會影響到其開征目的能否實現。[24]物業稅的征稅范圍應放在宏觀調控房地產市場、保障居民住宅權實現這一整體框架內研究。宏觀調控房價應當從房地產市場的供給和需求做起，在房產供應量不變的假設條件下，過多的需求量必然導致需求價格的飆升。因此，宏觀調控的落腳點應當放在抑制非自住需求的投資需求和投機需求上。增加保有房產者的成本，可以對不恰當的房產需求起到較好的抑制作用。但是，目前我國的房產稅的征收對象只涉及到城鎮的營業性房產。根據受益原則，將規模巨大的居民住房列入物業稅的征稅范圍，可以增加房屋保有者的保有成本，抑制投資性和投機性的房產需求，使降低的房價切實地滿足中低收入者的住房需求，從而達到政府宏觀調控房價的目標。

注釋:

①重慶市市長黃奇帆提出，因為美國有物業稅，所以，美國房價在泡沫當中發展都不漲，我國應該向高端房產征收物業稅以打壓房價。上海銀監局局長閻慶民建議以稅收手段來抑制開發商的囤地行為，并認為物業稅是抑制房價的有效措施。于煉聲稱，物業稅對控制房地產價格有作用，也是房地產市場歷史發展的必然。郭松濤則建議，通過開征房地產保有稅來調節房地產市場，使富人減少對房地產資源的占有，以期增加房產供應，從而達到調節房價的目的。孫繼業亦提出，很多城市房屋空置率已遠遠高于10%的國際警戒線，在房地產保有環節征收物業稅，提高房產的持有成本與風險，是抑制購房投機最有效的方法。參見《政協提案劍指高房價，建議推出物業稅試點》，2010年3月3日新華網。

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